产 品 质 量 法 实 施 调 查 与 分 析 报 告
小组成员：
一 产品质量法实施目的
为了加强对产品质量的监督管理，提高产品质量水平，明确产品质量责任，保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序。规定产品质量监督管理以及生产经营者对其生产经营的缺陷产品所致他人人身伤害或财产损失应承担的赔偿责任。 二 产品质量法主要内容
第一章 总则
第二章 产品质量的监督
第三章 生产者、销售者的产品质量责任和义务 第一节 生产者的产品质量责任和义务 第二节 销售者的产品质量责任和义务 第四章 损害赔偿 第五章 罚则 第六章 附则 三 法律责任
（一）构成产品质量法律责任的条件及其范围 1．构成产品质量法律责任的条件
（1）生产了不符合产品质量要求的产品。 （2）必须有人身伤亡或财产损失的事实。
（3）产品质量不合格与财产损害事实之间有因果联系。
上述三点是生产者的产品责任构成要件，这是一种严格责任，对销售者而言，除了具备以上三个要件之外，还应以其过错的存在为要件。销售者承担责任的归责原则是过错推定原则。 四 产品质量法执行缺陷
《产品质量法》的颁布实施，对促进产品质量的不断提高，发挥了重要作用。但是，各地普遍反映，现行法律的某些规定不适应加强质量监督管理和有力打击伪劣产品的需要。
主要是：《产品质量法》没有明确地方政府在产品质量工作中应负的责任，没有明确要求企业建立健全并严格执行内部质量监督保障制度，没有明确赋予行政执法部门必要的强制执法手段，特别是没有明确赋予对伪劣产品的扣押和没收等权力，不利于对违法犯罪行为的有力打击；法律中多处规定按“违法所得”的倍数处以罚款，对违法行为的处罚力度不够，既不易操作，且处罚偏轻；有的条款以销售“明知是不符合保障人体健康，人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品”作为销售者违法的前提条件，不仅难以认定，而且使得一些违法者往往以“不知”为借口逃避法律制裁；对于销售产品过程中搞地方、部门保护主义的问题，法律也没有作出禁止性规定等。由于《产品质量法》自身存在一些缺陷，对质量执法监督工作产生了不利影响。 五 案例
（1）三鹿奶粉事件
●2008年6月28日，位于兰州市的解放军第一医院收治了首例患“肾结石”病症的婴幼儿，据家长们反映，孩子从出生起就一直食用河北石家庄三鹿集团所产的三鹿婴幼儿奶粉。7月中旬，甘肃省卫生厅接到医院婴儿泌尿结石病例报告后，随即展开了调查，并报告卫生部。随后短短两个多月，该医院收治的患婴人数就迅速扩大到14名。
●省委、省政府领导和各相关部门对“肾结石事件”也高度重视。省委书记、省人大常委会主任陆浩闻讯后立即作了批示：“立即采取措施，及时妥善处理”。省委副书记、省长徐守盛，省委常委、常务副省长冯健身也于9月10日作出批示，要求卫生部门及各监管部门做好患儿救治，迅速排查。
●9月11日，除甘肃省外，陕西、宁夏、湖南、湖北、山东、安徽、江西、江苏等地都有类似案例发生。
●9月11日晚卫生部指出，近期甘肃等地报告多例婴幼儿泌尿系统结石病例，调查发现患儿多有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史。经相关部门调查，高度怀疑石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。卫生部专家指出，三聚氰胺是一种化工原料，可导致人体泌尿系统产生结石。
●9月11日晚，石家庄三鹿集团股份有限公司发布产品召回声明称，经公司自检发现2008年8月6日前出厂的部分批次三鹿牌婴幼儿奶粉受到三聚氰胺的污染，市场上大约有700吨。为对消费者负责，该公司决定立即对该批次奶粉全部召回。
