关于进一步提升城市公用资产经营管理水平的
思
考
广元地处四川盆地北部、秦岭南麓，素有“川北门户”、“蜀门重镇”之称，是蜀道文化旅游线路的集散中心、剑门蜀道和女皇故里的目的地、人与自然和谐共处休闲度假体验地。近年来，在全市加快推进川陕甘经济文化生态强市建设进程中，广元市进一步确立和强化生态立市理念，以创建国家森林城市、国家卫生城市、国家园林城市为契机，新建了西城区滨江大道绿地景观、滨河南北路城市带状公园，实施了利州东路绿带改造、苴国路绿带改造等一大批精品绿化工程，城市园林品味明显提升。截止2013年底，广元市主城区建成南河湿地公园等城市公园5个，利州广场等中小型广场5个，建成区园林绿地总面积达1564.48公顷（其中公园绿地308.02公顷，国有生产绿地25公顷），城市公用资产丰富。
随着城市发展步伐的不断加快，我市现行的城市公用资产经营管理制度也逐渐暴露出一些弊端，与城市建设和经济发展水平不相适应。如何有效破解公用资产经营管理中的难题，乃当务之急。
一、广元市林业园林行业城市公用资产经营管理现状
城市公用资产是政府经营城市的主要资源。目前，我市 1
林业园林行业涉及的城市公用资产主要包括广场、公园、城市公共绿地及国有生产绿地三部分。
（一）城市公园经营管理情况
目前，广元市中心市区已建成南河湿地公园、凤凰山公园、红星公园、千佛崖景观公园和皇泽寺景观公园5个。其中南河湿地公园、凤凰山公园由市林业和园林局管理；红星公园由市城乡规划建设和住房保障局管理；千佛崖景观公园和皇泽寺景观公园由市文化局管理。
1.南河湿地公园
南河湿地公园总面积111公顷，其中水域面积68公顷，绿化面积32.3公顷。公园于2012年9月正式通过国家林业局检查验收，被评为国家湿地公园。
公园内现有办公用房760㎡，公厕10座建筑面积共460㎡，公用停车场及观光车停车场4个共2850㎡，广场铺装12600㎡，塑木廊亭、廊道4840㎡，机动车道3.1公里、观光车道1.2公里，观景亭14座（20㎡/座）、人工湖泊5个、码头1座，固定经营场地5185㎡、移动经营用房2个10㎡。
负责该公园管理的四川南河国家湿地公园管理处，成立于2009年2月，为财政全额拨款正科级事业单位。目前有在编事业人员20人。由于南河湿地公园是以湿地及湿地生物多样性保护为主，兼顾居民饮用水源地保护的开放性公园，具有涵养水源、净化水质、维护湿地生物多样性和调节局域气候等重要生态服务 2
功能和生态、自然的湿地特点，因而在公园的经营管理过程中，公园管理机构为避免引进过多的经营项目对生态环境产生污染破坏，一直以原生态保护为主。截至目前，公园内仅有唐御书院等4处经营场所，年均经营收入60万元。每年的经营收入均按相关规定全额上缴财政专户。日常基础设施设备维修、绿化养护等开支完全依靠财政拨款支付。
2.凤凰山公园
凤凰山公园占地12.5公顷（含原棉纺厂坡地约2公顷）。园内现有游乐场所16000㎡，动物园占地3000㎡，绿化面积70000余㎡，办公及管理用房共计1750㎡，配套设施房1080㎡，停车场及小广场4500㎡，凤凰楼990㎡,主车行道1300m,主游步道1700m。
公园管理机构为广元市凤凰山公园管理处，成立于1989年2月，为财政全额拨款正科级事业单位，现有在编事业人员37人。在凤凰山公园的经营管理中，公园通过公开竞标的方式，将游乐区、茶室、动物园的场地使用权对外承包，经营业主按照公园总体规划自主投资，自主经营，自付盈亏；凤凰楼按每人每次5元收取门票；配套设施房由公园与租房人员签订房屋租赁合同后，收取房屋租赁费。公园每年经营收入约136万元，均按相关规定全额上缴财政专户。日常基础设施设备维修、绿化养护等开支完全依靠财政资金支付。
（二）城市广场经营管理情况
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广元市中心市区已建成利州广场、苴国广场、南河广场、嘉陵广场4个。除天成广场由天成实业有限公司管理外，其余四个广场均由市林业和园林局直属事业单位市城区广场管理处进行管理，总面积约20.7万㎡（其中利州广场7万㎡，苴国广场2.3万㎡，南河广场6.7万㎡,嘉陵广场4.7万㎡），绿化面积9.3万㎡。广场现有景观灯约1800盏，健身器材7处，喷泉1座，公厕5座共计180㎡，景观木屋7座共计70㎡，木亭1座，停车场3处约0.5万㎡。
