欧盟监察专员在议会控制和法治之间的政治角色
Paul Magnette 摘要：欧洲“监察专员”是一种新型的“委托人”,其地位和作用尚不清楚。一方面，它形式上是议会体制，旨在加强欧盟体系和由欧盟议员参与的行政机构的控制力；另一方面该体制的属性和角色均与法院的接近。本篇文章认为,混合性质是该体制成功所在。监察专员的权力，事实上是受到限制的，给了监察专员一种独创的联合议会审查和司法控制的工具。就其本身而言，它是非常有能力去审查那些不屈服于传统的议会控制并且由自主性的人员，从而协调行政授权和议会民主的一致性。 关键字：责任，欧盟治理，监察专员，议会审查，法治，透明度
在日益复杂和专门的“治理”的背景下，议会不再独自去承担国家机器的责任的说法已经变得司空见惯。欧洲联盟(EU)面临这方面的问题,比其它任何国家的政治制度都要多（Joerges and Dehoue2002; Harlow 2002）。欧洲联盟的权限，常常是具有技术性和基于专家意见的，暗示着设计出了新型的政治控制形式(Majone 2001)。它具有复杂的制度体系，其中欧洲议会的所承担的角色并不同于一个国家议会的角色，因此需要完善政治责任的模式(Lord 1998)。
在《马斯特里赫特条约》中，这个问题的本质来解释欧洲监察专员的创造。这个机制阐明了在联盟合法化的过程中的一个新趋势，它存在于服从所有的联盟体系规则和程序的标准化设置，或者由致力于一个单一的任务但对整个欧盟的制度体系运作负责的委托人审查(Peterson and Shackleton 2002: 366)。
然而，这种新型的委托人的特性目前仍不明朗。一方面，它形式上是议会体制，旨在加强欧盟体系和由欧盟议员参与的行政机构的控制力，它有传统的议会责任的逻辑。另一方面，另一方面该体制的属性和角色均与法院的接近。它由单独的原告来处理问题并规定应用“通则”来解决提交的案件；同样的，它是保证尊重法治的机制之一。
我将论证这种机制的混合性质是其成功的关键。监察专员的权力，事实上是受到限制的，给了监察专员一种独创的联合议会审查和司法控制的工具。此外，考虑到其地位和作用的复合性，监察专员是非常有能力去审查那些不屈服于传统的议会控制并且由自主性的人员，从而协调行政授权和议会民主的一致性(Lindseth 2002)。
什么是“监察专员”？
众所周知,监察专员是瑞典的著名发明。鲜为人知的事实是这个老的机制在它摧毁之前已经适应了政治体制的伟大变革并且传播到了全世界。这漫长的成因解释了其混合性质和特有功能风格。
它的历史可以分为三个主要时期。首先,监察专员制度最初出现在一个君主专制政体的时代(1809年)，是包括行政权力在内的国内权利。瑞典君王建立这种制度是为了确保他们管理被严格遵守并且他们的法律能够实施。监察专员是为了加强行政人员的权力越过其它权力而设置的公职人员。第二，后来，随着政体变成了更多的 议会,行政机关仍然存在但却有了不同的作用。在19世纪后半期，监察专员制度渐渐地远离了行政的影响范围，而是到了瑞典议会的控制下，因此成为了议会控制行政的工具。在如今瑞典的“宪法控制”理论中，它仍然是一个必要元素。第三，在20世纪，它从国会议员那里获得了一些相对的自治权，并最终变成了一种公民控制政府当局的手段。作为反对官僚主义专断的民事权利的拥护者，它已不再局限于与当局的水平的关系，而是通过公民部分的垂直控制国家机关。同样地，在民主制度下，它结合了责任的两个基本维度(Przeworski et al.1999)。
2 在20世纪后半期，监察专员制度的传播远远超过了其母国的边界。瑞典模式被复制到北欧各国（1919年芬兰、1955年丹麦、1963年挪威）。在20世纪60年代，瑞典模式被复制初英联邦各国。在大多数情况下，我们的目标是提供公民不诉诸法院而能反对行政当局决定的行为的可能性，而不是强化三权分立。换句话说，监察专员成为了法治新涉及的一部分，议会审查革新尽可能多。它广泛扩散到有老议会制度的国家以外，开始在二十世纪七十年代并且增强了仲裁的垂直高度。它在国家领域的恒定扩展，其平行于经济规则和社会服务的发展及政治实践的始终自由的演变，说明在1970年代和1980年代这种制度的成功。西班牙和葡萄牙就是一个很好的例子，它们在这个时期形成了自由民主制度。在这两个国家，当立宪会议已经恢复民主并且新的制度转变为以法治为要素之一时，通过立宪会议是可能创造“监察专员”制度的（在西班牙骄傲地被称为人民卫士，在葡萄牙被称为申诉专员）。监察专员被授予扩充调查和诉讼的权力，国家政府授予其为尊重基本权利的守卫者，就如宪法法院。紧随其后的是在共产政权坠落后的波兰和匈牙利的立宪会议。
过去的几年来，监察专员的时尚新颖性已经是它的作用蒙上了阴影。在这些地区的例子之后，省、直辖市和联邦实体、各项公共（交通运输、通讯和能源服务）及民间（企业、报纸）团体遵循同样的趋势。但是这些新的监察专员的特权不能反映原型的功能：他们中的大多数都应该被主体控制只有一些有相对的独立性。他们调查和建议的权力是可变的。这会使监察专员的含义产生混淆。在政治意义上，一个“监察专员”是一种公职人员，其行为中心是公共行政，享有有力地独立性的保证。他权力的特点是其决定不具约束力——与国家法院矛盾。监察专员最频繁的来