●9月12日，受省委、省政府委托，副省长咸辉带领有关部门负责同志，到解放军第一医院看望、慰问该院收治的肾结石患儿。
●9月13日，党中央、国务院对严肃处理三鹿牌婴幼儿奶粉事件作出部署，立即启动国家重大食品安全事故I级响应，并成立应急处置领导小组。
●9月13日，卫生部党组书记高强在“三鹿牌婴幼儿配方奶粉”重大安全事故情况发布会上指出，“三鹿牌婴幼儿配方奶粉”事故是一起重大的食品安全事故。三鹿牌部分批次奶粉中含有的三聚氰胺，是不法分子为增加原料奶或奶粉的蛋白含量而人为加入的。
●9月14日，卫生部部长陈竺带领有关司局领导及专家飞抵兰州，针对我省有关三鹿奶粉事件应急处置工作展开专题调研。
●9月15日，甘肃省政府新闻办召开了新闻发布会称，甘谷、临洮两名婴幼儿死亡，确认与三鹿奶粉有关。
●10月27日，三元股份首次正式承认正与三鹿进行并购谈判。
●10月31日，经财务审计和资产评估，三鹿集团资产总额为15.61亿元，总负债17.62亿元，净资产-2.01亿元，已资不抵债。
●12月2日，曾是三鹿集团最大液态奶生产基地的邢台三鹿乳业有限公司正式更名为河北贝兰德乳业有限公司。
●12月8日，三元股份公告称，其董事会已经批准了《关于在河北石家庄成立子公司的议案》。三元股份以现金出资人民币500万元，在河北省石家庄市注册成立全资子公司。
●12月13日前后，三鹿二厂开工复产，这是三元在“托管”模式下，启动生产的首个厂区。此后传出消息，三鹿集团的七家非核心企业已陆续开工生产，但全部更名。
●12月19日，三鹿集团又借款9.02亿元付给全国奶协，用于支付患病婴幼儿的治疗和赔偿费用。
●12月下旬，债权人石家庄商业银行和平西路支行向石家庄市中级人民法院提出了对债务人石家庄三鹿集团股份有限公司进行破产清算的申请
●12月23日，石家庄市中级人民法院宣布三鹿集团破产。
●12月24日，三鹿集团收到石家庄市中级人民法院受理破产清算申请民事裁定书，一切工作正在按法律程序进行。三鹿将由法院指定的管理人(三鹿商贸公司)来管理，管理人将对三鹿资产进行拍卖，然后偿还给债权人。这一过程将在六个月内完成。
●12月24日，河北石家庄市政府、三鹿集团选取20多个代理商代表，到三鹿集团商谈，最终三鹿与代理商达成还款意向。
●12月25日，三元回应三鹿破产：重组方案调整须董事会决定。 ●12月26日—31日，法院将审查债权人申请。 ●12月26日，清算工作组已进驻三鹿。
●12月26日，石家庄市中级人民法院开庭公开审理张玉军、张彦章非法制售三聚氰胺案。无极县人民法院、赵县人民法院、行唐县人民法院分别开庭审理了张合社、张太珍以及杨京敏、谷国平生产、销售有毒食品三案。
●12月31日，石家庄市中级人民法院开庭审理了三鹿集团股份有限公司及田文华等4名原三鹿集团高级管理人员被控生产、销售伪劣产品案，庭审持续14小时。
●1月22日，三鹿系列刑事案件，分别在河北省石家庄市中级人民法院和无极县人民法院等4个基层法院一审宣判。田文华被判生产、销售伪劣产品罪，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处罚金人民币2468.7411万元。
另悉，这批宣判的三鹿系列刑事案件中，生产、销售含有三聚氰胺的“蛋白粉”的被告人高俊杰犯以危险方法危害公共安全罪被判处死缓，被告人张彦章、薛建忠以同样罪名被判处无期徒刑。其他15名被告人各获二年至十五年不等的有期徒刑。2月1日提起上诉，田文华提出上诉，请求撤销一审判决，改判上诉人不构成指控所涉罪名
（2）案例中违反产品质量法的分析
生产者对其生产产品的质量依法负有的以下义务：
