关于完善纳税服务体系建设的几点思考
纳税服务是当今世界税收发展的时代主题。为纳税人提供优质、高效、便捷的服务，是市场经济条件下转变政府职能的必然要求，是税务部门的重要职责。近年来，各级税务机关深入贯彻落实科学发展观，牢固树立聚财为国、执法为民的宗旨，在纳税服务方面进行了积极的探索和尝试，并取得了明显的成效。但从总体上看，纳税服务工作仍然处于起步阶段，在服务理念、服务内容、服务标准、服务渠道、服务措施、服务制度等方面都处于较浅的层次上，纳税服务体系还需要进一步完善。
一、纳税服务工作的溯源及现状
我国纳税服务的概念，最早是在1993年12月全国税制改革工作会议上提出，并在1996年7月全国税收征管改革工作会议上确立的。经过多年的积极探索和努力实践，纳税服务已经与税收征管一样成为税务部门的核心业务，在诸多方面都取得了积极的进展。
（一）对纳税服务的认识逐渐明晰化
回顾税收征管改革的历程，可以说纳税服务工作一直没有间断过，但对纳税服务的认识却一直是模糊的。在“一员进厂，各税统管”的专管员管户制下，把纳税人的全部纳税事宜作为的服务对象，在纳税上搞包办代替。取消了专管员管户制后，在一段时期内又把税务代理作为纳税服务的主要内容。实践证明，包办代替和税务代理都不是税务部门纳税服务工作的方向，因为这些都是在无偿地或有偿地代替纳税人履行其应尽的纳税义务。
2005年国家税务总局出台的《纳税服务工作规范(试行)》指出，本规范所称纳税服务是指税务机关依据税收法律、行政法规的规定，在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中，向纳税人提供的服务事项和措施。纳税服务是税务机关行政行为的组成部分，是促进纳税人依法诚信纳税和税务机关依法诚信征税的基础性工作。这就是说，经过多年的探索，终于明确只有为纳税人提供纳税过程中所需的公共服务才是纳税服务工作的准确定位。
（二）纳税服务的要求步入法制化
2001年5月，新修订的《税收征收管理法》开始实施。新《征管法》第七条规定“税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿地为纳税人提供纳税咨询服务。”第九条规定“税务机关、税务人员必须秉公执法、忠于职守、清正廉洁、礼貌待人、文明服务，尊重和保护纳税人、扣缴义务人的权利，依法接受监督。”这使得对纳税服务的要求从精神文明和职业道德的层面提升为法律的层面，确定为法定行政行为。2005年lO月，国家税务总局下发了《纳税服务工作规范(试行)》，该规范是指导纳税服务工作的一个纲领
性文件，这个规范对纳税服务进行了具体的界定，将纳税服务贯穿于税收工作的各个环节，体现了税收工作的重心向纳税服务的倾斜，标志着纳税服务工作进入了一个法制化、规范化发展的新阶段。
（三）纳税服务的内容和形式呈现多样化
经过多年的探索，在有关纳税服务的法律、规定不断完善的背景下，纳税服务的内容越来越丰富，服务手段不断增多，服务的质量和效率也得到了相应的提高。坚持开展税收宣传月活动，广泛深入地进行税法宣传。通过设立纳税咨询窗口、建设12366纳税服务热线等形式，不断强化纳税咨询辅导。将纳税人需要到税务机关办理的各类涉税事项集中到办税服务厅，实行“一窗通办”，切实解决纳税人办税“多头找、重复跑”等突出问题。提供上门申报、网上申报、银行网点申报等多元化申报纳税方式，方便纳税人办税，降低纳税成本。推行“一站式”服务、首问责任制、预约服务、提醒服务和全程服务等服务制度，使纳税人的各项涉税事项集中受理、承办和回复，节省了纳税人大量的人力、物力，提高纳税服务的质量和效率。