3自于指定和控制它的议会，然而在理论上保留他的自治权。在法国和英国4，公民直接的向议会成员抱怨没有正式的条件和任何成本。独立的和简单可及的监察专员制度在很大程度上解释了“软正义”这种形式的成功，与传统的法律行为的时间长短、成本和形式主义截然相反。
这毫无疑问是在欧洲宪法的集合现象的证明。尽管如此，这种控制形式是成功的，但是在欧盟成员国制度运作的方式上仍然有着巨大的差别。德国、奥地利和卢森堡5这三个国家本身没有“监察专员”。在意大利这种制度只在局部地区运作。6相反地，北欧国家和西班牙给予了监察专员一个非常大领域的权限（遍及军事、司法、甚至在一些新教国家的宗教管理），值得考虑的调查方法—包括民事、刑事、行政、甚至宪法行为的权力。7在欧洲其他国家，监察专员的权限是更加有限的，它不包括法院判决及行政机关和它的工作人员之间的争端。他是没有权力对二者中的任何一种进行法律诉讼的。简而言之，在欧盟监察专员办公室的设立过程中遇到的困难和犹豫在很大程度上可以通过市民文化的差异来解释。
为什么设立欧盟“监察专员”
在1979年EP决议中，首先提出了建一个欧洲监察专员的想法，并且这个问题由Adonnino委员会（1985年）提出，该委员会被指派为探索创造一个“公民的欧洲”的方式。但是直到1990—1991年的政府间的谈判，它导致了马斯垂克条约中这种制度的建立（Magnette 1997年和1999年）。西班牙政府起草了一项雄心勃勃的提议，很快就受到丹麦的支持。基于他们的民主传统的论证，两国都主张在每个欧盟国中任命一个监察专员是十分必要的，任务是尊重个人权利的保护和接受公民的投诉。对西班牙和丹麦而言，这更显得格外重要, 因为诉讼的发展潜力是明显受限制的，对于欧盟公民给予特设机构狭窄性使他们能够带来直接作用到法律制裁的欧洲法院(ECJ)。9像欧洲议会中的多数成员一样，其他成员国更不情愿的。欧洲议会，在理事会和委员会之前，不断地呈现本身作为公民权利的守卫者，它的大多数成员见证了竞争势源的监察专员的起源。他们认为，申诉委员会已经提供了公民申诉的可能，因此使得新的机制建立显得多余。同样的道理，在德国、奥地利、卢森堡和意大利的国内的辩论中也采用这种论证路线。申诉委员会主席甚至宣称它是“一个剥夺一些公民权利的公开策略”。10尽管这样不愿意,由卢森堡总统提出了折中的建议并最终采用。
《马斯垂克条约》反映了这样的犹豫。一方面,这给了监察专员的角色一个非常精确的定义，并且监察专员不可能起到重大的政治作用。但是,另一方面,监察专员公署是议会的直属机关，这可能是有意的给他更多的政治的属性。他在欧洲议会每次选
11举后通过多数票来任命。他的辞职需要请求议会，他的权利和行动方式也是有议会规定的。欧洲议会在1994年3月实施《监察专员条例》，是欧洲议会成员的意志的体现，使这种制度成为他们的控制手段之一：监察专员既可以主动的采取行动，也可以由于一个欧洲议会成员的申诉来采取行动；他的行动方式和程序是有精确的规定的，而且由一个“连通器”制度来确保他将不会独自处理涉及到委员会请愿书的政治问题。他非常具有象征性的工作地点是欧洲议会所在地斯特拉斯堡。
从一开始,欧洲监察专员作为议会支配行政的载体出现-在旧的北欧宪政传统中-作为公民权利的独立守护者。第一个监察专员的任命在欧洲议会内部引起了党派间的苦苦争论。在第一个的委员会请愿书的选举中当选的左翼和右翼候选人有相同的票数 不分胜负。因此不得不组织第二次投票，主要在两个主要政治团体之间（EPP和PES），来确定单一的候选人姓名。Jacob So¨derman当选了，他在成为芬兰政府的监察专员之前有一个政治职业（司法和社会事务部部长）。在授权实施中他的定位确认他已不再局限于条约所给的精确定位。伴随着选举他的议会的支持，他扮演了一个很重要的政治角色。 行政长官的影响
在开始的几个月里，因为制度的新颖性和以争论作为标志的创造性使得监察专员被迫采取低姿态， 严格遵守条约的规定，和规定其功能的议会立法，他发誓效忠选举他的议会并且受其管理。短短几个月的活动之后他提交了他的第一份报告，其中他清楚地表示他不能解决政治问题，但是会仔细地调查申诉的可容性，并且以谨慎的态度进行研究。但是，他还同时明确，他并没有打算仅仅局限于他的使命找出弊政的实例。“给出该职位成立的背景”他给自己“双重使命”----“确保在联邦政府的各个级别的公民权利实施的有效性和社区机构和体制的透明度”（欧洲监察专员1995:5）。即使过去的事实已被人们忽略，但是它预示了在北欧传统中监察专员意图去承担双重作用----他为了帮助在与政府打交道的个人，而且他还认为应该主动地去促进这种可能性，原则是透明和有责任，其概念的内在含义是良好的行政行为。从那时其，他一再宣称，通过涉及弊政实例解决方案的提议，他的目的不仅仅是去纠正明确的问题，而且还有助于“巩固开放民主和有责任的行政”（欧洲监察专员，1995：24）。
