“四制”执行与思考
公安分局 刘晓东
一、前言
荆南长江干堤全长189公里，是国家2级堤防。保护荆江分洪区、涴市扩大分洪区、石首市江南部分和湖南华容东洞庭湖大部分地区，保护范围2564平方公里，人口136.4万。是荆江防洪体系的重要组成部分。 1998年汛期，荆南长江干堤险象环生，曾发生177处险情，其中散浸堤段长达57公里，超过直接挡水堤长的40%。大汛过后，国家利用中央国债资金和世界银行贷款，加固荆南长江干堤。
荆州市长江河道管理局公安分局作为荆南长江干堤（公安段）运行管理单位和基层建设单位，责任重大，在上级主管部门指导支持下，按照上级要求立即成立荆南长江干堤加固工程建设管理公安项目部，制定工作方案，以责任重于泰山精神，严格履行基建程序，按照“四制” （项目法人制、工程招标制、建设监理制、合同管理制）要求，认真做好该项目施工前各项准备工作，做好建设各方及地方有关部门的协调工作，认真搞好工程进度控制，督促承包人完成月、旬、州进度计划，对进度滞后项目分析原由，找出对策，千方百计推动进度计划的实现，按照项目法人责任原则对工程质量进行管理，确保工程质量，更重要的是把人民群众从千百年来肩挑人扛兴修水利的沉重劳务负担中解放出来，极大的解放了生产力，发展了生产力。
二、“四制”执行
1998年以后，国家加大了对堤防建设的投入力度，同时调整思路、统一思想、转换观念，在完善机制、规范管理上很下功夫，在荆南长江干堤建设中严格实行“四制”管理，实行了堤防建设管理体制历史性的转变和跨越。
1、项目法人责任制
1998年后，国家加大堤防建设投入，调整治水思路，建管机制发生了重大转变。国家基本建设投资在2亿元以上项目由省政府组织成立项目法人，全省堤防建设项目法人为湖北省河道堤防建设管理局。根据工程建设需要组建现场管理机构。湖北省河道堤防建设管理局在荆南长江干堤成立加固工程建设管理办公室（以下简称建办），在各个县市区成立建设管理项目部，切实加强对各个项目的建设管理工作。建设单位认真履行合同职责，精心组织，积极开展工作，努力化解工程建设过程中出现的各种矛盾和问题，为施工单位营造良好的施工环境。并督促监理工程师严格履行自己的职责，要求施工单位优化施工组织设计，制定强有力的工程管理措施，合理安排工期，狠抓进度，确保质量。
在工程建设中，建设单位为确保投资效益，制定了有关堤防建设资金管理的若干规定。对堤防建设资金，均实行专帐、专户、专人核算、专人管理，并规范了工程用款的拨付程序，严格按计划项目、施工合同和工程进度，经总监审核，项目行政负责人审批后拨付工程款。同时还适时开展对工程款的自查和督查，杜绝了建设资金使用中各种违规事件的发生。
2、招标投标制
在项目法人单位湖北省河道堤防建设管理局的统一领导下，建办在工程建设中始终贯彻“四制”精神，规范招投标行为。
2000年前虽然《招标投标法》尚未实施，但我们就已按《招标投标法》的要求公开招标，在社会影响良好。招标坚持“公开、公平、公正”的原则，打破行业界限，根据堤防等级及国家规定，对符合相应资质以上各行业有过类似施工经验并满足施工规模要求的投标人敞开大门。招标信息均在《中国经济导报》、《中国水利报》、《湖北日报》等全国性报纸及相关网站同时发布公告。对投标单位资质进行严格预审。开标前还组织投标单位查勘现场，并对招标文件答疑。评标委员会由省河道局组织成立，评委均从全省水利专家库中随机抽取。按照公开、公平、公正和择优、诚信的原则，依据投标单位的报价、工期、施工组织设计、质量保证体系、环保措施、文明施工、安全施工及合理化建议、企业信誉及业绩等因素综合评价，排序确定推荐中标单位，最后上报湖北省水利厅以及招投标管理委员会审批，选择信誉度高、施工能力强、经验丰富、能胜任水利施工的企业参加施工。每次招投标过程均邀请了计委、监察、新闻媒体参加，增强了招投标工作的透明度。
2000年后，工程建设严格按照《招标投标法》操作，规范招投标文本及运作程序，通过国家及省级新闻媒体面向社会公开招标。根据堤防等级，按国家有关规定投标企业资质的企业来参加堤防工程的建设，以确保工程质量和进度。在招投标过程中，坚持“公开、公平、公正”的原则，邀请设计、监理、纪检、监察、水行政主管部门和招投标管理部门等单位人员参与，评委从专家库中随机抽选，并实行评委不得与投标单位见面的回避制，始终把招投标活动臵于社会监督之下，实行“阳光操作”，择优选择施工单位。
