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公有制与现代公司制度对接的法律思考 李仁玉 北京工商大学法学院 教授 , 王亦平北京
工商大学法学院 副教授
公有制经济是我国社会主义经济制度的基础, 是我国社会主义经济关系的根本。公司制度则是企业的一种形式, 是一种具体制度。讨论公有制经济与现代公司制度的对接问题, 实际上就是讨论公有制经济能否通过现代公司企业这一形式来充分、有效、持续、稳定地发展和壮大自己。在我国社会主义公有制经济中, 全民所有制的国有大中型企业在整个国民经济中居于主导地位, 这类企业的公司改制能否成功, 关系到社会主义市场经济新体制最终能否建立。本文拟就国有大中型企业与现代公司制度对接的问题作一探讨。
一、我国公司制度存在的问题
目前, 我国的公司法律制度已初步形成体系, 但由于社会主义市场经济刚刚起步, 企业制度改革尚在探索, 所以, 从立法角度看, 我国的公司法律制度并未从根本上解决公有制条件下公司制度的深层次问题, 主要表现在:
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(一) 政企不分的问题依然存在, 由原来的单一投资体制改为多投资主体的公司制的一个主要目的就是要解决政企不分的问题, 以使经济运行微观主体的企业法人能够真正自主经营、自负营亏、独立承担民事责任。但我国公司法律制度却限制了公司企业的这一权利。我国公司法规定, 股东大会享有公司的重大决策权。这样, 在现代体制下, 如果国家股在某一公司中占到了一半以上, 或虽未占到一半以上但处于控股地位的话, 那么股东大会的决策权, 也就成了某一政府主管部门或某一国家授权机构的决策权。在这种情况下, 政企很难从根本上予以分开。虽然中央和某些省、市已通过组建投资公司来阻隔政府与企业的联系, 但由于起“隔离带”作用的投资公司难以改变其“国家行政附属物”的地位, 所以, 对于其属下具体从事生产或经营的公司企业来说, 不仅未能摆脱政府部门的干预, 而且又增加了一个婆婆, 使政企关系更加复杂化。这种政企不分的状况, 使企业难以以独立的主体人格有效地开展经营活动。其症结问题在于国有股权代表的定位有所偏差。
(二) 用人机制不合理。按我国公司法的规定, 公司董事会成员由股东大会选举决定。如果国家股在某一公司中处于控股地位的话, 股东大会对公司高层管理人员的选举决定, 同样会成为政府主管部门或国家授权机构的委托任命。由于政府主管部门或国家授权机构与企业相互之间没有直接的经济利益关系, 所以, 在选择和委任公司
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高层管理人员时, 难免不把本部门利益乃至决策者个人的利益和感情因素渗透进来, 使得被委托的公司高层管理人员的个人政治 素质和业务能力完全维系在某几个甚或某一个决策者的个人意志和感情好恶上。这种用人机制往往导致如下端弊: 一是真正德才兼备、一心为公的企业家难以走上企业的重要领导岗位;二是不利于企业建立防御机制, 抵御外部的行政干预, 保护自身的合法权益; 三是给企业高层管理人员滋生腐败创造了条件。
(三) 缺乏有效的激励机制。企业能否形成持续、稳定、高效发展的态势, 取决于企业有无内在的发展动力。而动力的生成和强弱在于激励机制的建立和完善程度。在现时人民物质生活尚不能充分满足的情况下, 激励机制主要是指物质利益机制。但从我国的公司立法制度看, 这种激励机制难以形成。按我国《公司法》的规定, 公司董事、监事的报酬由股东大会决定, 公司的总经理等高层管理人员的报酬由董事会决定。在国家控股的公司中, 上述人员的报酬实际上同样是由政府主管部门或国家授权机构决定的。由于国家没有统一的标准, 因而一些公司高层管理人员的报酬与普通职工的报酬形成了巨大的差距。收入的不公开和各种隐形收入的增加则进一步加大了这种收入的差距。在财产公有基础上的这种收入过分悬殊的状态, 导致职工心理上严重失衡, 对立抵触情绪急剧增加, 劳动的积极性和主动性受到严重创伤。另外, 政府主管部门或国家授权机构对公司高层管理人
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员实行的奖惩也缺乏科学的依据, 使企业管理层面失去了持续发展的内在动力。