（四）纳税服务机构和人员逐渐专职化
2002年，国家税务总局在征收管理司下设纳税服务处，这是我国第一个专司纳税服务职能的行政管理机构，进一步表明了纳税服务已不再是职业道德的范畴，它已经开始成为一项行政管理工作了。2008年，国家税务总局在新一轮的机构改革中，在纳税服务处的基础上组建了纳税服务司。并且整个国税系统在2008年下半年开始实施的机构改革中，都按照总局的架构设立了专职纳税服务部门。到目前为止，朝阳市10个基层征收局中，已有9个局成立了专职的纳税服务科，并配备了专职人员。可以说，专业的纳税服务架构已经基本到位。
二、纳税服务工作面临的困境
尽管纳税服务工作取得了重要的进展，有力地推动了征管质量的提高，也得到了广大纳税人的认可。但纳税服务在广度和深度等方面还存在着很大的差距，深层次纳税服务的开展还存在着诸多困难。
（一）纳税服务的观念不一致
目前，尽管纳税服务被作为法定的工作内容规范下来，税务机关在优化纳税服务方面做了大量工作。但在现实工作中，对纳税服务的认识仍然存在着不一致的现象。总体来看，越往基层对纳税服务的认识越不足，而基层单位恰恰是纳税服务工作的主力。主要表现在两个方面，一方面领导重视程度不够，以组织税收收入为第一要务，看不到纳税服务对完成收
入任务的积极意义；另一方面基层工作人员不愿从事服务工作，认为纳税服务工作枯燥、繁琐，工作时间紧，考核管理严，而且工作绩效不突出。部分税务人员对纳税服务还存在认识上的误区，或者把纳税服务与执法管理对立起来，认为服务会削弱管理；或者不相信纳税人能够依法纳税，认为纳税人纳税意识普遍较低，偷逃税现象大量存在，开展纳税服务的时机尚不成熟。在这些思想的影响下，纳税服务基本上处于一种不自觉的状态，不能完全融入征管工作，只是停留在空喊口号上，或者局限于一些礼节性的措施，缺少实质性的优化服务手段。
（二）纳税服务制度体系不健全
新《征管法》虽然明确了纳税服务是税务机关的法定义务，但并没有具体的服务规程和办法。当前纳税服务缺乏社会认同感，很大程度上与纳税服务法律体系不统
一、不健全有关。并且现有的相关法律、法规等的内容和规定本身也并不完善，缺乏可操作性。对纳税服务规定最详尽的《纳税服务工作规范(试行)》，其中对纳税服务的各项内容、办税服务厅和“12366”热线的服务事项等分别做了规定，确定了公开办税制度、全程服务、预约服务、提醒服务、首问责任制、监督考核制度等各项制度。但这些条款只是泛泛的原则规定，并没有足够细化和具体的规定，使得纳税服务缺乏硬性的约束，容易流于形式。也就是说，纳税服务体系总体上缺乏一套切实可行的纳税服务规范和办法，制度保障作用还没有形成。
（三）纳税服务的职责界定不明晰
纳税服务贯穿于税收征管的各个环节，需要有效的计划、组织、协调和控制。依照现行规定，市县两级纳税服务部门的职责主要是“组织、协调和指导本系统各部门、各税种、各环节的纳税服务工作”。但在税法宣传、咨询辅导、办税服务、权益保护、网站等服务平台管理、国地税合作、社会协作等各项工作中，除权益保护工作以外，每项工作都与相关部门存在着职责交叉。这种职责交叉的现状，使相关工作缺乏统一管理，对纳税服务工作的深入开展极为不利。虽然有纳税服务领导小组，但在个别地区组织协调工作不顺畅，并且在回避因职责冲突引起矛盾的前提下，实质性的纳税服务工作得不到有效地落实。
（四）纳税服务的能力不足
第一，纳税服务的信息化手段不足。突出的表现在现行的服务手段对信息化技术的利用率不够高，不能为纳税人提供足够的便利。目前纳税服务的主要载体依然是办税服务厅，以信息化为依托的税务网站、服务热线、手机短信系统等服务平台，大都处在开发、完善阶段，利用率不高。
