我国环境法的立法现状及完善建议
字数：3243 来源：空中英语教室·科学教育家 2011年9期 字体：大 中 小 打印当页正文
【摘要】改革开放以来，随着法制观念的加强和环保意识的提高，我国初步建立了一个以宪法为指导，囊括法律、单行法规、地方性法规、国际法为主要内容的的环境法体系，对于当代中国环境保护工作的开展发挥了重要的作用。但是，在看到成绩的同时，我们也应该看到，我国的环境法体系存在着一些不足，如法律效力低，没有上升到国家基本法的地位；行政色彩浓烈，过分强调行政机关对环境保护的监管作用忽略了群众参与。这些问题的存在，使得我国的环境法与发达国家还有很大的差距。环境问题事关全局，对我国经济发展、综合国力的提升将起着重要作用。因而，我们必须高度重视环境法体系的建立与完善。本文将分析我国环境法的立法现状及存在的不足，并对完善我国环境法法律体系提出一些建议。
【关键词】环境法环境保护法法律体系完善
一 .我国环境法的立法现状
（一）制定和完善环境法的重要性
环境既包括以空气、水、土地、植物、动物等为内容的物质因素，也包括以观念、制度、行为准则等为内容的非物质因素。[]在前工业社会，早期资本主义国家盲目追逐经济，以牺牲环境为代价，使得人类赖以生存的自然环境遭受了巨大的破坏。环境保护在相当长的时间里没有得到人类的重视。
二战后，随着和平与发展成为时代的主题，以美国为首的资本主义国家经济迅速发展，中国、印度等发展中国家经济也迅速崛起。但是，与经济发展相反的是自然环境和生态环境的持续破坏，如水污染、大气污染、全球性气候变暖、臭氧层变薄，世界各国尤其是发达国家在经济发展的同时开始反思经济发展给环境所造成的巨大破坏。进入20世纪60、70年代后，环境保护逐渐成为各国的共识。各国也由单纯的制定国内环境法走向了合作，一系列的国际环境法、国际环境公约陆续出现。尤其值得一提的是，1972年6月16日联合国人类环境会议全体会议于斯德哥尔摩通过了《联合国人类环境宣言》，阐明了与会国和国际组织所取得的七点共同看法和二十六项原则，以鼓舞和指导世界各国人民保护和改善人类环境。此后，世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中提出了可持续发展的构思，即“它既满足当代人的需要，而又不满足后代人满足其需求的能力。
改革开放三十多年来，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，国家的综合竞争力和人民生活水平也不断提高。在国际交往中，中国政府也一直表现出对世界环境负责的姿态。与世界发达国家一样，中国在经济发展中所面临的环境问题日益凸显。中国不仅是世界上最大的发展中国家，同时是世界上人口最多的国家，因而保护环境、改善环境，实现人与自然的可持续发展对于中国经济的持续发展，实现中华民族的伟大复兴至关重要。制定法律、依法治国，用法律的武器保护环境，打击破坏环境的不法分子，是保护我国环境的重要手段。因而，加快制定和完善环境法，不仅是对世界的负责，对中国自身更有着非同一般的意义。
可以这么说，制定和完善环境法，应当和经济发展一样引起政府高度重视。
（二） 环境法的构成体系
“环境法体系是指由调整因开发、利用、保护改善环境等活动中所产生的社会关系的各种法律规范的统一整体，我国环境法早已成为一个独立的法律部门，并且基本上形成了以宪法关于保护和改善环境的规定为基础，以综合性环境基本法为核心，以单项专门环境立法为主干，以国际环境条约内容为补充的环境法律、法规、基本制度和环境标准组成的体系”。可以说，建国六十多年来，尤其是改革开放三十多年来，经过不断的努力，我国的环境法体系已经初步建立起来了。
在这个法律体系中，宪法居于指导地位，从宏观上指导着环境法的相关法规的制定。宪法第26条明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”1989年颁布的《环境保护法》是我国的环境保护基本法，对环境法的任务、对象、基本原则和制度、保护环境的基本要求、法律责任等作了全面规定。鉴于环境保护法地位特殊，意义重大，关于环境保护法有关内容和具体规定，笔者在下文还会具体介绍。除了环境保护基本法，我国还制定了7部环境保护单行法规，分别是：1995年5月颁布的《固体废弃物污染防治法》， 1996年5月颁布的《水污染防治法》，1996年10月颁布的《噪声污染防治法》和1999年12月颁布的《海洋环境保护法》、2000年4月颁布的《大气污染防治法》、2003年实施的《中华人民共和国环境影响评价法》、((中华人民共和国放射性污染防治法》，这些单行法分别就水、大气、海洋、噪声等与人类息息相关的环境做出了有关规定，有效的完善了我国的环境法。此外，我国的环境法体系中还有国务院条例和部门规章，如1982年颁布的《水土保持工作条例》。最后，其他一些部门法对环境或环境保护问题也做出了相关规定，如《民事诉讼法》就有关环境污染的诉讼时效和举证责任做出了规定，《刑法》则规定了惩治破坏环境的犯罪，关于这些内容，笔者在下文还将介绍。
