论我国民主党派参政议政的程序问题
摘 要：要坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，就必须研究和解决如何发挥好民主党派参政议政职能这样一个重大问题。从目前情况看，程序规定的缺失是制约民主党派参政议政的一个重要因素，因此，我们应从进一步完善各级政治协商会议的活动程序、逐步规范民主党派参与政协活动的程序、充实执政党各级党组织吸收民主党派参与当地重大事项决策的相关制度三个方面完善民主党派参政议政的程序规定，从而保证民主党派政治协商、民主监督、参政议政作用的充分发挥。
关键词：民主党派；人民政协；政治协商；民主监督；参政议政
中图分类号：D62文献标识码：A文章编号：1007-5194（2008）03-0063-03
收稿日期：2008-03-16
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韩强（1965-），男，山东禹城人，中共山东省委党校《理论学刊》编辑部编辑，教授。
2006年2月8日通过的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：”人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。要支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能，把加强团结和发扬民主贯穿于政协工作的各个方面，推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化和程序化。”党的十七大报告重申，要贯彻“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，加强同民主党派合作共事，支持民主党派和无党派人士更好履行参政议政、民主监督职能。因此，健全完善民主党派参政议政的程序制度，实现参政议政的程序化是充分发挥民主党派作用的一个基本途径。
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?ゲ握?议政是指民主党派对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。无论在民主革命时期还是在社会主义革命和建设时期，各民主党派建言献策，忘我工作，勇于奉献，作出了自己的贡献，成为中国共产党最亲密的盟友。在改革开放的新时期，
在参与经济建设、参政议政等方面，各民主党派通过政协这一制度平台发挥着日益重要的作用。正因如此,加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设，进一步发挥好这一制度的作用是我党的一个基本政策。
?ネ?时，我们也要看到，由于各方面的原因，民主党派和政协作用的发挥还有不足之处，尤其在参政议政职能发挥上，还有很大的提升空间，其中的问题主要表现在：
?ヒ皇敲裰鞯撑刹握?议政的政治地位有待进一步明确和充实。民主党派是和共产党亲密合作的友党，是参政党，而不是在野党，对于参政党应如何定位，这无论对执政党还是对参政党都是一个新问题。因为执政党和在野党的政治地位比较明确，均以维护或取得政权为目的，而参政党则没有谋取政权要求。在这种情况下参政党的地位何在，它如何与执政党合作，对此还缺乏理论上的深入探索。虽然中国共产党和民主党派已有八十多年的合作史，且不乏成功经验，多党合作已成为我国基本的政治制度，但是，在中国共产党成为执政党、并处于改革开放的新时期，参政党的地位、职能已经存在一些新的变化，增添了新的内容，这些都需要进一步研究。
?ザ?是民主党派参政议政的途径有待进一步拓宽。民主党派参政议政必须借助一定的形式才能实现，目前这种形式主要表现在：参加政协会议，通过政协全国委员会的全体会议、常务委员会议或主席会议向中共中央、国务院提出建议案；以委员视察、委员提案、委员举报或以其他形式提出批评和建议；参加中共中央、国务院有关部门组织的调查和检查活动，选择人民群众关心、党政部门重视、政协有条件做的课题，组织调查和研究，积极主动地向党政领导机关提出建设性的意见；通过多种方式，广开言路，广开才路，充分发挥委员专长和作用，为改革开放和社会主义现代化建设献计献策等。虽然形式较为多样，但是基本属于提出参政议政的建议，而对建议的采纳与否、在何种程度上采纳，则非民主党派权利所及。实际上，没有对建议权的严格规定，包括对权限范围、行使程序、如何保障与制约等等的进一步明确，建议权就难免会因执政党各级党组织主要领导的个人觉悟与主观好恶而流于形式。因此，需要以更有力的形式使民主党派能够更好更有力地行使建议权。