第二，纳税服务的内容缺乏针对性。缺少针对不同纳税人的个性化服务。现阶段税务机关所提供的服务事项基本上都是针对所有纳税人提供的共性服务，没有根据不同的纳税人进行区别，没有实现对纳税人提供面对面的指导和根据纳税人的特定需求提供服务。
第三，工作人员素质不能满足工作需要。一些工作人员业务素质不高，业务技能单
一、知识结构陈旧，不能满足纳税人多元化、深层次的服务需求。高素质专业人员的欠缺是导致纳税服务水平不高的重要原因。
三、完善纳税服务体系的设想
针对纳税服务面临的困境，应该从观念、制度、职责、手段、人员等方面入手，对纳税服务进行准确地界定，理顺各种关系，调动各种资源，逐步完善纳税服务体系建设。
（一）完善纳税服务体系建设需要处理好的几个关系
当前，完善纳税服务体系建设需要处理好以下几个方面关系，防止纳税服务过程中的“越位”和“缺位”现象。
1、服务与管理的关系
纳税服务是税务部门的一项重要职能，但在强调服务职能的同时，却不能忽视管理职能。管理和服务之间，不能相互代替。管理强调的是对潜在税源到现实税收这一税收资金的运动过程进行监督和控制，目的是防止税源的流失，最大限度地实现应收尽收；服务强调的是对依法纳税的纳税人在纳税过程中提供尽可能方便的公共服务，目的是提高纳税遵从度。所以，纳税服务是以有效的管理为基础，以纳税人依法纳税为前提。反过来，纳税服务能够提高纳税人的纳税遵从度，减轻管理的难度，促进管理水平的提高，实现寓管理于服务之中。在工作中，应该准确理解纳税服务的内涵，正确认识服务与管理的辩证统一关系，克服重管理、轻服务或重服务、轻管理的片面思想与做法，防止纳税服务的“越位”和“缺位”。
2、公共服务与商业服务的关系
税务部门提供的纳税服务，不同于商业服务。税务部门的纳税服务是政府部门为纳税人提供的公共服务，征纳双方的地位是平等的。纳税人是税收的创造者和提供者，税务部门是税收的筹集者，二者只是社会分工的不同。税务部门在提供纳税服务时，不能把纳税人作为被管理者而居高临下，但也用不着去迎合或讨好纳税人，征纳双方是一种平等合作的关系。商业部门之所以把顾客当成“上帝”对待，是为了迎合消费者，目的是为了让消费者来消费它的产品或服务，是一种商业促销行为。纳税服务作为公共服务与商业服务在本质上是有区别的，但税务部门可以把商业服务的理念运用到纳税服务中来，提高纳税服务的效率。
3、专职服务与全员服务的关系
办税服务大厅是税务机关为纳税人服务的一个窗口，是履行纳税服务职责的主要载体，应当承担起相应的纳税服务的主要任务。但纳税服务工作是贯穿于税收工作税前、税中、税后各个环节的综合工作，窗口的力量毕竟有限，必须有其他各职能部门的通力合作，形成对外的整体合力。这就需要各部门进一步转变观念，树立大局意识和服务意识，按照建设服务型机关的要求，形成以专职服务为主体、以全员服务为基础的全过程服务的大服务格局。
4、行政服务与中介服务的关系
税务部门提供的纳税服务和中介机构提供的纳税服务，存在着本质的不同：中介服务是一种市场行为，是有偿的，而税务部门提供的纳税服务是一种行政行为，是无偿的；中介服务所发生的费用计入纳税成本，而税务部门提供的纳税服务所发生的费用计入征税成本；中介服务是私人服务，而税务部门提供的纳税服务是公共服务。所以，必须准确界定二者的业务空间。同时，二者之间又存在着一定的联系，中介服务是在帮助纳税人完成法定的纳税义务，而税务部门提供的纳税服务是在为纳税人完成纳税义务提供外在的条件，二者互相配合共同构成纳税服务体系。建立行政服务与中介服务相结合的纳税服务体系，是社会主义市场经济发展的迫切需要。