第一，不得存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准。这是法律对生产者保证产品质量义务的强制性规定，生产者不得以合同约定或者其他方式免除或减轻自己的此项法定义务。产品不得存在危及人身、财产安全的不合理的危险，是法律对产品质量最基本的要求，直接关系到产品使用者的人体健康和人身、财产安全。生产者违反这一质量保证义务的，将要受到法律的严厉制裁。
第二，产品质量应当符合明示的质量状况。即产品质量应当符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况。这是法律对生产者保证产品质量所规定的明示担保义务。
第三，不得有产品质量法明令禁止的产品质量欺诈行为，这些行为包括：（1）伪造产地、伪造或者冒用他人的厂名、厂址；（2）伪造或者冒用质量标志；（3）掺杂、掺假，以假充真，以次充好，以不合格产品冒充合格产品。 六 产品质量法实施的现状分析
（一）产品质量总体水平不高。根据国家监督抽查的情况看，近几年产品质量的合格率基本保持在75%-78%，1998年为77.8%。产品质量状况的特点是：大型企业产品质量较高，中小型企业较低；国有及三资企业产品质量较高，个体、私营企业较低；工业生产资料质量较高，农业生产资料和居民生活消费品质量较低。从1998年产品质量国家监督抽查的情况看，广东、山东、浙江省的平均抽样合格率分别为74%、75%、75.2%，均低于全国平均水平。广东省的小型企业1998年国家监督抽查的产品抽样合格率为63%。山东省1998年国家监督抽查的乳制品饮料合格率为29%，音响设备11.8%，水泵25%。从浙江省技术监督部门1998年对全省产品质量监督抽查的情况看，食品类的合格率为40%，家电类58.9%，农资类57.1%，建材类43.8%。这种状况与这几省的经济发达水平是不相称的。据中国消费者协会反映，1994年至1998年间，全国各级消费者协会共受理消费者投诉268万件，其中产品质量问题和假冒产品投诉共204万件，占投诉总量的80%。产品质量低劣已成为损害消费者权益的突出问题。
（二）伪劣产品屡禁不止。当前，制售伪劣产品问题仍然十分严重，突出表现在以下几个方面。一是打而不绝，禁而不止。近年来，各地加大了打假治劣的力度，每年都要查处大量伪劣产品案件，但查处了不少旧的案件，又出现了许多新的案件。据中国消费者协会对1997年、1998年食品、农资伪劣产品投诉情况统计，食品类由65万件增加到75万件，上升8%；农资类由2.56万件增加到3.35万件，上升31%。总的看，伪劣产品的投诉量呈上升趋势。重庆市消费者协会1997年、1998年受理消费者投诉的因产品质量问题造成人身伤害和财产损失的重大案件110件，其中1998年比1997年上升75%，造成1人死亡，43人伤残。去年12月以来，浙江省贯彻国务院主要领导关于该省质量问题的重要批示，认真打击、查处了一批大案要案，原有的质量问题得到一定控制，但又出现了制售假证件、假酒、假钞票等问题。浙江省慈溪市检查生产液化器减压阀的18家企业，被抽查的19批产品无一合格。河南省许昌、商丘、广东潮汕等地区制售假烟活动仍未得到有效治理。国家烟草专卖局提供的数据表明，今年以来，全国已有1000万件假烟冲击市场，为1997年的2倍，国家税利因此损失60亿元。国务院有关部委已联合组织于近期开展严厉打击制售假冒商标卷烟的专项斗争。二是近年来一些重大恶性质量事件屡有发生，给人民的生命财产造成重大损失。去年以来发生的山西文水假酒案，江西有毒猪油案，宁夏银川锅炉爆炸案，都造成了人员重大伤亡。辽宁省反映，从外省进入该省的面粉合格率只有51%，有的违法分子为了给面粉“增白”，竟掺入了严重危害人体健康的化工原料。三是有些地方制售伪劣产品已发展成区域性、行业性的问题。一些制假售假逐渐向专业化发展，形成了一批造假窝点、批发市场和集散地，个别地区已蔓延到一个行业，伪劣产品也由一般日常生活用品转向高档耐用消费品和重要的工农业生产资料。浙江省曾集中力量，开展对乐清低压电器、义乌燃气具、永康电动工具和苍南假冒商标标识等带地区性、行业性制售伪劣产品问题的专项治理，取得了好的效果。四是违法者的活动方式更为隐蔽，手段不断变化，由城镇逐渐向农村结合部或乡村转移，由公开制售转为隐蔽制售，由固定场所制售转为流动制售，使得打击伪劣产品的斗争更为艰巨复杂。