(四) 缺乏有效的监督制约机制。在以私有制为基础的公司中, 设置监事会的直接动因, 是为了保护全体股东的利益。在公有制占主导地位的我国公司中, 监事会的职责不仅要保护股东的利益, 同时要保护国家的利益和企业职工的利益。但在我国国家控股的公司中, 监事会成员的选举和更换如同董事会一样, 实际上主要也是由某一政府主管部门或国家授权机构委托或撤换的。由于政府主管部门或国家授权机构与公司没有直接的经济利益关系, 所以, 同为其委派的董事和监事以其为中介纽带很容易形成个人利益上的默契, 从而弱化或蚕食掉监事会的监督功能。退一步讲, 即使政府主管部门或国家授权机构的少数决策者不从中斡旋协调这种个人利益, 董事会同样可以无所顾忌地通过付出较小的成本来摆脱监事会的制约。另外, 虽然我国公司法规定监事会组成人员可以有适当比例的公司职工代表, 但鉴于在人数上处于劣势, 加之在监事会的议事规则中没有“一票否决”的规定, 因而, 在实践中很难对董事会的经营决策行为实施有效的监督制约。
二、建立现代公司制度的基本思路
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在公有制条件下建立现代公司制度必须解决的基本问题是, 如何在确定有股权代表的基础上建立高效的企业运行机制, 包括责权机制、用人机制、激励机制和监督机制。只有解决了这第一层面的问题, 才有可能从根本上解决企业内部管理、技改等第二层面的问题。
(一) 关于国有股权代表的确定。确定国有股权代表, 是建立国有公司或国家参股控股公司各项机制的前提条件。对国有股权代表重新进行定位的目的在于使劳动者与生产资料能够更为紧密地结合起来, 以摆脱全民所有财产虚置无主的状态。为此, 应将国有股权代表从各级政府主管部门或国家授权机构移位于相应级别的人民代表大会和企业职工代表大会, 使国有股权的代表更加贴近于最初委托人。由人民代表大会和国家投资企业的职工代表大会共同行使国有股权有以下几个好处; 第
一、有利于减少多重委托代理环节。从理论上讲, 在社会主义公有制国家, 国家所有应等同于全民所有。但由于全民所有者与最终代理者之间的这种多重委托代理关系, 导致国有(全民所有) 产权关系变得异常紊乱。代理环节越多, 越难反映初始委托人的 真实意志, 对最终代理人的行为越难实施监督控制。第
二、有利于政府部门在宏观经济管理中的公正性。政府各部门在管理社会生活中有着这样或那样的联系, 不利于各经济微观主体之间的公平竞争。而由各级人民代表大会与其相应级别国有企业或国家参股控股企业职工代表大会共同作为国有股权的代表, 则可以使各级政府主管部门在
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行使社会经济管理职能中处于超脱的地位, 从而保证企业在平等竞争的基础上使社会主义市场经济的活力得到充分释放。第
三、有利于增强企业的防御能力, 排除行政部门的非法干预。由人民代表大会和企业职工代表大会作为国有股权的代表, 可以使企业在人、财、物各个方面彻底摆脱政府部门的控制, 更有利于企业独立人格的体现。人民代表大会和企业职工代表大会作为国有股权的共同代表, 在行使职权中如何进行具体操作, 还需要确定双方代表国有股权份额的比例问题。鉴于企业职工的局部利益和全体人民的整体利益的非完全一致性, 代表全体人民的人民代表大会应占有国有股权代表中百分之六十以上的份额, 以保证全民财产的性质不会改变。与此同时, 职工代表通过行使一定比例的国有股权, 可以从企业内部更好地维护职工自身的权益。
(二) 权责机制的建立。从一般公司制度意义上讲, 我国公司立法已将公司的权责机制建立起来。但从经济基础和体制结构看, 这种权责机制并未真正形成。我国的所有制结构决定了国家不可能代表全民直接行使国有股权。在缺乏利益机制的情况下, 某一政府主管部门或国家授权机构作为国有股权的代表, 能否不折不扣地行使好股东的权力, 操作起来十分难以把握。更重要的是, 在国家控股的情况下, 由公司体外的无直接利益关系的“股东”直接或间接行使公司的重大决策权, 将会限制公司的独立经营权, 导致彼此责权发生混同。即