他的权限的双重属性，不断地在个案和一般原则之间交替，非常类似于欧洲法院。但是监察专员的使命与司法是非常不同的，他的调查权力扩大了，可主动地进行调查但不能强加任何法律上的责任。他只能提交推荐草案来对弊政进行质疑，有时伴随着“备注”或“改革提议”，但无权强行制裁。为了成功的完成使命，他必须建立彼此信任的关系和尊重所接触到的机构。有关行政机构对是否遵照他的建议是自由决定的。唯一的风险就是“错的行为”将会由监察专员公开从而破坏其公众形象。它的强制手段没有法院那么确定，法院能够定罪并且实施制裁伴随着经济处罚和损害赔偿。但是它有权限去选择优先权并且有大于法院的询问权。该这位的明显的劣势在制度竞技场上可以转变为优势。
自20世纪60年代起，监察专员已经试图最大化其在准司法方面的作用，采用类似欧洲法院的行为的社区管理策略。他常常使用具体的案例来表达普遍的现象，据他说，一般现象应该包含手边的特殊环境的具体案例。总之，通过他的“决定”，他已经逐步建立一个基于一种目的论理念：良好的行政行为甚至“善治”的“法学体系”。事实上，他没有能力让自己的决定有约束力，但这种明显的劣势也有可能成为权力散射的来源。不像法官那样为了维护他们决定法定的权威被迫采用中间立场，监察专员可以如平常一样运用政治压力。
此外，他有主动进行询问的基本特权，这与欧洲法院法官是相矛盾的。而法院依靠案件所带来的情况来发展其法律体系——这也解释了法院为什么不能完整保护公民的基本权力13——监察专员有权自由决定其优先顺序。因此，他可以采取类似于那些议会调查委员会的策略。直到现在他仍谨慎地使用着这种自由裁量权。他总是不断地调整他的决定来实施询查，通过越来越多地在某些细节方面的诉讼。这样做他是以公民权利的捍卫者而非一些普遍原则的自治管理者。他的活动也被受到某种限制，在每三年或者三年，就要限制基本问题的询查数量。
监察专员知道：如果他没有数以百计的每年为他提交案件的公民的支持，他的地位相当于不存在。自从他担任这个职位，他一直采取开放沟通的策略，接受许多来访者和召开公众会议。他知道，他的力量取决于良好的公众形象，如果受控制的机构认为他是代表公众的意见，那么更倾向于遵循他的建议。监察专员公开承认：他的主要目标是告知可能有一个真正的理由去诉讼关于社区机构活动过程中的弊政的人或者他们的权利主体向欧洲监察专员抱怨及如何做。虽然他的传播策略是旨在普通大众的，但是事实上，是集中精确的信息于潜在的投诉者的团体上（欧洲监察专员，1999:281）。
从每年收到的1500或者更多的投诉14，我们可以把这些投诉分为两大类。首先必须说的是：这些投诉的四分之三被视为是作废的，因为他们主要是关注国内的行政
15机构之间的纠纷，这样的情况对于监察专员是无能为力的。90%的案件来自个人，剩余的10%包括来自企业（20% ~ 60%,这取决于年份）、公民协会(50 %~ 90%)和欧洲议会成员（10%~30%）。
这些是监察专员工作过程中典型的来源渠道。他应该先处理涉及社区治理实践的在精确的行政程序框架内的个人投诉。另一方面，少量的投诉是通过有组织的提出的——企业、协会、集团、记者团体、被欧洲议会成员经常支持的准则——他们以案件为借口来修改联邦的工作方式16。监察专员在案件提交方面的功能的态度变化不大。他对只需要一个特设的解决方案的次要案件和有政治反响的真事件没有区别对待。他显然接近于法院：即使投诉者不出于政治目的，监察专员常常试图突出他接收到案件的“一般利益”的尺寸，然而他的推理可能显得无关紧要。
关于委员会和直接的或者间接地供职于委员会的职员的关系的投诉的很多17。因为它是最主要的社区管理者。欧盟委员会比其它机构更加经常的被指控其职员或者为它工作的个人或者公司的不公平行为，或者从其财政的支持中受益。绝大多数的案件与职业考试（竞考）、劳动合同、勋章或者津贴、涉及私人事务付款方式的各种问题等。在这种情况下，监察专员的任务是从行政机构得到所需的信息并且进行进一步调查（如果案件的可能来源是管理实践），从而当双方不能达成令人满意的协议时找到解决方案。通常情况下，监察专员的干预就足以说服有关管理机构采取适当的措施来解决问题，例如逾期付款或信息请求。行政机构有时可能拒绝一项协议，可能受到批评性的言论或者关于弊政的报告的建议信来寻找解决方法18。与其他机构关系一般是基于相互间的信任与合作,但监察专员可能会采取一个更严格、甚至公开地涉及政治的语调。自从Prodi委员任职后，他发表了一项警告对于那些对他的使命没有足够重视的新团队成员。
如果这种徒然的态度在新任命的委员会履行职责过程中成为一种普遍现象，那么这种态度在其处理投诉的过程中会迅速破坏以卓有成效和建设性合作的成就，而且使得监察专员不能完成提高欧洲市民和社会机构及体制的关系的任务。
（欧洲监察专员，1999:213）19
从具体案件到通则：监察专员的目的论方法