广元市城区广场管理处成立于2003年10月，为财政全额拨款的正科级事业单位，现有在编事业人员18人。2004年，根据市委市政府搞活经营，聚合人气的相关精神，广场管理处通过出租经营场地等方式，在各大广场引进了坝坝茶、小型游乐设施经营等项目。现四大广场内共有坝坝茶经营商家22家，小型游乐设施经营商家9家，每年可收取场地租赁费约48万元。广场经营收入均按相关规定全额上缴财政专户。日常基础设施设备维修、绿化养护等开支完全依靠财政拨款支付。
（三）城市公共绿地及国有生产绿地经营管理情况 除上述城市公园、广场外，我市主城区现有公共绿地146万㎡，行道树木100000余株，国营苗圃4个，占地25公顷，共栽植了各类苗木10万余株。具体由市林业和园林局直属事业单位市城市园林绿化管理处进行管理。
市城市园林绿化管理处成立于1988年9月，为财政全额拨 4
款的正科级事业单位，现有在编事业人员54人。
城市公共绿地内无任何经营项目，没有经营性收入。日常绿化管护经费完全由市财政拨款支付。为有效加强城市公共绿地管理，市城市园林绿化管理处成立了东坝、南河、嘉陵上西、西城4个园林绿化管理所，分人分片区对管辖范围内绿地进行养护。
二．广元市林业园林行业城市公用资产经营管理中存在的问题与困惑
（一）城市园林绿化国有公共资产社会效益、生态效益突出，经济效益相对不足
国家住房和城乡建设部在2012年11月18日印发的•关于促进城市园林绿化事业健康发展的指导意见‣（建成„2012‟166号）中明确指出：“城市园林绿化是重要的公益事业，必须坚持政府主导的原则，不能将城市公园绿地片面视为旅游资源和旅游产业的内容，违背其公益性质进行经营性开发。”同时，国家林业局也在2010年2月28日印发的•†国家湿地公园管理办法（试行）‡的通知‣中明文规定“湿地公园可分为湿地保育区、恢复重建区、宣教展示区、合理利用区和管理服务区等，实行分区管理。湿地保育区除开展保护、监测等必需的保护管理活动外，不得进行任何与湿地生态系统保护和管理无关的其他活动。恢复重建区仅能开展培育和恢复湿地的相关活动。宣教展示区可开展以生态展示、科普教育为主的活动。合理利用区可开展不损害湿地生态系统功能的生态旅游等活动。管理服务区可开展管理、接待 5
和服务等活动。”因而，广元市林业园林行业不论是在公园、广场，还是在其他城市公用绿地的管理上，均以生态保护为主，盘活经营为辅，从而社会效益、生态效益突出，经济效益相对不足。
（二）城市公用资产潜力未得到充分挖掘，经营管理模式较为单一
我市城市公园、广场及其他城市公用绿地资源丰富，形式多样，且都地处我市主城区，是广大市民、游客健身、休闲、游乐的主要场所，适度对其经营利用，便可产生一定的经济效益。可目前公园、广场的经营模式均以出租场地收取微薄的场地租赁费用为主，缺乏对公共空间、冠名权和地下空间等无形资产的经营意识；除凤凰山公园建有动物园、依靠凤凰楼收取门票外，其他公园、广场的经营项目均以坝坝茶、中小型游乐设施经营为主，经营项目单一而重复，整体品位低，布局较为凌乱，缺乏特色。城市公共绿地管护模式以小片承包为主，管理模式较为单一；古树名木等资源也未能得到有效利用，城市绿化建设管理资金来源渠道较为单一。。
（三）城市公用资产管理经费相对不足，管理难度大 近年来，随着我市城市公园、广场和公共绿地面积不断增加，公用资产管理经费也逐年递增。但由于公园、广场及绿化带范围广、人流量大、使用频率高，各项设施设备损耗、花草树木人为破坏、植被死亡等情况严重，致使公共资产管理费用逐年增加，因而资产管理资金缺口较大。
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同时，广场管理处没有固定办公场所，南河湿地公园使用土地为流转土地，且尚有四家业主未搬迁，致使城市公用资产管理难度大。
三、加强城市公用资源经营管理的建议
（一）进一步转变观念，树立积极的公用资源经营管理理念 公园、广场、城市公用绿地都是巨大的国有资产，可尝试运用市场经济手段，实现城市公共资产利用效益的最大化，实现公用资产自我增值的新模式。