?ト?是民主党派参政议政的程度有待进一步提升。民主党派的职能是：对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商；对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督；就人民群众关心、党政部门重视、政协有条件做的课题，进行调查和研究，向党政领导机关提出建设性的意见，以及为改革开放和社会主义现代化建设献计献策等。其参政议政的范围包括国家在物质文明建设、精神文明建设、民主法制建设和改革开放中的重要方针政策及重要部署，政府工作报告，国家财政预算，经济与社会发展规划，国家政治生活方面的重大事项，国家的重要法律草案，中共中央提出的国家领导人人选，国家省级行政区划的变动，外交方面的重要方针政策，关于统一祖国的重要方针政策，群众生活的重大问题，各党派之间的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题；国家宪法与法律、法规的实施情况，中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况，国家机关及其工作人员履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面情况，参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况等等。虽然民主党派被赋予了众多的参政议政权利，但是其参与活动或者在决策前，或者在决策后，而对最为关键的决策中心环节却恰恰没有参与权，这样的权利无疑是有限的。只有使民主党派能够参与部分决策过程并拥有一定的权利，民主党派参政议政的权利才能真正落到实处。
?ニ?有这些问题归结到一点，就是我们对民主党派参政议政的地位、范围、方式、程度还缺乏全面的理解，在制度上缺乏有力的保证。实际上，共产党领导的多党合作与政治协商制度是我国基本政治制度的定位已经为民主党派参政议政提供了一个价值标准，其余的应当是如何把这一价值目标落到实处的问题，而这恰恰就是程序制度的职能了。
?ゴ诱?治学的角度说，一般把政治制度分为实体制度和程序制度，其中实体制度规定制度的价值目标，而程序制度规定实现价值目标的具体步骤、具体方法和途径。我们已经有了民主党派参政议政的价值目标，因而今后的努力方向应是进一步完善、规范保证民主党派履行参政议政职能的相关制度问题，毕竟制度是达到目的的最有力、最可靠、最持久的途径。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化和程序化的要求，其意义也就在这里。
?ザ?、进一步完善民主党派参政议政程序的三个着力点
?ッ裰鞯撑刹握?议政职能的发挥是一个系统工程，既涉及各个民主党派自身，又关系到人民政协的组织与活动方式，更取决于执政党各级组织的执政能力与领导水平；既有主动参与的因素，又有被动服从的一面。因此，规范、完善民主党派的参政议政制度必须从以下三个方面着手：
?サ谝唬?进一步完善各级政治协商会议的活动程序。各民主党派参政议政职能的发挥都是经由各级政治协商会议来实现的，政协是民主党派参政议政的主要渠道。因此，完善民主党派参政议政的相关制度必须首先着眼于更好地发挥政协的作用，使政协真正发挥应有的政治协商、民主监督、参政议政的职能。目前制约政协作用发挥的主要因素是各界对政协认识的偏差、政协自身的地位偏低、常设机构人员组成的老龄化、代表选拔不够广泛等等。为此，必须通过严格的制度规定，保证民主党派的参政党地位，保证民主党派能够切实参与对国家大政方针，对国家和地方事务的重要问题的讨论，并提出建议和批评。同时要改变党政主要领导干部临近离退休时安排进入人大、政协作为过渡的传统做法，实现政协领导班子的年轻有为。在政协会议代表选拔、会议议程等方面也应进行改革，加强民主，促进规范，形成各界代表畅所欲言、民主讨论的热烈气氛。
?サ诙?，逐步规范民主党派参与政协活动的程序。各民主党派和无党派人士是人民政协的重要组成部分，民主党派参政议政职能发挥得好，政协的作用也就突出，否则就不会出现双赢的局面。因此，从政协的角度看，要在充分发挥人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构的作用的前提下，支持各民主党派和无党派人士参与国家重大方针政策的讨论协商及其履行职责的各种活动。要尊重和保障各民主党派在政协的各种会议上以本党派名义发表意见的权利；尊重和保障各民主党派和无党派人士开展视察、提出提案、举报、反映社情民意以及参与调查和检查活动的权利；保证民主党派成员和无党派人士在政协委员、常务委员和政协领导成员中占有较大比例；政协各专门委员会要有民主党派和无党派人士参加；政协机关中应有一定数量的民主党派和无党派人士担任专职领导职务，并做到有职、有权、有责。同时，作为民主党派自身，也要在参与政协会议及活动的过程中，不断积累经验，形成规范的程序、制度，保护、履行好自己的权利。其中尤其要在代表名额分配、占领导成员比例、代表组成、选举方法、提案权保护等方面形成制度规范，这不仅有利于民主党派参政，也有利于人民政协更好地发挥职能。