这样的冲突是少见的。监察专员通常试图说服一些较少的严格的体制条款。但是他通常迫使自己使用温和的语气，这并不妨碍其考虑对政治的影响而采取主动地行动。加之数十弊政案件的决议——通常是友好定居点的形式——监察专员试图采取防范措施。他可能认为，复发性投诉见证了一些行政行为的不足，因此必须进行改革。监察专员工作的演变是从事后的行政机构和个人之间的争端改正者到雄心勃勃的改革策划者。通过精心挑选那些具有象征性的案例，使他自己成为不断地欧盟管理改革中的主动者和压力施加者。一些例子可以说明他的这个策略。
对抗歧视是监察专员最喜欢的话题之一。注意到，在招聘考试中许多情况下有有关的年龄限制的问题——公开谴责在一些个案中带有歧视性的限制——在1988年监察专员开始主动独立地调查。他询问每一个机构，对它们的招聘政策进行陈列和辩护。研究比较关于这个主题的国家法律和关于保护基本权利的国际文本后，他指出一些年龄限制似乎并不是“客观合理的”。他以他关于条约规定和禁止歧视的二次立法的论点为基础，用欧洲法院的法律体系询问委员会的论据20，对于所有年龄的限制的完全禁令制度一致采取主动。在这里我们应该强调监察专员的方式而不是重要的决定内容——尽管它是重要的，因为它对抗已有的广泛的共识。的确,它的服务能检查了每一个案件并在此基础上提出了与行政管理机关有关的初步解决方案。相反地，监察专员决定从一个意义深远的维度来解决这个问题。他的方法——研究各个国家、国际和社区的法律规定——他选择了最“公正的”特权而不是最普遍的解决方案（类似于用于建立欧洲共同体法律的一般原则的欧洲法院的归纳推理）21。
通过同样的方式，监察专员在同一时间进行其他的调查。采取旧的法院传统, 他经常陈述有关良好的行政行为一般原则，虽然他们并不一定适用于这个例子中。重复一个最重要的惯例准则，“加强良好的行政管理实践原则…” ,他从具体的实践研究中逐步建立良好行为的隐性规则。他起草了一系列的来源于公共法律和行政的行为准则但不成文的规定——收到所有的询问，审阅请求，迅速行动，记录所有文件并将其归档，在做出决定前认真考虑所有有关方面，然后论证解释所做出的决定——这应该是一般地管理行政活动的程序。
他不仅仅是陈述了原则，一个接着一个，而且还抓住调查的机会以对于良好行政管理行为的书面提案的形式来系统化他自己的“理论体系”。他确立了基本的原则（合法性原则、平等对待原则、比例性原则、法律保障原则），他很大程度上受到了欧洲法院法律体系的影响（Azoulay 2002; Kadelbach 2002）而且还增加了源于国家公共法律和他自身实践的正式的原则（各方的发言权、时效、通知和动机），甚至还有一些善意的应该提出的关于行政机关与其市民间的所有关系的原则（如有礼貌的回答问题，为所犯的错误道歉）。为了证明他的首创性，监察专员首先唤起了他促进良好的行政管理实践的使命，而且官方的声明称欧盟承诺民主、透明和负责任管理（欧洲监察专员，1999:222）。这种表述在关于监察专员的争论中一次又一次的出现。然后他解释说，他的调查是为了确定在欧洲共同体法律中是否存在这样的规范。在这点上，它是一个严格意义上的调查。在第二阶段，他分析了一些现有的规则的同质性，并使用这样的不完整的和异质的规范对要求行政管理机构遵循的条令去提出了自己的建议。
良好行政行为的条令已成为监察专员最喜欢的主题。先于欧洲共同体法律专家、学者和审判官，他在公共演讲中和公共的学术期刊中已经呈现出他的理念22。在2000年,他在会议成员的前面以他的案子为论据负责起草了基本权利宪章；公约成员,主要是北欧国家的成员, 共享他的意见（Braibant2001），该草案在2000年12月高级政府首脑会议中被吸收采纳于宪章中。在不到五年的时间中,监察专员努力编撰良好行政行为的信条并把它纳入宪章当中，而宪章代表了欧盟最基本的价值观并且可能将欧盟下个政府间会议的新条约纳入其中。
保卫守护者:促进透明度和参与“欧洲治理”
在欧洲,有些人迅速知道了他们应该怎么才能受益于监察专员的干预来促进他们的案件。不是所有的投诉都是有公司、社会团体、记者和欧洲议会成员提出的，旨在影响机制欧盟。但是其中有一部分是这样的。谴责弊政案件的经济活动主体通常针对该委员会“经济行政权力”的功能。作为条约的守卫者,该委员会一直依赖有个人和公司所带来的行动确保国家行政管理遵循欧洲共同体法律,特别是在该地区的竞争和政府援助方面。但是在共同体系统中并没有对于个人的法律手段来“保护守护者”。在侵权诉讼中,该委员会单独决定一个行动是否恰当并决定不跟随个人所带来的行动也无妨。自由裁量权从来没有被欧洲法院挑战，尽管有许多由公司所带来的行动被宣布无效，使得委员会的决定没有实施或者延迟,尽管法律学者一再提醒要检查委员会法律诉讼的操纵空间。 自从监察专员就职以来,，一些公司已经将由专业的律师事务所提出明智地建议作为一种手段来说服委员会放弃其作为一个可自由支配的权威的传统，而是作为第三方来观察使得其更为灵活。每年都有一些投诉是涉及要求降低由委员会决策的法律行动。