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使由人民代表大会和企业职工代表大会行使国有股权代表的职权, 也很难从根本上避免这种情况的发生。为此, 我国公司立法应根据公司股权结构的不同情况, 对股东大会的职权分别作出不同的规定。对非国家控股的公司, 其股东大会的职权应依现行公司法规定; 对国有公司或国家控股的公司, 则应将其股东大会的职权予以削弱, 而加强其董事会的职权。除了公司章程的制定、修改, 公司的合并、分立、解散、清算, 公司的增资减资以及董事和监事的选举和更换外, 其他诸如公司的经营方针、投资计划, 公司年度预决算方案的制定及公司债券的发行等项权力都应划归董事会享有。董事会权力的适度扩大是市场经济竞争日趋激烈的一种必然趋势。加强国有公司或国家控股公司董事会的权力, 有利于降低企业的决策成本, 有利于企业对瞬息万变的市场作出迅速反应, 捕捉生产经营的有利战机。当然在赋于董事会重大权力的同时, 要明确规定其应承担的法律责任。为保证上述经济责任能够实际履行, 应定期从董事会成员中的个人收入中拿出一部分作为“责任押金”缴存于公司专设的银行帐户, 未经公司国有股东代表的同意, 任何单位和个人不得动用该笔资金。董事解任时, 如对公司无经济赔偿责任, 则退还该笔押金; 反之, 则用以向公司承担财产责任。通过建立权责机制, 可能使管理层在自律的整肃下, 积极稳妥地调动企业的内在经营管理功能, 增强自身的责任风险意识。
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(三) 用人机制的建立。建立合理的用人机制的目的, 在于通过恰当的方式确保那些具有社会责任感的、德才兼备的企业家能够进入企业的高层管理岗位上去。为此, 应对目前的董事选任制度进行重大修改。除职工董事仍由职工代表大会选举外, 其他由国家参股控股公司的“国有股董事”, 一律通过公开招聘的方式予以确认, 之后, 由国家股权代表进行委派。为保证公开招聘的目的能够最终实现, 在立法方面和具体实施上要解决以下几个问题: 第一, 要保证应聘人员的数量和来源范围。在公开招聘前, 要通过一定级别的新闻媒体进行公告, 公告发布的期 限和应聘人员的报各期限要留有一定的余地, 而且不得向应聘人员收取任何费用, 该招聘活动的一切开支应打入企业的成本, 以保证应聘人员的基数, 不致于使招聘活动流于形式。第
二、要制定明确的用人条件。国家股东代表在为企业招聘董事这类高层管理人员时, 除了公司法规定的对董事的一般限制条件外, 还应补充规定其他条件作为选择的依据。即就政治思想、道德品质、学历知识、管理水平、业务实绩、工作年限等条件作出具体规定。第三, 制定严格细密的招聘考核程序。从考核的内容上, 要力求全面: 从国家的经济政策, 企业的业务管理, 到经济法律知识都应涉猎。从考核的形式上, 要力求多样: 如笔试、面试、民主评议、民意测验等。从评分的标准上, 既要严谨, 又不失有条件的灵活: 对应聘者的书面考分、实际经验及其他个人素质要进行综合评价, 而不能单纯唯考分是问, 也不能以某一方面的长处论优劣, 而应整体考虑其未来施展
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管理才能的综合潜在素质。第
四、要组成专门的选举委员会。选举委员会成员应由作为国家股权代表的企业职工代表大会和人民代表大会各自选派的代表组成。同时亦可邀请有关方面的社会专家学者进入该委员会, 对有关业务进行指导。最终, 由委员成员通过投票表决选出该企业的董事会成员。被确认的各董事在正式上任之前, 要与国有股权代表签订委托代理协议,以进一步明确各自的权利义务。另外, 董事长、副董事长应由全体董事选举决定, 而不宜由国有股权代表决定。
(四) 激励机制的建立。在国有企业或国家控股的企业中, 建立内在的激励机制需要解决两个问题: 一是如何把包括管理人员在内的企业全体员工的收入与企业的经营业绩稳定地有机地联系起来; 二是如何使公司高层管理人员的收入与一般职工的收入差距保持在一个双方都能接受的合理的范围内。企业的员工还应该分得企业每年创造的一部分利润。国家应该以法定形式, 根据企业的不同地域、不同行业、不同规模、不同资本有机构成等, 对各类企业创造的利润在国家和职工之间确定一个分成比例标准, 这样, 企业创造的利润越多, 职工所得的收入也就越高。通过利润分成的纽带, 将职工的收入与企业的经济效益联结起来, 以此调动全体职工的劳动创造热情, 形成企业发展的内在动力。为了保证这种激励机制能够真正形成, 一个必须解决的核心问题, 就是要使职工从企业所创利润中分得的这
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部分报酬与其基本工资收入形成适当的比例, 一般情况下宜等于或高于其基本工资收入。为了使企业的员工能够形成一种长期的劳动和经营观念, 同时可以采用自愿的方式鼓励员工将其从利润中获取的一部分报酬以股份的形式投入到企业, 同时对其向企业以外的第三人转让股份作出一定的限制。这样, 可以使企业职工以企业所有者和生产劳动者的双重身份与企业形成长远的利益关系。同时, 也有利于企业内部员工之间相互协作和监督制约机制的形成。