（三）质量监督管理工作薄弱。目前不少企业特别是一些中小企业，不重视产品质量，管理工作薄弱，没有建立起质量考核、分析等各项质量管理制度，对质量技术基础工作重视不够，投入不足，缺乏必要的质量检测设备，无标生产或不按标准生产的问题相当普遍，无合格证、无生产日期、无厂名的产品和无照经营现象大量存在。有些企业人才缺乏，设备简陋，生产条件恶劣，产品质量难以保证。流通领域的商品质量监督管理工作更为薄弱，许多小型店铺销售伪劣商品的情况相当严重。有些地区在机构改革中，有些企业在改制、改组中，撤销或合并了质量监督机构，质量管理功能受到削弱。
（四）对产品质量工作的认识问题没有完全解决
在检查中发现，部分领导特别是基层领导，对质量工作的认识仍然不到位。有的对本地的质量形势缺乏全面、客观的估计，看成绩多，看问题少，对提高产品质量和打击伪劣产品的长期性、艰巨性、复杂性认识不足。有的把抓质量、打击制售伪劣产品行为与当地发展经济对立起来，担心打假会影响当地经济特别是个体私营经济的发展。有的认为出现假冒伪劣产品是市场经济发展过程中的必然现象和必经阶段，存在“先发展、后治理”的错误观念，甚至认为制售伪劣产品是个人发家致富、地方发展经济的捷径。有的地方领导担心暴露质量问题会影响地方的声誉和领导干部的政绩，对质量监督和执法检查存在疑虑，不予积极配合和支持，汇报时多讲成绩，少说问题；检查时只让看好的，不愿意让看差的。由于存在着错误和片面的认识，工作中对抓质量和打假治劣重视不够，领导不力，影响了对制售伪劣产品的打击力度和质量振兴目标的实现。此外，有些销售者置法律于不顾，公开或隐蔽地销售伪劣产品；有些消费者缺乏质量法制意识，不懂法，不知道运用法律手段保护自己的合法权益，结果上当受骗。
（五）打击制售伪劣产品的力度仍然不够
各地在打击制售伪劣产品方面做了大量工作，但仍然存在“查不着、打不疼、禁不止”的问题。有些违法分子抗拒质量监督检查和交纳罚款，拒不提供有关证据，少数违法分子甚至公然阻挠、抗拒执法，有的执法人员面对这些现象束手无策，没有充分运用法律法规赋予的权限果断处置。行政执法机关在查处案件中缺乏采取强制措施的权力，为一些违法犯罪分子逃脱制裁提供了可乘之机。对违法者的处罚偏轻，以罚代刑普遍存在，移送到公安机关和法院的案件不多。1998年，广东省技术监督系统查处了制售伪劣产品案件13，107件，其中重大案件206件，但移送司法机关追究刑事责任的仅有7件。浙江省1997年、1998年共查处制售伪劣产品案件9.3万件，司法机关只立案133件，判刑仅35人。由于打击力度不够，使得制售伪劣产品的违法犯罪分子得不到应有的法律制裁。
（六）产品优胜劣汰的竞争机制和环境尚未形成
市场经济要求产品以质取胜，但是由于当前我国市场机制不完善，质量监督体系不健全，不少产品出现了优难胜、劣不汰的状况。有的保护落后，搞市场分割，禁止外地某些商品进入本地市场，对当地制售伪劣产品行为采取放任态度。有的企业通过给客户“回扣”和“好处费”推销伪劣产品；有的靠降低质量标准、偷工减料、偷税漏税、低价倾销，排斥竞争对手。社会上非法的、名目繁多的质量评比和变相评比，严重误导了消费者。由于企业缺乏公平竞争的环境，加上地方保护主义和不合理的行政干预严重存在，在许多情况下造成真货斗不过假货，名优产品斗不过伪劣产品，也使一些大案要案难以查处。不少地方反映，执法人员查办质量案件时遇到的一个十分棘手的问题就是说情风，只要一立案，就有一些人包括一些领导为制售伪劣产品者说情，开脱罪责，充当保护伞。