许多公民协会与游说集团,特别是那些中最活跃的环保团体,对此采取了不同的态度。例如，1995年,法国的核试验引起了由英国的环保组织提出的四十件诉讼。由于他们不可能对法国当局采取直接的行动,因此他们指责委员会没有执行在《欧洲原子能共同体条约》(EAEC)的规定。EAEC使欧盟委员会迫使有关成员国重视采取互补的有益措施。监察专员没有能够考虑法国的核测试的恰当性或委员会的决定能否执行EAEC条约的第三十四条。它集中于委员会提出其决定的方式。每年都有许多类似案例涉及委员会指令85/337 / EEC。该指令要求在所有的超过一定的规格的公共或私人项目进行环境影响评估。运用该指令的投诉者控告没有控制由政府当局规定的应用程序的委员会。同样道理,他们也涉及到另一个关于保护野生鸟类的指令。在所有的情况下,这个协会开始这些行为，首先试着全国性的行动,然后向上诉委员会,最后再是监察专员。
监察专员的作用是含糊不清,像在行政法律领域的法院。从理论上讲,他检查委员会自己做出不会带来针对一个成员国的侵权诉讼的决定的方式。尽管这个控件仅仅是关于程序的，但是它可能彻底改变决定的内容。事实上,内容与形式之间的差别是非常难理解的。当一家公司质疑国家授权的委员会援助一个竞争对手时,或者当 当一个协会遗憾委员会并没有提出侵权诉讼一些国家当局去指控他们违反了欧洲共同体法律时,它的主要目标是更改所决定的内容。监察专员努力保持形式方面的案例——他的言论主要涉及时间限制、缺乏响应,缺少决定的动力。但当他评论程序的一些方面时,可能触及所决定的内容。已经有这样的实例，监察专员控告了没有正确地评估相应情况下做出的决定。他的论证是基于这样一个事实，该委员会调查了一些争议而不是其他的23。另一个案例,监察专员指责未能“真的平衡朝野政党的利益”的委员会24。监察专员以正式的控制为托词干扰决定。如果他能决定哪些信息应该被使用以及怎么用,那么对于机构做出决定的操纵空间在哪里？事实是，监察专员谨慎地避免这种事情的发生——到目前为止——但是他在实践中操纵的规范特征并不能保证他的干预措施的中立性。对于那些孤立的似乎可以成为投诉者的纵向联合策略的一部分的案件，监察专员已经再一次试图建立一种更一般的政策。在1997年,他着手独立主动的进行了关于“提高委员会行政程序的质量的可行性”调查，是为了处理在司法程序可能没有开始之前关于各成员国违反欧洲共同体法律的投诉。（欧洲监察专员 1997:284）。他注意到做出决定的委员会了解到一些个案在法律行动中受到挫败没有开始或者失败，所以他建议这个程序应该修改允许投诉者发表自己的看法。换句话说，这意味着在类似于司法的一个行政程序中，增加了双方的听证会的矛盾。监察专员以一个标准的基调指出
该程序有两大优势。首先, 通过给投诉者批评欧盟委员会意见的机会然后给委员会机会回应批评，这样很可能有益于更有效的管理。其次, 通过允许他们更为充分地参与到169条程序条款的制定中，从而使这些活动更透明，会提高市民对委员会的信任度。
（欧洲监察专员 1997:285） 监察专员相信自己能够守护效率、合法性和透明度的名义,他赋予自己提出程序改革建议的权利，其目的是提高公民对行政程序的参与度。该委员会是空闲的且没有任何公告，但是在作为监察专员的压力下，要通过公共会议、与他的国家相对的事务和与欧洲议会成员联系的特权来论证他的改革都是完全正确的。虽然他没有权力强制实施强加他的建议,但是为了挑战委员会的长期传统的保密工作，他建立了一项具有影响的战略。
由于每年行政管理机构有大量的“信息的缺乏或取舍不当”的案件，自1996年以来,监察专员已经着手开始关于透明性的改革运动。在上法庭之前，由记者和公民的协会刻意提出关于透明度的发展的投诉(Grønbech-Jensen 1998)。在监察专员任职的第二年，由于对同类案件的困惑，他开始对允许市民阅览欧盟机构文件进行调查。自从1980年代后期以来,这个主题已经由丹麦和荷兰政府和瑞典和芬兰在他们加入联邦之后提上了议事日程。在联邦改革的辩论中，“透明度”已经成为一个中心主旨，而且阿姆斯特丹条约是决定性的一步因为它声明市民有阅览欧盟机构文件的个人权利。欧盟各机构一直不愿意尊重他们的责任,这已成为监察专员理想的战场。他首先要求共同体的机构和主题告知他其主体的规章制度，并且警告他们“不采用或者不便于的关于公共获取文件的规则的事实”是“弊政的实例”。他建议在3个月之内采用这样的一套规则。为了给予他的行动更加的重视,他写了一张关于这个问题的特别报告并将其提交给了议会,这要归功于他热忱的主动性。在随后的一年中,他收到了其他的涉及缺乏透明度的投诉，特别是在委员会的行动中。投诉者采取监察专员的途径，然而他们也将这样的案件投诉到一审法院（CFI）。在1997年监察专员通知委员会其拒绝阅览文件的动机是令人不满意地,并且要求其对关于正义和内政的政策所采取的措施进行记录。集聚法院一审的法律体系的这些建议被议会接受。同样道理, 他建议该委员会保存产生与comitology框架内的文件的公共记录，旨在方便地获取信息。在新投诉之后, 在1998年他独立地进行了进一步追问没有公开获取信息的规则的四个共同体体制25。然后他着手开始对有关的机构给出的回答进行较详细的分析并且告知他对他们的态度。虽然承认对与透明原则可能会有合法的例外，但是他提到了法院一审的法律体系并且坚持这样的减损应严格限制的事实。例如,他质疑欧洲中央银行(ECB)的解释，ECB主张理事会会议备忘录不是“行政文件”，应该接受公众的阅览。监察专员没有进一步的要求他们应该有组织地公开——对他来说这将会是一个公开的政治干预——但是为了方便市民的阅览欧洲央行(ECB)所要保持秘密文件,有些规则应该成立。
