（一）公共政策的概念
公共政策是社会公共权威机构为解决来自于社会需求、属于政府职责和能力范围的
政策问题，实现公共利益，经由政治过程所作出的普遍的、正式的和权威的回应。
（一）公共政策的概念
公共政策是社会公共权威机构为解决来自于社会需求、属于政府职责和能力范围的
政策问题，实现公共利益，经由政治过程所作出的普遍的、正式的和权威的回应。
（三）公共政策的功能
1、规范和导向功能。
2、控制和协调功能。
3、管理和发展功能。
二、公共政策的分析模型
（一）公共政策学
政策科学产生于20世纪中叶的美国。美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔和丹尼尔·勒
纳的《政策科学：范围和方法的近期发展》（1951）一书，首次提出了“政策科学”概念，标志着政策科学的诞生。
公共政策学以改进政策系统和政策活动，提高公共政策质量，实现社会公共事务的
有效管理为目标；对公共政策进行科学的分析是其主要的任务
（二）公共政策分析
所谓公共政策分析指的是，相关主体依据一定的政策理论和知识，运用各种分析方
法和技术，帮助决策者制定和优化具体政策的过程。
（三）公共政策分析模式
公共政策分析的方法有许多，研究者对于这些方法进行了概括和提炼，提出了以下
一些较为重要的分析模式：
1、内容过程模式
提出者：美国学者麦考尔和韦伯。
主要观点：公共政策分析的对象有两类，一是公共政策的内容，二是公共政策的过
程。公共政策的研究方法有两种，一是描述性研究的方法，二是规范性研究的方法。由此公共政策分析有四种类型：关于政策内容的描述性研究，关于政策内容的规范性研究，关于政策过程的描述性研究，关于政策过程的规范性研究。
2、系统分析模式
提出者：美国学者沃尔夫。
主要观点：强调政策分析既要分析政策制定，也要分析政策执行。
3、信息转换模式
提出者：美国学者邓恩。
主要观点：公共政策分析主要是解决事实、价值和规范三大问题；由此相对应的研
究方法有，经验的方法，评价的方法和规范的方法。经验的方法提供的信息是描述性的，评价的方法提供的信息是评价性的，规范的方法提供的信息是指导性的。
第二章 公共政策体系与结构
（一）公共政策体系的含义
公共政策=文件+过程+体系
公共政策体系，是指政策元素之间以及不同政策单元之间相互联系并与政策环境相
互作用的有机整体。
（二）公共政策体系的特征
1、整体性。指政策体系是一个有机的整体，各个组成部分之间存在有机的联系。
这是政策体系的首要的基本的特点。
2、相关性。指政策系统内部以及系统与环境之间的相互依存性质。
3、层次性。从纵向结构来看，政策体系从高层到低层分为若干等级。
4、有序开放性。政策体系结构和运动按照一定程序有规则地进行，它对环境开放
并且相互影响。
（三）公共政策的结构
公共政策的结构指的是政策体系内的各项政策的排列组合方式。
1、纵向结构
总政策。指一定历史阶段内指导全局的原则性的政策。
基本政策。用来指导某一领域或某个方面工作的指导原则、基本方针。它是总政策
在某一领域或者方面的具体化。
具体政策。是针对某一具体问题而制定的具体措施、准则或者规定，是对基本政策
的具体化和分解。
2、横向结构
公共政策的横向结构指的是公共政策的横向分类。
如政治政策、经济政策、文化政策社会政策、对外政策。
二、公共政策的运作规律
公共政策运作规律指的是公共政策在产生效用的过程中所表现出来的各种现象背
后的本质的、必然的和稳定的联系。
1、公共政策效力作用规律。
政策效力是指一项政策在运作过程中对社会环境所产生的客观影响。它有正效力和
负效力两种形式。
政策效力的运作规律包括三个方面：正效力作用规律、负效力作用规律、正效力向
负效力转化规律。
2、公共政策利益调控规律
（1）主导群体优先规律：任何社会，在运用公共政策调整利益关系时，总是优先
满足在该社会占据主导地位的群体的利益要求。
（2）损益补偿规律：在一项政策中受到损害的利益，应该由其他的政策予以相应
的补偿，以保持社会利益关系的平衡。
（3）多数满意规律：虽然每一项公共政策都有其利益取向，但是其最后结果应该