值得一提的是，中国积极缔结参加有关国际环境保护公约，其中较为重要的有《保护臭氧层维也纳公约》及其《蒙特利尔议定书》、《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《联合国湿地公约》等，这些国际条约，只要没有被我国声明保留的，都成为我国环境法体系的组成部分。
总体来说，我国的环境法体系初步完善，比较好的符合了社会主义市场经济的发展与和谐社会的建设，有利于可持续发展，能够符合时代的发展，跟上了国际的潮流。
二 《环境保护法》的内容和作用
《环境保护法》颁布于1989年，是我国关于环境保护的基本法，鉴于它在我国环境法体系中的重要地位，故此专门用一章介绍它的有关内容和规定。
（一）环境保护法的有关规定
《环境保护法》共六章，分别是总则、环境监督管理、保护和改善环境、防治环境污染和其他公害、法律责任、附则，六章共计47条。《环境保护法》的条款不多，内容简单，但基本勾勒出了环境保护的轮廓，有关学者给予了高度的评价：“我国在1989年正式颁布实施了《中华人民共和国环境保护法》，这部法律的出台在当时被视为民族环保意识进步的象征，也标志着我国环境保护事业走上了法制化的轨道，对于保护和改善环境质量，促进经济、社会、环境协调发展起到了积极的作用。”
第一章总则对一些原则性的问题做出了规定，如对“环境”这一概念的阐释、本法的适用范围，并规定了“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”同时，总则确定了落实环境保护工作的有关行政部门。第二章环境监督管理主要规定了有关行政部门对于环境保护工作的职责，明确了相应部门的责任，有利于依法开展环境保护工作。第三章保护和改善环境对海洋、农业、工业、风景名胜区的环境保护做出了一些原则性的规定。第四章防治环境污染和其他公害是针对排污主体所做的一些限制性规定，如第25条规定：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”此外，本章还确定了一些重要的环保制度，如排污单位申报登记制度、污染限期治理制度。第五章法律责任分别从民事、刑事、行政等角度确定了违反环境保护法的相关责任，如行政责任有罚款、警告、行政处分，民事责任有向受到损害的单位和个人赔偿。需要指出的是，可以受处罚的不仅有违反环境保护法的企事业单位，还包括有关行政机关的工作人员。如第45条规定：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 第六章附则主要是针对本法和有关国际法规优先适用的一些规定。
以上是对《环境保护法》的主要内容做了下大致的介绍，下文将结合有关法规分析对破坏环境行为的救济措施。
（二） 环境污染的救济机制和诉讼时效
《环境保护法》对企业和单位破坏环境，制造污染的行为确立了行政、民事、刑事处罚。对于企业事业单位破坏环境的，应当要求他们限期治理，“对限期治理逾期未完成治理的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。”
对于环境污染给个人或单位造成损害的，受害人和单位可以提出民事诉讼，要求侵害人给予补偿。《环境保护的》第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”须知，《民法通则》规定，受到侵权损害的，受害人可以在知道或者应当知道受到损害之日起两年内提起诉讼。而环境污染损害的诉讼时效是三年，足见国家的对于环境侵害的重视。尤其值得一提的是，《民事诉讼法》规定了民事诉讼的举证责任是谁主张谁举证，即原告应对自己的主张提供相应的证据。可是在环境侵权诉讼中，却实行举证责任倒置，由被告承担举证责任，被告只有在该环境侵害是“完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的”，才能免予承担责任，否则即使无过错，也要对受害人的损害承担赔偿责任。
刑事处罚是最严厉的处罚，我国的《环境保护法》也规定了“造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员追究刑事责任。”此外，“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这些规定，1997年刑法将其具体化，“刑法修订后在第六章专设了破坏环境资源罪一节，设置了9个条文规定了14种破坏环境资源的犯罪，污染环境犯罪也被植入该节，即刑法第338条规定的重大环境污染事故罪、第339条规定的非法处置进口固体废物罪和擅自进口固体废物罪。”对于重大环境污染事故罪最高可以判处七年有期徒刑。
我国的《环境保护法》与《民法通则》、《刑法》、《治安管理处罚法》已经确立了对污染环境、破坏环境的单位和个人的责任制度，这种责任制度，对于惩罚不法分子，教育大多数人发挥着重要作用。