像建立了共同体法律原则的欧洲法院那样,监察专员阐述并且促进了，在他看来，一般原则是“良好行政行为实践”概念不可分割的组成部分。在他将雄心勃勃的改革欧洲治理作为自己的使命的实践中，监察专员守卫严格意义上的与北欧宪法传统相似的民主。他所有的行动,无论它们是治疗的对投诉的处理或自主的调查,都是按照相同的政治逻辑。他的目标是鼓励市民通过三个结构性原则更加警惕从而来巩固行政的政治责任:
1、决策过程中的透明度——如果公民能跟随他们的行动而且有机会接近他们的文档，那么他们就能控制机构；
2、良好的行政管理行为的书面标准的发展——如果公民能调用由正式标准并由当局实施,那么他们就能质疑政府行动；
3、公民参与决定——制定程序、诉讼可行性甚至关于行政的问题——如果没有挑战行政的途径，那么政府行动的信息和行政标准将没有任何意义。
所有这些行动的同样方法一部分——减弱通过扩展公共信息的原则所做决定的权威,审议和控制（该行为是规范议会民主的根基）行政管理领域。监察专员已经抓住了每一个机会来辩护管理这个概念，他发现这种方法不仅更加更加民主,也更有效率。回应协商民主的论点,他反对频繁使用“在决策的过程中的一些机密应该被保藏”这一论据，并宣告: 在缺少活跃委员会引导的的情况下，距欧盟的活动严重阻碍已经半年了，对于桑特委员会在三月份的崩溃，什么是真正有效的？崩溃的一个重要原因是躲在机密的幕后的做过的事。此外,经验表明,开放的管理（成员国的实践）,似乎是一种对欺诈和腐败有效的工具，因为一个封闭的和机密的公共事务处理似乎为欺诈和腐败提供了机会。
(欧洲监察专员 1999: 13)
结论
虽然在监察专员制度由马斯垂克条约建立起来之后，大多数观察家对监察专员的作用持怀疑态度,但是监察专员后来证明了其效用。发展一种独出心裁的他明显不牢靠无力的权力的使用体制，他给了一个稳定和新颖的外形的职务。首任监察专员利用他的国家的经验和与委员会及议会成员的良好关系完成他的使命和雄心壮志。他知道他的首要任务是寻求来自个人的投诉的解决办法并且解决关于弊政的个案。但是他也认为他有在欧洲治理出现“故障”的所有情况下提供救济方法的使命。一方面,行为像法院，他以目的论的方式来解读提交给他的案件，目的在于建立一个“良好行政行为”的严格教义26。另一方面,作为议会一个部分,由于欧洲议会的有力支持，他运用他调查和提议的权力来建议欧洲治理的广泛改革。这样做,他提倡透明、参与和解释的原则——通过“慎重的行政行为”的哲学的支持——它也有法院支持的(Shapiro 2002)。
考虑到强化他的作用，监察专员一直优先考虑他自身特权的守卫以促进监察专员制度。为了使调查更有效率,在1997年,他建议该委员会应该允许在他的询问时其员工可以自由表达他们的观点——而今天,他们只可以根据他们的上级的指示回答问题27。两年后，他要求欧洲议会修改他们的法规，消散所有剩下的限制以加强他作为调查者的功能。与他的国家或地区的同行们的良好和持续的关系为他提供新机遇使得在行政的各个层面上保护和促进监察专员制度,甚至超越共同体的法律边界28。
监察专员尚未说服所有欧洲治理的执行者去遵循他良好行政行为的哲学。但通过结合准司法行为和规劝议会调查及政治议题，他至少已经证实这两个经典路径的问责是可以调解的。由于欧洲治理越来越依赖于代表团和独立的监管机制,因此这中新的和混合审查形式可能会变得越来越重要。
通信地址：Paul Magnette,Institut d’e´tudes europe´ennes –ULB, 39, av.F.D.Roosevelt, B–1050 Bruels, Belgium.email: pmagnet@ulb.ac.be
注释 1.我感谢Olivier Costa, Renaud Dehoue 和 Brigid Laffan对文章的早期版本的评论。 2.参阅 Revue franc¸aise d’administration publique (1992)，回顾了瑞典、芬兰、法国、西班牙、英国、意大利、波兰和其他非欧盟国家的监察专员的实践和章程。也参阅了Marias (1994)，普查了法国、西班牙、葡萄牙、瑞典、英国、爱尔兰、比利时和丹麦。在欧洲议会(1995年)中可以发现一个系统性的更一般性的比较。欧洲监察专员的网址(http://europarl.eu.int/ombudsman/home/en)提供由监察专员存在的国家的监察专员的链接。