是使多数人普遍获益，而不是使大多数人的利益受到损害。
3、公共政策生命周期规律
公共政策的生命周期是指政策运行所经历的产生、发展和消亡的过程。
政策生命周期规律包括：单项政策生命周期规律、政策现象生命周期规律。
第三章 公共政策过程
公共政策不仅是一个文本、是一个体系，它还是一个过程。从过程的角度看，公共
政策分为政策制定、政策执行、政策评估等环节。
一、公共政策制定
（一）公共政策制定的重要性
公共政策制定是公共政策过程的首要环节，是决定政策成败的基础。
（二）公共政策制定者
一般而言，公共政策的制定者主要包括立法机关、行政机关、执政党、利益团体、
公民。
西方学者基于西方的实践提出了以下几种主要的关于公共政策制定者的理论模式：
一、公共政策制定
（一）公共政策制定的重要性
公共政策制定是公共政策过程的首要环节，是决定政策成败的基础。
2、精英决策模式
这一模式认为，只有社会中掌权的少数人才参与社会的价值分配，其他无权的大多
数人并不能参与公共政策的制定；公共政策反映的不是大众的要求，而是杰出人物的价值观。
3、政党决策模式
美国学者林德布洛姆认为，政治决策是一个互动的政治过程，而政党在这一过程中
起主导作用。
阿尔蒙德和鲍威尔认为，政党常常起着利益聚合的功能，将利益集团的要求转变为
一般的可供选择的政策方案。
4、团体决策模式（又称利益集团决策模式）
莱瑟姆认为，公共政策决策实际上利益集团之间相互斗争的一种势力均衡，政府是
团体争斗的仲裁者，公民只有加入团体才能维护自身利益。
5、公民决策模式
这一模式强调公民个人在公共政策制定过程中的作用，认为公民参与决策是一个客
观的事实。公民参与决策的方式主要有，全民公决、选举、个别公民通过自己的知识和行动对公共政策决策产生重大影响，以及公民整体所拥有的民主权威。
(三)公共政策制定程序
从宏观层面来说，公共政策制定过程就是把社会上各种利益需求输入政策制定系统
中并将其转化为政策输出的过程。
从微观层面来说，公共政策具体的制定过程具体包括五个环节：诊断问题、确立目
标、拟定方案、优选方案、采纳方案。
（1）政策议程的建立
政策议程的建立指的是公共政策问题进入执政党或者政府的议事日程的过程。 政策议程建立的条件：政治领导人的倡议；突发性或者危机性的事件；广泛的民意；
大众传媒。
（2）政策规划：
是政策制定过程中最重要一环，指的是对于政策问题进行分析研究并提出相应的解
决方案的过程。
（3）政策合法化：
指的是由法定的政策主体依照法定程序予以审议、批准、发布等，使得政策方案具
有法定的地位和强制力的过程。
（四）有关公共政策制定的主要模型
公共政策制定的模型可以划分为两类：一是决策思维模式，二是决策过程模式。
1、公共政策决策思维模式
（1）经验决策模式
主要特点：经验性；历史借鉴；分析比较；轻视理论。
是最古老的决策思维模式。
（2）理性决策模式的假设
又称科学决策模式。指决策者采用科学实证的量化分析技术和严格的逻辑程序，对
确定的公共政策问题作出最优的公共政策方案设计和政策决定的思维模式。
（3）非理性决策模式
指的是决策者依靠直觉、信仰、意志、情感等非理性因素对于公共政策做出选择和
决定的思维方式。
（4）渐进决策模式
美国学者林德布鲁姆针对理性决策模式的缺点而提出。他认为，政策决定是人们根
据过去的政策经验，经过政治互动和渐进调适的过程，而获得共同一致看法的过程。决策者追求的不是最优决策，而是参与决策的人能一致同意的决策。
西蒙在此基础上提出了有限理性决策模式。
（5）综视决策模式
美国学者艾米伊特·艾特奥尼提出。他认为，应该运用渐进决策模式方法从宏观角
度找出重点政策问题之所在；运用理性决策模式方法从微观角度对重点政策问题作细微的分析决策。
这一模式实际上是理性决策模式和渐进决策模式的结合。
2、公共政策决策过程模式
（1）政治系统决策模式
戴维·伊斯顿提出。他认为，公共政策是政治系统对全社会价值所做的权威性分配。政策系统的公共政策过程有以下概念支撑：环境、输入、要求、支持、输出、反馈。
（2）功能过程决策模式
将决策划分为若干功能环节。