（七）执法机关的工作与当前质量形势的要求不适应，工作条件有待改善
随着市场需求的主要矛盾由产品数量向质量的转化，对质量执法机关的要求越来越高。但从这次检查的情况看，执法部门的工作还很不适应。主要表现在：质量监督抽查的覆盖面还不够宽，抽查的后处理工作抓得不紧；对企业的质量监督和服务工作不到位；打击伪劣产品的力度不够，对制假、售假中出现的新情况、新特点还未制定出切实有效的对策和措施；执法机关之间工作配合不够协调，相互推诿、交叉检查、形不成合力的现象时有发生；执法人员的政治、业务素质不高等。不少地方质量技术监督部门人员编制不足，经费缺乏，设备和交通工具落后，也对质量监督管理工作和查办案件造成一定影响。据云南等省反映，地州市一级技术监督部门机构建制得不到保证，有的县级技术监督部门被撤并到其他部门，影响了《产品质量法》的贯彻实施。
三、意见和建议
（一）正确认识质量形势，进一步提高全民特别是各级领导的质量法制意识
产品质量关系到国民经济的持续快速健康发展，关系到企业的兴衰存亡，关系到群众的切身利益和国家的形象，必须引起全社会特别是各级领导的高度重视。要进一步提高全民的质量意识，强化《产品质量法》的宣传教育，充分认识提高产品质量工作的长期性、艰巨性和复杂性，正确分析和把握当地的质量形势，克服麻痹松懈思想，做好长期作战的准备，对产品质量常抓不懈。要充分认识质量工作在经济工作中所处的重要地位，真正认识到发展经济必须抓质量、讲效益，实现增长方式由粗放型向集约型、效益型转变；深刻认识到质量是企业的生命，没有质量的产品就不会有市场，没有市场的产品就谈不上效益，没有经济效益的企业就不可能生存与发展。中小企业是我国经济发展的重要力量，要继续大力扶持，但一些中小企业特别是小型企业产品质量低劣的问题相当普遍，必须加强监督，出现制售伪劣产品要严肃查处，只有这样，才能促进中小企业健康发展。通过深入的质量法制宣传教育，扫清思想障碍，增强质量意识，使各级领导自觉抓好质量工作；使生产者、销售者认真履行法律赋予的质量责任和义务；使消费者树立自我保护意识，不仅依法维护自己的合法权益，还要自觉抵制制售伪劣产品行为，使其失去市场，没有生存余地。
（二）认真落实质量责任制，切实加强对质量工作领导
提高产品质量是一项复杂的社会系统工程。各级政府和法律实施机关应当进一步完善产品质量责任制，采取多种方式，将《产品质量法》、《质量振兴纲要》、质量振兴计划规定的质量责任，落实到各级领导班子及有关领导成员身上，真正做到责任明确，任务明确，目标明确，并建立相应的考核制度和奖励、处罚办法。发生重大质量问题或质量事故，要坚决追究领导的责任。
质量工作涉及面广，工作难度大。各级政府和质量监督管理部门要切实加强质量工作的领导，精心组织，周密部署，加大工作力度，采取有力措施，抓好质量工作。要有计划、有步骤地推进质量兴省、兴市战略和质量振兴规划的实施，及时解决存在的困难和问题，确保振兴目标的实现。要坚持扶优治劣的方针，在严厉打击制售伪劣产品违法行为的同时，对质量整治后出现的优势企业，采取政策引导、增加投入、帮助企业加强质量管理等措施给予扶持。要大力实施名牌战略，加强宏观指导，探索名牌产品的培育和保障机制，引导企业依靠科技进步，瞄准国内外先进水平，争创名优产品。
（三）加大质量监督力度，提高监督工作水平