（三） 小结
《环境保护法》作为环境法体系的基本法，从实体和程序方面对环境保护的有关问题做出了原则或具体的规定，为我国的环境保护工作的开展、落实环保工作的职责、明确合法与非法的范畴、惩罚违法分子等方面发挥了重要的作用。尤其值得一提的是，“中国1989年制定的《环境保护法》第4条规定了环境法基本原则中的首要原则，即｀环境保护同经济建设、社会发展相协调的原则\'。该条规定：国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”环境保护同经济建设、社会发展相协调实际上就是在强调可持续发展理念，这一理念，对于协调经济与社会、环境发展无疑是相当富有前瞻性的。
三 我国环境法的立法评价
客观评价我国环境法的立法现状，方能正确认识自我，在现有的基础上不断努力，借鉴发达国家的立法经验，实现我国环境法新的飞跃。
（一）环境法的立法成绩
“改革开放三十年来，我国的环境立法得到了飞速的发展，环境法研究也取得了令人注目的成就。作为我国环境保护的基本法，《中华人民共和国环境保护法》无论在我国的环境保护还是在环境法制建设中都起到了基础性的作用。”这是上海政法学院赵俊副教授对于我国30多年来环境立法的一个评价，可以说，该评价代表了学术界的主流观点。随着我国经济水平的发展，对于环境问题日益重视，尤其是近年来可持续发展成为普遍共识，国家对经济的发展也从以往片面强调经济发展转变为经济发展与环境协调发展。科学发展观的提出，表明国家已经从根本上注重经济的发展不能以牺牲环境为代价，即发展不是硬道理，科学发展才是硬道理，要实现人与自然的协调与可持续发展。
随着国家和政府对环境的重视，有关环境法规、条例也陆续出台，上文已述及，我国已经初步建立了以宪法为主导、《环境保护法》为基本法、7部环境法单行法规、多部环境条例、加入的国际环境公约，以及地方环境法规为主要内容的环境法体系，这些都是30多年来我们客观的立法成就，充分表明了我国作为一个发展中国家对于环境的重视，体现了中国作为一个大国对环境保护的负责态度。环境法体系的存在，对于指引我们的环保行为、提高公民的环保意识、区分违法与合法、惩治破坏环境的单位与个人发挥了重要的作用，也使得中国在环境保护的立法已经逐步与国际接轨。
（二） 环境法的立法不足
但是，在肯定成绩的同时，也应该清醒的认识到，尽管目前的环境立法取得了阶段性的成绩，但我国环境立法起步晚、起点低，加上观念的限制和认识不够深入，使得我国环境立法存在着许多不足，这些不足提出表现在以下几个方面：
第一、环境法作为一个部门法的整体地位过低。关于中国存在几个部门法，目前学术界还没有达成共识，但一般认为，环境法也属于中国的一个部门法。但是，作为部门法的环境法，比起其他部门法，如民商法、刑法、诉讼法，明显地位太低。其他部门法的代表法，如刑法部门的刑法典、诉讼法部门的刑事诉讼法、民事诉讼法均是国家的基本法，而《环境保护法》尽管是环境法体系的基本法，但还没有上升为国家的基本法，因而就有学者感慨到：“从立法地位来看，《环境保护法》颁布至今一直被视为我国环境资源保护领域的基本法，是单行环境资源法律、法规制定的依据，然而与其他环境资源单行法一样，都是由全国人大常委会制定通过的，没有真正体现环境基本法和其他单行法的母子和上下位关系，法律地位并无二致，这与基本法的地位显然不符。”作为基本法的《环境保护法》与其他环境保护的单行法规一样都是由全国人大常委会通过的，这明显在地位上就没有高下之分。环境法作为一个部门法的整体地位过低在某种程度上可以说明国家对环境立法还没有达到高度重视的程度。
第
二、从对环境的保护主体来看，目前的立法过分强调行政机关的管理与监督，而忽略了民众的环境监管主体的作用。这一点，在《环境保护法》及几部单行法规中均表现的很突出，立法者过分强调了行政机关的监管职能。诚然，在环境保护中，行政机关有着引导和宏观管理的作用，但是，片面强调行政监管而忽视民众参与，无疑是不合理且不符合环境保护的实际情况的。环境保护事关全局，需要每一个公民参与监督，仅仅依靠行政机关的监管的效果肯定是不理想的。
第三、环境法律责任的追究责任单一，尚没有建立环境公益诉讼制度。根据我国现行的《环境保护法》及有关法律的规定，民众只有在自身权益实际遭受损害时，才能对环境破坏者提起诉讼，要求赔偿。至于那些破坏公益环境的行为，公民是没有资格提起诉讼的，一旦“企业违法排污或者破坏生态环境，公众只能向有关部门检举、投诉，而不能直接向法院起诉。无论是沱江、松花江污染，还是淮河岸边的癌症村，受害者都只能等待政府、有关部门的行政救济,致使民众在长期遭受污染、无可奈何的情况下，竟然下跪请求官员治理污染。2005年松花江污染事件之后，哈尔滨20家企业的联合起诉，北京大学三位教授及三位研究生提起的环境公益诉讼，还有一些哈尔滨居民以个人名义提起的诉讼，均被法院拒绝。这等于变相地帮助污染者,剥夺公民寻求司法救济的权利。