关于公司高层管理人员的报酬与一般职工的报酬应该保持多大距离的问题, 从操作上讲,主要是公司高层管理人员的报酬由谁决定以及如何决定的问题。所以, 我们应该从立法上进行调整, 把企业高层管理人员的报酬决定权交由企业职工代表大会行使, 使各个企业高层管理人员的报酬处于大体相当的水平, 国家可以根据企业的级别、规模、管理的复杂难易程度等因素,从立法上对不同企业经营管理者的报酬规定一个幅度范围, 企业职工代表大会可以在这个范围之内决定本企业高层管理人员的报酬。这样, 不仅可以较好地解决一般职工与经营管理层的矛盾, 而且也可以更有效地调动高层管理人员的积极性和主动性。此外, 企业高层管理人员在经济利益上也要同企业形成共同体。通过将其部分劳动收入股份化, 使其个人利益与企业利益融合起来。并且通过逐年增加投入使相互间的这种共同利益更加紧密, 以促使高层管理人员经营行为的长期化。
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(五) 监督机制的建立。在西方国家的公司企业中, 通常情况下, 小股东和雇员的利益极易受到侵害。而在我国公有制为主导的公司产权结构中, 国家作为大股东的利益较之前者的利益往往更容易受到侵害, 这一点与西方国家的公司情况完全不同。目前, 我国国有资产的流失形式和渠道多种多样, 但归根结底, 渠道只有一条, 那就是企业的高层管理人员和国家授权部门或国家授权投资机构的少数领导对企业的疏于管理和自身的违法违纪行为。所以, 在国家参股、控股的公司和国有独资公司中, 监督镜头的聚焦点要对准公司的董事和经理班子以及与其有直接关系的国有股权代表。从这个角度出发, 要想建立起真正有效的监督机制, 必须着手做好以下几项工作: 第
一、建立独立的企业监督体系。从传统公司理论讲, 公司的监事由股东大会委派是理所当然的。但我国公司中的国有股权代表由于仅仅是“代表”, 而非实实在在的股东,所以如同公司董事会成员一样, 也存在一个被监督制约的问题。在这种情况下, 公司监事会成员由其来委任, 显然难以形成独立的监督地位。因此, 应改变目前监事会中“国有股监事”的任命办法, 将各级国有独资公司或国家参股、控股公司中的“国有股监事”改由上一级人民代表大会考察任命, 其人事关系与企业脱钩, 使其能够摆脱该企业国有股权代表的控制, 独立行使监督权。第
二、加强监事会的监督手段。我们目前许多公司的监督职能之所以没有能够充分发挥,一个重要的原因就是缺乏有效的、可操作的手段和措施。《公司法》赋予监事会的职权, 就是由于
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缺乏这种操作性, 在实践中行使起来非常困难。因此在立法上, 应在进一步加大监事会职权的同时, 对其行使职权的具体手段作出相应的规定, 比如公司财务人员拒绝或借故不配合监事会监督检查公司财务怎么办, 董事、经理对监事人员纠正其错误行为置之不理怎么办, 股东大会中的国有股权代表对公司董事、经理的违法行为进行庇护怎么办, 董事会借故不通知监事而召开董事会议怎么办等等。另外, 为使监事人员能够顺利履行监督职能, 还应从经费上提供充分的物质保证。该笔经费应单独设帐, 由监事会独立支配。第
三、明确监事会监督不力的法律责任。为督促监事会积极主动地行使其监督职能, 法律应对监事的失职行为从行政、经济、刑事等方面规定相应的制裁措施。凡是董事、经理有可能涉足的与企业经营管理有关的违法犯罪行为, 监事会都应事先采取积极的防范措施。对于通过实施监督本可能避免, 但由于监事没有实施监督或监督不力而导致董事、经理的违法行为给公司造成损失的, 应根据损失的大小和过失的情节, 给监事以相应的处罚。当然, 在规定监事严格责任的同时, 应给其以较高的报酬, 使其与董事、经理一样, 成为一种高报酬、高风险职业。如果上述各项工作做好了, 企业监事会的监督职能就有可能得到较好的发挥。此外, 除了监事会的监督之外, 我们还应该从企业内外部建立一个全方位、多视角的监督体系: 从企业外部讲, 要有来自立法机关、审计机关、司法机关、行政机关、新闻机构和社会群众的监督; 从企业内部讲, 要有来自各职能部门、生产经营部门和一般职工的监
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督。同时, 要将监督手段、监督程序、监督渠道从法律上予以具体的规范, 使其具有切实的可操作性。
出处:北京商学院学报199604