3.他只在法国和英国被执政者任命。他对这两个国家的议会负责。 4.De´le´gue´s de´partementaux出现于20世纪60年代后期的法国,一定程度上弥补了市民不能采取直接行动。他们可以咨询这些“部门监察专员”，而部门监察专员则通过议会成员将他们的投诉转移给me´diateur de la Re´publique。
5.在德国,奥地利和卢森堡,。国家议会申诉委员会扮演“监察专员的角色”。在这三个国家,议员似乎害怕“监察专员”的出现可能会危及其在市民生活中的控制垄断和削弱他们的关键作用。
6.应该注意的是,在比利时、希腊出现国家监察专员是在欧洲监察专员制度建立后（分别在1995年和1997年）,而且存在于欧洲“监察专员”和议会请愿委员会之间的紧密联系似乎在这个制度的传播过程中起到了重要作用。
7.波兰是在非常特殊的背景下转向自由民主,监察专员甚至被授权提起上诉修改国家最高法院的判决书。这是其中的主要原因是监察专员所取得的引人注目的成就。基于首任波兰监察专员的经验，参见Letwoska(1992)。 8.关于“丹麦模型”的重要性,在1990 - 1991年唯一的北欧国家政府间会议有提到，参见Heede(2000)。
9.这些限制长久以来一直受到教义观点的批评(Rasmuen 1980; Harlow 1992)。 10.Viviane Reding (EPP, Luxembourg) 成为欧盟委员会的会员（欧洲通讯社，1991年5月16日）。
11.一般的国家监察专员当选要有非常大的多数通过，而且给予授权也符合议会的任期，这样就避免可能产生的党派压力。因为如果没有清楚的大多数人都的环保,由于明确的议会的大多数缺席迫使两大党派相互妥协，这样的预防措施是不必要的。
参考文献
Azoulay, L.(2002) ‘The judge and the Community’s administrative governance’, in C.Joerges and R.Dehoue (eds), Good Governance in Europe’s Integrated Market, Oxford: Oxford University Pre, pp.109–37.Bradley, B.K.St C.(1999) ‘La transparence de l’Union europe´enne: une e´vidence ou un trompe l’oeil?’, Cahiers de droit europe´en 35(3–4): 283–362.Braibant, G.(2001) La charte das droits fondamertaux de l’Union europe´enne, Paris, Le Seuil.European Ombudsman, Report for the Years 1995–2001.European Parliament (1995) European Ombudsman/National Ombudsmen, Luxembourg: Citizens’ Europe Series.Grønbech-Jensen, C.(1998) ‘The Scandinavian tradition of open government and the European Union: problems of compatibility?’, Journal of European Public Policy 5(1): 185–99.Harlow, C.(1992) ‘Towards a theory of acce for the European Court of Justice’, Yearbook of European Law, pp.213–48.Harlow, C.(2002) Accountability in the European Union, Oxford: Oxford University Pre.Heede, K.(2000) European Ombudsman: Redre and Control at Union Level, The Hague/London/Boston: Kluwer.Joerges, C.and Dehoue, R.(eds) (2002) Good Governance in Europe’s Integrated Market, Oxford: Oxford University Pre.Kadelbach, S.