?サ谌?，充实执政党各级党组织吸收民主党派参与当地重大事项决策的相关制度。各民主党派都有权利通过人民政协参与对国家和地方事务的重要问题的讨论，提出建议和批评，这已为政协章程所明确载明。执政党各级党组织必须充分尊重民主党派参政议政的权利，并积极采取措施保证其职能的发挥。目前在民主党派参政议政方面存在建议权和采纳权相分离的情形，由民主党派通过政协提出建议，而由执政党各级党组织及有关政府机关负责采纳。但是建议的合理与否缺乏进一步论证，各级党委政府决策也有其固有的程序和习惯。因此，要提高民主党派参政议政的效果，必须把建议权和采纳权更紧密地结合起来，一是可以规定重大决策必须听取民主党派的意见，民主党派代表反对的决策不能够通过实施；二是重大决策可以考虑有民主党派代表的参与，扩大决策的民主性，从而保证其科学性；三是对于民主党派好的建议要给予鼓励和支持，形成一个良好的机制。这样，执政党就能不断得到民主党派的有力参与和支持，提高执政能力和领导水平。
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三、切实加强和改进共产党对政协工作的领导
?ヒ?更好地发挥民主党派参政议政职能，必须加强和改进对政协工作的领导。按照党总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和改善党对人民政协的领导，支持人民政协依照章程独立负责、协调一致地开展工作，这是新时期加强党的领导的必然要求。在改革开放新的历史形势下，党必须进一步坚持多党合作和政治协商制度，领导好政协工作。从健全执政体制，实现科学执政、民主执政、依法执政的角度看，加强党对政协的领导还有许多工作要做，目前迫切需要在这样几个主要方面取得进展：
?ヒ皇墙?立健全党与政协的正常联系机制。政协参政议政的主要途径是政治协商、民主监督。党要通过与民主党派的正常政治协商，鼓励政协开展民主监督，使党的主张为各民主党派所了解和掌握，并成为各民主党派的共识；同时也要虚心听取民主党派对党的领导、对党的重大决策的意见，对民主党派提出的合理要求要尽量及时满足，这样才能赢得民主党派的支持和赞同。
?ザ?是支持各民主党派独立自主地处理内部事务。党对政协的领导主要是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。共产党和民主党派都以宪法为根本活动准则。从平等的政党关系层面看，共产党绝不能干涉民主党派的内部事务，当然，这与党的领导干部积极做好民主党派工作是不矛盾的。
?ト?是切实落实民主党派的知情权。知情是参政的基础和前提，民主党派的基本特点就在于参加国家政权，参与国家领导人选的选出，参与国家事务管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。落实这”一个参加，三个参与”，重点是保证民主党派和无党派民主人士的知情权。民主党派专家云集，人才济济，他们的意见建议对执政党发挥领导核心作用具有重大意义。因此，执政党必须在维护国家利益的情况下，及时向民主党派通报情况，听取并尊重他们的意见建议，真正做到言者无罪，闻者足戒；有则改之，无则加勉。
?ニ氖歉慕?政协活动方式，落实民主党派的参政议政职能。我国有八个民主党派，他们作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、建设者和拥护社会主义的爱国者的代表，其参政议政的广度和深度，在一定程度上反映了人民群众对国家和社会事务的政治参与程度。执政党必须支持人民政协围绕团结和民主两大主题，履行政治协商、民主监督、参政议政职能，同时不断创新活动方式，使民主党派参政议政有动力，有保障，有成效。
?ネ?时，各级党委要深刻认识人民政协工作的重要性，认真贯彻《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，善于运用人民政协这一政治组织和民主形式为实现党的总任务、总目标服务。要把政协工作纳入重要议事日程，听取政协党组的工作汇报，及时研究并统筹解决人民政协工作中的重大问题。党委和政府负责同志在政协全体会议期间参加讨论、共商国是和在政协常委会议期间通报情况、听取意见，应形成制度。不是同级党委常委的地方政协党员主席或党组书记，可请他们列席党委常委会议和其他有关重要会议。国务院和各级地方政府召开全体会议和有关会议时，可视需要邀请政协有关领导同志列席。各级党委和政府对政协干部交流、活动经费等方面存在的问题，要切实帮助解决。各级党委要把是否重视人民政协工作、能否发挥好人民政协的作用作为检验领导水平和执政能力的一项重要内容。
?ゴ送猓?要注重发挥政协组织中共产党员的先锋模范作用。政协委员中的共产党员和政协机关中的共产党员，要增强政治责任感，努力提高自身修养和能力，积极贯彻党的方针政策，带头遵守政协章程，继承和发扬党的统一战线和人民政协的优良传统，广交、深交党外朋友，努力成为合作共事的模范、发扬民主的模范、廉洁奉公的模范。各级党委和政府要加强与人民政协的联系和沟通，为人民政协参政议政创造良好条件。对政协提出的重要意见和建议，要认真研究、积极采纳。党委和政府有关部门要密切同政协专门委员会的协作和配合，对他们的工作提供必要的支持和帮助。
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