一方面,要给全社会灌输“城市公共资产属于公众”的正确理念，充分发掘创新经营项目，做好经营城市文章。另一方面,要充分发挥市场杠杆作用，鼓励社会各界投资者积极参与城市公共资产的投资建设，健全公共资产建设融资机制，通过市场竞争来提高公园、广场等公共资产的投资效益和服务水平。同时贯彻建设与管理相分离的思想，积极推行城市公共资产的社会化管理，实现公共服务产业化。
在实践过程中,注重加强对城市公共资源的经营管理。一是开展古树名木、城市公共绿地的认建认养。二是拍卖、出租湿地公园、广场、凤凰楼以等公共资产的冠名权等，实现公共资产收益增长。这是随着市场经济的发展，在最近几年内呈现出的一个既能服务生产企业经营发展，同时又能弥补城市财政不足的创新举措。比如：北京密云县通过拍卖几座亭子的冠名权，引来了城 7
市建设资金400万元，有效补给了财政源泉；山东青州卷烟厂出资300万元买断门前的道路冠名权，既为政府解决了大量资金，又宣传了企业形象，实现了政府和企业的双赢。这些地区在冠名权经营上取得的成功经验，值得借鉴。三是在城市公共绿地的管护中，可逐步尝试绿化管护对外招标等多种管理模式，并进一步落实“门前三包”责任制，继续提高园林绿化管护质量与水平；四是在确保城市公园、广场及公共绿地公益性质不变、城市景观及环境质量不受到影响的前提下，合理利用城市园林绿化的公共空间，适度开展经营性活动。如花会、灯会等，既丰富市民文化生活，又可取得一定的经济效益。
（二）建立具有法律效应的相关管理规范条例
政府必须明确一个强有力的部门来规范城市公共资产经营利用制度，按市场经济体制的要求，有序地推进城市资产管理市场化。一方面要规范有偿经营公共资产的行为,通过立法手段不断健全法规体系，强化管理部门对城市公共资产开发利用的管理职责及工作程序；另一方面要利用好市场机制加强有偿使用收入征收和使用管理。如山东省就发布了•关于加强户外广告资源有偿使用收入管理意见‣，规定城市空间和户外广告资源是城市公共资源，占用城市公共空间资源，必须依法缴纳有偿使用费用。有偿使用费是城市公共资源有偿使用收入的一部分，属政府非税收入，应全额纳入财政管理。
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（三） 加紧编制各类专项规划
城市规划是一项高瞻远瞩的社会事业,具有很强的专业性和指导性,科学合理且具有可操作性的城市规划可以大大降低城市的建设成本，避免城市建设多走弯路。一是在城市建设中做好管道铺设、园林绿化植被栽植等规划，避免因同一地段反复开挖、施工而造成的资金浪费。二是分别明确湿地公园、凤凰山公园以及南河广场等四大广场的经营主题，在不同场所规划不同的经营项目，突出特色。三是在规划编制过程中要认真考虑公众参与和社会监督的问题，对于具有法定效力的规划要严格遵循审批程序确定方案，以便日后用以指导实施建设。
（四）适度增加城市园林绿化公共资产管理费用
国务院在2001年5月31日印发的•关于加强城市绿化建设的通知‣中明确提出“城市绿化建设资金是城市公共财政支出的重要组成部分，要坚持以政府投入为主的方针。城市各级财政应安排必要的资金保证城市绿化工作的需要，尤其要加大城市绿化隔离林带和大型公园绿地建设的投入，特别是要增加管理维护资金”。目前，广元市所有单位的各项经费都是按单位编制拨给的，并未按日常管理面积、内容的增加成比例增长，因此城市公用资产管理经费缺口大。今后，可按照相关行业规定，实行“以量定费，按质拨费”的办法，按各单位实际管理面积、内容，拨付管 9
理费用，以充分提高公用资产管理资金的使用效率，提高公用资产管理水平。
（五）处理好经营与管理两者之间的辩证关系
城市公共资产的开发利用应当同保护城市资产以及城市的可持续发展道路相联系，充分考虑城市的综合战略需要，坚持与社会效益和环境效益相结合。应大力防治经营管理中的鼠目寸光,杜绝以牺牲环境为代价换取蝇头小利的低级做法。在城市公共资产开发利用中，应当充分利用行政职能，发挥集体智慧，遵循公平原则,警惕得不偿失的只想经营收费不顾管理发展的错误倾向。要正确处理好经营与管理两者间的辩证统一关系。只有管理好城市，才能提升城市公共资产的价值；反过来，只有开发利用好城市公共资产，才能进一步提高城市管理水平。
