读公务员职业道德建设读本有感近日，我慢读了由王美文和王云芳主编的《公务员职业道德建设读本》，感受颇深，公务员职业道德水平是衡量一个社会整体道德水平的重要标尺,我国正处于社会转型的关键时期,市场经济在各方面都取得了很大的发展,但伴随而来的我国的行政体制中行政主体之公务员自身在社会的转型期出现的诸多问题,如:官僚主义和腐败问题的凸显。本书在探寻我国公务员职业道德缺失的基础上,借鉴国外某些国家公务员职业道德建设的经验,以期试图对我国的公务员职业道德建设有一个启示。
为政之要,贵在用人。一个国家的兴亡与人事制度的优劣有密切关系,正所谓“上贤者昌,而役贤者亡”，本书在探寻我国公务员职业道德缺失的基础上,借鉴国外某些国家公务员职业道德建设的经验,以期试图对我国的公务员职业道德建设有一个启示。
一、我国公务员职业道德建设法制化的现状
公务员职业道德建设法制化,是以立法的形式确定公务员的道德规范, 以国家强制力保证其有效实施。我国无专门的《公务员职业道德法》等有关公务员职业道德建设的一部法律,仅在相关对公务员制度规范的法律中有少许体现。
我国公务员制度酝酿于《国家公务员暂行条例》(草案),1980年邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中提出了开展人事制度改革的建议并引起广泛重视; 1993 年《国家公务员暂行条
例》出台;2005年4月27日,十届全国人大十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》。以上都标志着我国的公务员职业道德建设的规范进入了一个新的阶段,纳入更多的由法治来解决问题,但我们也要清醒的看到:这些制度规范还只是初步的,公务员道德建设的任务还十分艰巨。并且这些规定的内容往往比较模糊,针对性、具体性不够,尤其是责任承担的界限弹性较大。
二、我国公务员职业道德建设法制化的不足
(一)公务员职业道德建设法制化已经起步,但相关的法律法规不够健全
我国的公务员职业道德规范已有一些法律与条例来规制,但其毕竟还属于新生儿,相关的法律法规不够健全。我国《宪法》对公务员精神作了原则性规定:一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。《公务员法》在第十二条提到了公务员的义务,随后也规定了违反义务后的相关处罚等;但这些法规与条例的通病就是缺乏实施细则,规定笼统,难以把握与实施,如《公务员法》对公务员义务的规定之一“全心全意为人民服务,接受人民监督”,怎样的行为才是做到了“全心全意”?这中间的界限与度如何把握?
(二)公务员职业道德的内容设计不合理,超出了“义务道德”的要求
美国法学家富勒在其名著《法律的道德性》中,将道德分为
“向往的道德”和“义务道德”,其认为向往的道德是一种道德理想,与法律的距离较远,而义务道德是一种道德义务,与法律的距离较近,它所谴责的行为一般说就是法律所禁止或应当禁止的行为。本人认为,公务员的职业道德也应相应的分为"向往的道德"和"义务道德"。公务员"向往的道德"是公务员道德发展的方向,虽理想化但需要我们为之不断追求;公务员的"义务道德",是指在执行公务时所应当遵守的基本而必要的道德,我国的公务员职业道德建设实际上是以党风建设为主,但党风建设偏重于"高要求建设",属于倡导性的、高于义务的范畴,同时在具体实施过程中也相对难以把握,每个人因其自身素质与价值观的影响等,对这些高要求的规定的理解是不大相同的,该义务超出了义务道德的要求。