(2002) ‘European administrative law and the law of a Europeanized administration’, in C.Joerges and R.Dehoue (eds), Good Governance in Europe’s Integrated Market, Oxford: Oxford University Pre, pp.167–206.Letwoska, E (1992) ‘L’ombudsman polonais et la de´fense des droits civiques’, Revue franc¸aise d’administration publique 64: 667–73.Lindseth, P.(2002) ‘Delegation is dead, long live delegation: managing the democratic disconnect in the European market-polity’, in C.Joerges and R.Dehoue (eds), Good Governance in Europe’s Integrated Market, Oxford: Oxford University Pre, pp.139–63.Lord, C.(1998) Democracy in the European Union, Sheffield: Sheffield Academic Pre.Magnette, P.(ed.) (1997) De l’e´tranger au citoyen: construire la citoyennete´ europe´enne, Paris/Bruxelles: De Boeck-Universite´s.Magnette, P.(1999) La citoyennete´ europe´enne: Droits, politiques, institutions, Bruxelles: Editions de l’Universite´ de Bruxelles.
Majone, G.(2001) ‘Non-majoritarian institutions and the limits of democratic governance: a political transaction-cost approach’, Journal of Institutional and Theoretical Economics 157(1): 57–78.Marias, E.A.(ed.) (1994) The European Ombudsman, Maastricht: European Institute of Public Administration.
Peterson, J.and Shackleton, M.(eds) (2002) The Institutions of the European Union, Oxford: Oxford University Pre.Przeworski, A., Stokes, S.C.and Manin, B.(eds) (1999) Democracy, Accountability and Representation, Cambridge/New York: Cambridge University Pre.Rasmuen, H.(1980) ‘Why is Article 173 interpreted against private plaintiffs?’, European Law Review 5(2): 112–26.Revue franc¸aise d’administration publique (1992), no.64, Nume´ro spe´cial sur les me´diateurs.694 Journal of European Public Policy Shapiro, M.(2002) ‘The giving reasons requirement’, in M.Shapiro and A.Stone Sweet (eds), On Law, Politics and Judicialization, Oxford: Oxford University Pre, pp.228–57.Simon, D.(1991) ‘Y a-t-il des principes ge´ne´raux du droit communautaire?’, Droits 14: 73–86.So¨derman, J.(1998) ‘Le citoyen, l’ administration et le droit communautaire’, Revue du Marche´ Unique Europe´en 2: 19–67.Weiler, J.(1999) The Constitution of Europe, Cambridge: Cambridge University Pre.