（二）完善纳税服务体系的几点建议
1、统一思想，牢固树立现代服务理念
各级税务机关必须统一思想，采取有效的措施，改变工作人员对征纳双方关系的传统看法，去除“长宫”意识，积极树立现代服务理念，从对纳税人控制导向向服务导向转变，加快由单纯管理者向管理者加服务者双重角色的转换。必须更加全面准确地理解纳税服务的科学内涵，认识到纳税服务同依法治税一样，是一项涉及方方面面、贯穿征管工作始终的全局性工作，把纳税服务工作作为构建现代税收征管新格局的重要组成部分，改变唯收入论的观念。同时，在机构设置、政策调整和工作内容上，体现全方位、立体式为纳税人服务的理念。
2、加快法制化建设，完善纳税服务制度体系
新《征管法》只将税收宣传、纳税咨询等服务事项进行了明确，下一步需要将更多纳税服务的内容以法律的形式明晰化，提高纳税服务的法律地位。同时，加快各层级的制度建设，逐项制定服务规范，明确程序、方法、步骤、时限等标准，解决现行制度规定中纳税服务内容单
一、标准模糊、可操作性差等问题。在对纳税服务事项进行科学划分的基础上，明确各相关部门、各环节纳税服务的职责和标准，实行归口管理，定岗定责，解决职责交叉、协调不畅的问题。在此基础上，建立健全纳税服务考评机制。通过不定期开展随机暗访、纳
税服务质量回访、第三方调查、外部监督员评价和定期开展公众投票、纳税人满意度问卷调查等多种形式，把评价权交给纳税人，真实了解纳税服务的实际效果，逐步形成科学、客观、公正的纳税服务评价机制。
3、优化纳税服务手段，提高服务效率
规范办税服务厅建设，扩展服务功能，在巩固“一窗通办”办税方式的基础上，探索开展“同城通办”业务，积极创造条件设置国家税务局、地方税务局联合办税服务厅，使纳税人的各项涉税事务尽量能集中统一办理，为纳税人提供快捷的贴近式服务。充分运用电子、通信等现代化科技手段改造税收征管流程，最大限度地实现不同级税务机关以及国地税、工商、公安、海关、银行等相关部门之间的资源共享，为纳税人提供公开的、及时的、多样化的纳税服务项目，减少纳税人在各部门之间的往返奔波。加快手机短信息平台等服务平台建设，按照纳税人的个性需求发送办税提醒、服务调查、定制信息反馈等个性化纳税服务。加快税务网站建设，搭建功能和界面统一的“网上税务局”，在实现税法宣传、纳税咨询、办税服务和权益保护等基本服务功能基础上，逐步拓展疑难问题在线咨询、意见建议在线收集、投诉举报在线受理等网上互动功能，使纳税人可以通过互联网处理日常的涉税事宜。
4、加强培训指导，提高专业化纳税服务队伍的业务素质
各级税务机关应该选派责任心强、业务精通、技能熟练的人员从事专业服务工作。积极开展思想政治教育、职业道德教育和税收业务教育，提高纳税服务意识和工作技能。大力抓好纳税服务专业培训和日常在岗培训，增强教育培训的针对性和实效性。广泛开展岗位练兵和业务竞赛，建立纳税服务人才库, 培养适应新时期纳税服务工作需要的业务骨干队伍。从而造就一大批具有较高专业知识和综合技能的高素质服务人才，为优化纳税服务奠定坚实的基础。
5、充分利用社会资源，构建纳税服务社会化体系
在依法做好税务机关纳税服务工作的同时，应该充分利用各种社会资源，构建纳税服务社会化体系。一是界定好税务机关与社会中介组织的服务界限，给中介机构以应有的发展空间，同时加强对中介机构的监管，引导其走上健康发展的轨道。二是界定好税务机关与其他社会相关部门的纳税服务界限，发挥工商联、科研机构、大专院校、新闻媒体等相关部门的作用。三是组建由政府资助的税收志愿者组织，为无力承担税务代理费用的低收入者免费提供税收咨询等纳税服务。
（朝阳市国家税务局总经济师于卫亭）