3、工程建设监理制
省河道局与具有相应资质的监理单位签订了监理合同，并制定了有关加强工程监理、严肃施工纪律的文件。合同中明确了监理单位实施工程监理的责任、权力和义务。建办作为项目法人的延伸，在工程实施过程中，严格按照国家基建管理程序办事，积极支持并配合监理单位搞好工程的“三控制、两管理、一协调”，大力维护监理发出的开工令、停工令、复工令所具有的法律效力。施工过程中，建办及各建设管理项目部负责协调施工场地矛盾，积极协助监理工程师对各个工程项目进行全过程、全方位监理。为加强对监理工作的管理，对工程质量、进度、投资进行有效的控制，杜绝转包和违法分包行为，建办还专门发文明确了监理工程师责权范围，充分赋予监理工程师权力，要求监理单位加大监理力度，实行挂牌上岗，重点部位旁站监理，对不合格的监理人员及时撤换。
从已实施的工程来看，从开工至竣工均有监理工程师常驻现场。工程开工先由施工单位向监理工程师提交施工组织设计、工程进度安排、质量保证措施，材质检验等资料以及申请开工报告，经监理工程师核查并认为其已具备开工条件，发布开工令方可开工。每道工序，施工单位按监理工程师颁发的施工须知组织施工，项目法人及委托项目法人协助监理工程师抓工程质量管理，根据监理工程师签发的拨款单向施工单位支付工程款。监理每月提交监理月报，报告工程建设进度、质量及施工事故等。工程完工后，监理工程师即组织相关单位进行分部工程验收。
4、合同管理制
堤防加固工程实施阶段的合同类型有工程施工承包合同、技术服务合同（包括勘测设计合同、委托监理合同）、征地拆迁补偿合同等，施工承包合同采用估算工程量单价合同，其他合同为总价合同。 项目施工合同参照水利部颁发的《水利水电工程建设施工合同范本》编制，由各项目部分别按省河道局提供的合同范本与施工企业签订。合同签订时上级法人（建办）代表、监理人员到场进行了监督；
建办作为合同的甲方受托代理负责履行合同规定的责任，监督并协助监理对工程质量、进度和投资进行控制，及时向承包商付款，及时审阅和向省河道局转报承包商的报批材料，同时对工程施工进行不间断的巡查、督办。
对施工承包合同的管理是通过监理实现的。施工承包商对工程质量、进度负责。监理受项目法人委托，代行项目法人的权利，直接参与施工承包合同管理。工程量核实、工程款拨付、每道工序验收都必须有监理签字。
建办、项目部、监理经常对合同规定的内容进行检查，检查施工承包商的施工管理人员、机械设备、施工方式及施工过程与招标文件规定、投标文件承诺是否一致。对不一致的视情节轻重，分别给予警告、通报及勒令整改等处罚，维护了合同的严肃性，有效的防止了转包和违法分包现象的发生。
三、思考
总结过去十年荆南长江干堤建设管理实践，我们认为有下面两条经验值得在今后的堤防建设管理中值得借鉴。
一是坚持体制创新，积极推行项目法人责任制和行政首长负责制相结合的建设管理体制，是如期完成长江堤防建设任务的基础。长江堤防建设管理实践表明，有一个符合社会主义市场经济体制要求的新型建设管理机制，是大规模、高强度堤防建设取得成功的关键。10年来，我们在不断规范并严格按照市场机制的要求，大力实施“四制”的基础上，创造性地建立了既符合中国特色社会主义市场经济体制要求，又符合堤防建设实际的项目法人责任制和行政首长责任制相结合的建设管理体制，进一步明确了建设管理各方的职责，调动了各方的工作积极性，有力提高了行政效率。
二是坚持管理创新，认真履行监督管理职责，是长江堤防建设顺利实施的重要保证。一方面，堤防建设主管部门、项目法人单位在工程招标上坚持公开、公平、公正的原则，严格按程序操作，同时主动邀请并诚恳接受新闻媒体和有关职能部门监督，保证了招标等工作的公正；在建设项目和资金使用上，严格执行建设计划，不断完善规章制度，保证了计划的执行和国债资金的规范使用。另一方面，各级财政、计划、审计、纪检、监察、质量监督和新闻部门认真履行职责，加强了对堤防工程招标、建设质量、建设资金和计划执行情况的监督、审计和检查，实行“关口”前移，及时查处了违纪违规事件，促进堤防建设的规范管理，保证了堤防工程建设顺利实施。