(三)公务员职业道德建设缺乏有效的管理机构与监督机制目前我国还没有公务员的专职的道德管理机构,虽然纪委、监察、审计等机构兼有道德管理的职能,但由于他们承担着大量的其他工作,起不到专职道德管理机构的作用。我国承担道德监督职能的机构及职能如:纪检监察部门的党风室对党风廉政建设的指导和管理,包含了到的监督的内容;组织部门内部的干部监督机构和信访部门,也承担着监督党员和公务员的职责。但是"行政监察、审计监督都接受双重领导,一方面要接受上级的专业领导,另一方面要接受同级政府的领导。这种权限交叉、管理部门重叠设置容易造成各部门推诿扯皮的现象。
三、国外公务员职业道德建设法制化的发展与特点
(一)形成了比较完善的公务员职业道德法律体系
许多国家以法规形式确定了公务员的职业道德规范。美国早在1883年就出台了规范公职人员职业操守的《彭尔顿法》;1989年通过了《政府道德改革法》,1990年颁布了《政府官员及雇员的行政道德行为准则》,这些法律不仅对公务员的道德赋予了法律上的意义,而且对上至总统,下至最低一级公务员的行为,都作了详细规定。意大利针对公务员的《道德法典》,对公务员几乎所有行为都做了规定,新加坡定立了《公务员指导手册》等。德国、瑞士等国家也有相关的单独规范公务员职业道德的法律。
(二)建立了完善的道德监督和惩处机制
从世界发展的趋势来看,越来越多的国家设立独立的公务员道德管理机构。如美国政府道德办公室、英国公共生活准则委员会和加拿大政府道德咨询办公室,都是公务员职业道德建设专门化和职业化的典型代表。这些机构的共同之处就是专职从事公务员职业道德建设工作。美国的职业道德管理有"官方"与"民间"两种方式:官方有政府道德办公室和国会的伦理委员会,在民间道德管理系统中,有美国公共行政学会等由政府公务员和研究人员参加的行业专业学会,它们都对美国公务员职业道德实践发挥着积极作用
四、国外公务员职业道德建设法制化对我国的启示
(一)尽快制定一部有中国特色的公务员职业道德法
虽然我国制定了《中华人民共和国公务员法》,其中对公务员应尽的义务和应该享受的权利也有规定,但是还没有明确统一的公务员职业道德规范,更没有专门的公务员行政伦理法。尽管近年来相继出台了一系列有关公务员行政行为的条例规章,但其针对性、约束力、可操作性都存在一些问题,其效果也远没有达到理想的预期,这与国内外新形势的发展很不适应。实践的发展迫切需要制定一部有中国特色的公务员行政伦理法。我国目前关于公务员职业道德的规范也相当分散,上面也以阐述过,应使其专业化、富有针对性,这样才有利于我们的公务员职业道德建设。
(二)建立独立的公务员职业道德管理与监督机构
我们经过多年的努力,已经建立并逐步完善党内监督制度,已解决党纪问题;已经建立并在逐步完善行政监督制度,以解决政纪问题;已经建立并在逐步完善司法监督制度,以解决法纪问题。此外,还有民主监督、群众监督、舆论监督等等,这些监督制度同人大监督制度在一起,共同构成了党和国家的监督体系。但也要正视我们公务员职业道德监督中存在的问题,如监控机构虽多,但在实际监控活动中,由于隶属关系、平行关系、利益关系等多种理不清的关系,往往存在着无权监督、无法监督、无力监督等情况,乃至"空监"的现象时有发生。我们需要有一个独立且专业的机构来专门针对公务员职业道德的管理,这点不妨学习西方建立一独立的机构。
(三)提高公务员待遇,为公务员自我控制提供有效激励机制
改革开放以来,我国的经济获得了较快发展,人民生活水平普遍提高。而我国公务员的工资收入还维持在一个相对比较低的水平线上,与美国等发达国家相比,还有一定差距。由于物价、住房、孩子入学的费用一直在涨,而公务员的工资涨幅相对缓慢;再加上我国现在正处于社会转型期,这一时期人们的世界观、价值观和人生观容易受到各种思想的冲击。
虽然我们社会主义条件下强调全心全意为人民服务,但是公务员在做好本职工作之外,也同样需要满足自己更高层次的需要。因此,在我国应该对有突出贡献的公务员进行奖励,公务员的薪资待遇也要随着社会经济的发展而发展。
二O一二年二月三日