面对当前产品质量问题严重和伪劣产品屡禁不止的状况，质量监督工作必须进一步改进和提高。要逐步扩大产品质量监督的范围，增加抽查的企业、产品和市场，扩大监督检查的覆盖面。要在重视对有固定经营场所的企业和市场监督检查的同时，进一步研究和探索对流动生产者和销售者的有效监督办法，防止逃避检查，堵塞漏洞。要继续把与国民经济发展和人民群众生活密切相关的产品，可能危及人体健康和人身财产安全的产品作为重点，切实加强产品质量的监督检查。对质量监督检查不合格的企业及其负责人，要综合采用批评、通报、曝光、处罚、限期整改、停产整顿、办厂长经理学习班、撤销领导职务直至依法惩处等行政和法律手段，真正发挥质量监督工作应有的效能和作用。各级工商行政管理部门应将所辖区内的所有工商活动纳入管理和监督范围，与技术监督部门密切配合，加强对制售伪劣产品的打击与查处。
要进一步抓好质量执法队伍的建设，加强质量法制、政策教育和业务培训，不断提高执法人员的政治素质、政策水平和业务能力，认真解决执法人员不足、经费短缺、设备和检测手段落后等问题，为《产品质量法》的贯彻实施提供可靠的保证。
（四）进一步查处伪劣产品案件，严厉打击违法犯罪活动
针对当前制售伪劣产品违法活动依然猖獗、活动方式更为隐蔽的特点，必须坚持“以铁腕抓质量”，加大打击力度，形成从严惩治的法制环境，推动打假治劣工作向纵深发展。要在深入调查研究的基础上，加强对重点产品、重点市场、重点区域的查处，有计划、有步骤地开展查大案、端窝点、净化市场的专项斗争，对影响恶劣的大案要案和公然阻碍、抗拒执法的事件，要坚决排除干扰，发现一个查处一个，决不姑息，力求在
一、两年内，解决好各地制售伪劣产品的突出问题，保护好用户和消费者的合法权益，维护社会经济秩序。要充分发挥质量监督、工商、公安、检察、法院等执法部门和行业主管部门的作用，加强协作配合，组织联手打假，特别要组织好跨地区的联手打假工作。执法机关要充分运用《产品质量法》、《刑法》和其他有关法律法规赋予的权力，严格按照法律规定，对违法犯罪分子该重罚的重罚，该判刑的判刑，决不能姑息迁就，防止以罚代刑。要坚决杜绝地方、部门保护主义，对于全国性的和跨地域的打假治劣行动，以及外地、外单位查处本地、本单位的违法案件，要积极支持，密切配合，绝不能从局部利益出发，给打击制售伪劣产品工作设置障碍。
（五）标本兼治，重在治本，切实抓好产品质量的基础性工作
为了有效地解决仍然严重存在的制售伪劣产品问题，必须做到两手抓，一手治标，一手治本，坚持标本兼治，重在治本。治本要注意抓源头，抓苗头。抓源头，一要严把生产许可关，严把市场准入关。对于生产条件不具备的企业不予登记发照，对于产品质量低劣的企业坚决责令停产整顿或予以取缔。要坚决制止无合格证、无生产日期、无厂名的产品进入市场，杜绝无照经营，并建立起特殊安全类产品必须经技术审查方可进入市场的制度。二要引导和帮助企业特别是中小企业强化质量管理，消灭无标生产，搞好企业质量体系认证和产品质量认证工作，建立和健全质量检验和计量检测手段，严把质量关，做到不合格的产品不准出厂。三要加快建立产品优胜劣汰的市场竞争机制，对于阻碍市场经济健康发展的地方保护、市场分割、“回扣风”、低价劣质倾销等问题，要综合运用经济、行政、法律等手段，抓紧解决，为企业创造公平竞争的良好环境。抓苗头，就是对出现制售伪劣产品的苗头要及时制止，消灭在萌芽状态，不要等形成气候，甚至发展成地区性、行业性的问题再去解决，防止一些地区、一些市场成为伪劣产品的集散地。
（六）尽快修订《产品质量法》
为了深入了解各地对《产品质量法》的修改意见和建议，在这次执法检查中，检查组专门召开座谈会，听取各有关方面的意见。各地建议修改的内容主要有：增加各级政府、企业以及行政执法机关对产品质量工作的责任条款；将“罚则”一章中所有按“违法所得”倍数罚款的规定，改为按生产、销售的“货值金额”的倍数处以罚款；对第三十七条中规定的只有“明知”销售了不合格产品才给予处罚的规定进行修改；赋予行政执法部门对假冒伪劣产品及其生产设备、工具的封存、扣押、没收等权力；增加对可能危及健康和人身财产安全的重要产品实行生产许可证制度的规定；对限制非本地区、非本系统企业生产的产品进入本地区、本系统的保护主义行为作出禁止性规定等。