如安德森提出的五阶段功能过程决策模式：问题的形成、政策方案的制定、政策方
案的通过、政策的实施、政策的评价。
（3）制度程序决策模式
注重静态的制度、结构和动态的政治过程对于公共政策决策的影响。
（4）公共选择决策模式
代表人物：布坎南。
从公共选择的角度研究公共政策决策。其前提假设是：人都是理性的自私自利者；
在涉及公共利益的公共政策决策上，人也是根据“经济人”的本性作出选择的。
（5）追踪决策模式
将决策视为在一项公共政策已经决定并且付诸实施后，根据追踪所得到的反馈信息，
决策系统对原政策方案进行补充、修正，使之完善更新的过程。
（一）公共政策执行的含义
1、对于公共政策执行的两种理解
行动学派的观点：政策执行乃是将政策付诸实施的活动。执行行动的质量最为关键。代表人物：C·琼斯。
组织学派的观点：公共政策执行是一个有组织的活动体系，组织问题是政策执行中的关键环节。代表人物：J ·佛瑞斯特。
2、公共政策执行的性质
公共政策执行是整个公共政策过程的有机组成部分。
公共政策执行是由一系列行动构成的，而不是一两次行动的一个短期行为。 公共政策执行是一个有组织的活动体系，而不是单个人、无序的活动。
公共政策执行过程实际上是一个公共政策执行主体和公共政策目标群体在相互作
用中对利益加以选择的过程。
（二）公共政策执行的总目标和过程
1、公共政策执行必须坚持一定的原则，总的目标是确保政策执行的有效性。
2、政策执行有一系列活动环节构成，其中最为重要的活动有：宣传解释活动；组
织协调活动；监督反馈活动。
（三）影响政策执行的因素
1、公共政策执行体制的质量
2、公共政策执行者的质量
3、政策客体的质量
4、政策本身的质量
5、政策执行的资源
（一）公共政策评价的意义
1、公共政策评价是政策制定活动的重要前提和基础。
2、公共政策评价是政策实践活动的关键条件。
3、从政治上看，政策评价是社会公众政治生活的重要内容。
（二）公共政策评价的标准
第一类：一般标准，即公共政策评价活动中共用的和通用的标准。包括政治标准、
生产力标准、公共利益标准、社会实践标准。
第二类：特殊标准，依照不同的公共政策有所不同。但是目前人们比较认同的有成
本标准、效果标准、效率标准、效益标准。
第三类：主观标准，包括评价者主题的价值观、利益观乃至兴趣爱好等。
（三）公共政策的评价方法
比较分析法：具体有前后对比法分析、投射和实施后对比分析，有—无政策对比分
析，控制对象—实验对象对比分析。
整体评价方法：运用系统的方法，侧重于从整体上评价政策。评价内容包括：政策
发挥了怎样的整体功能；政策各个组成部分是否发挥了应有的功能；政策各个组成部分的功能是否相互促进；政策发挥的功能是否与政策环境相适应。
成本效益分析方法：政策运行成本与政策实施效益加以对比的方法。
（四）影响公共政策评价的因素
政策评价主体的主观因素
政策目标的不确定性
政策资源的混合
政策评价资源的稀缺性
社会环境因素
（一）政策调整的含义、内容和类型
1、政策调整的含义
政策调整时政策制定者依据政策评价所获得的结论，对政策的内容和形式予以部分或者全部改变的行为。
2、政策调整的内容
政策目标的调整（调整目标使之符合实际）；
政策方案的调整（调整方案使之可行）；
政策实施措施的调整（调整实施步骤、方法和手段，使之得以有效贯彻）； 政策效能的调整（调整效能，使之达到需要的范围）；
政策关系的调整（调整政策纵向和横向之间的相互关系，以达到减少摩擦、矛盾和
冲突）。
3、政策调整的类型主要有：
增扩型和缩减型：
合并型和分解型：
激进型和渐进型：
终结型和延续型：
一、公共政策的宏观环境（一般环境因素）
1、经济—资源环境。经济—资源环境对公共政策产生的影响是决定性的。
2、政治—法律环境。政治—法律环境对公共政策的制定和执行有着直接的影响。
3、社会—文化环境。社会-文化环境因素既决定了公共政策运行的智力条件，也为
公共政策运行提供了一定伦理和心理基础。
4、国际环境。
二、公共政策的微观环境（工作环境因素）
每个公共组织都有自己特定的工作环境，即每个具体的公共政策所处的环境实际上
是具体的、千差万别的，这是公共政策所面临的微观环境。
