试论我国检察制度的改革
The procuratorial institution of china to reform
朱志军
[摘要]：司法权应理解为由审判权和检察权构成的。司法改革也就不得不以法院和检察院两者为中心而不仅仅是法院。检察制度的改革要建立在对检察权的性质等基础性理论问题精确理解的基础上，改革我国现阶段不和时宜的影响检察权合理行使的制度，从制度构件建的层面上改革检察制度。
[关键词]：检察制度司法改革政治体制改革人事、财政制度
一、中国检察权的性质
如何正确评价我国现行的司法制度，包括如何准确评价我国现行的检察制度，是关系到我国司法改革的方向性和基础性的问题，也是司法改革必须首先解决的前提性问题。善待司法改革，善待我国现行的检察权，就是要在理论上对我国现行的司法制度和检察制度做出准确、正确的评价；在实践中，对现行司法制度和检察制度在尚未被依法修改前保持应有的尊重。检察权的性质问题就成了不得不首先面对的课题。
在当今法学理论界，对检察权的性质问题，虽作了深入探讨但尚无定论，有学者认为检察权就是“行政权”，这也是影响最大的一种学说。主张“行政权说”的学者们认为，我国的检察权在本质上应属行政权，检察机关是行政机关，检察官是行政官。他们的理由是：
首先，在对检察机关自身性质的认识上，“行政权说”强调检察机关的组织体制具有行政性。认为检察机关组织与活动的一项基本原则是“检察一体制”，即检察机关上下形成一个整体，其突出表现是“阶层式建构”，上级的“指令权”。这种纵向位阶制和上下领导关系是典型的行政性关系，也是检察权行政性最突出的表现。同时，“检察一体制”还包含“职务收取”和“职务转移制”。这些制度与法官制度迥异，法官“除了法律没有上司”，不实行职务收取和职务转移制。由此可见，“检察一体制”具有明显的上命下从的行政属性，“检察权在本质属性上应该归并于国家行政权。”。[1]
其次，在对检察权与狭义司法权的比较上，“行政权说”认为司法权与行政
权相比，具有明显的终局性、中立性、独立性和消极被动性的特征。而检察官的
主要功能是刑事追诉，包括犯罪调查与控诉，是一种为维护法律秩序所实施的积
极而主动的行为，不是消极与被动的裁判行为。司法权的这种消极性和被动性，
与检察权所表现出来的积极主动性和自发性形成明显区别。由于检察权不具备司
法权的上述属性，因而检察权只能是一种行政权。
笔者认为，在我国，把检察权定位为行政权既无宪政基础，亦无法理依据，
因而是不能接受的。
第一，以我国检察机关具有某些行政性特征为由，认定我国检察权属于行政
权的观点是不能成立的。目前，我国检察机关的组织与活动仍具有较为浓厚的行
政性色彩，审判机关也不例外。具体分析，当前依附于检察机关和审判机关的行
政性色彩可以细分为两种:一是违背司法规律的司法活动行政化；二是为实现司
法职能，在内部管理或系统内活动中采取的必不可少的行政性措施。对于前者，
必须在司法改革的过程中逐步加以解决。因此，按照司法规律来行使检察权与审
判权，依然是检察院和法院在司法改革中必须着力加以解决的共同课题。由此可
见，现行检察权中的某些行政权色彩并非检察权的本质属性，而恰恰是司法改革
必须解决的问题。可以预见，随着司法改革的逐步深入，现行检察权中有悖司法
规律的行政性色彩必将逐步减少，并最终退出检察权，使检察权恢复或回归其应
有的司法权属性。但是对于后者，有应该区别于前者对待。作为内部管理的行政
性措施是任何机关都不可缺少的，不能设想存在着不采取任何行政管理手段的法
院和检察院。作为管理措施，行政手段并非为行政机关所专设。
第二“行政权说”的立论基础与我国现行的政治体制相悖。众所周知，我国
在国家权力设置上没有效仿西方国家传统的三权分立制，而是设置了四种国家权
力形成“一统三”的权力配置的特殊格局。在这种格局下，立法权作为国家最高
权力，统辖行政权、审判权和检察权三项基本权力，并由国家权力机关分别赋予
专门的国家机关独立行使。我国的国家权力机关正是通过划分行政机关、审判机
关、检察机关三者之间的职权范围而形成了三项权力彼此监督、相互制约的权力
运行机制。同时，这三项权力的行使又都受到来自立法机关的最高法律监督，从
[2]而实现公正行使国家权力的双重保证。人民代表大会下的“一府两院制”与“三
权分立制”在权力的构成、配置、内容上迥然有别。这就决定了研究中国检察权
的性质必须立论于“人民代表大会制”，而不是“三权分立制”。而“行政权说”
在分析论证我国的检察权性质时，几乎无一例外地都立论于三权分立制，完全无
视我国的现行宪政体制，似乎中国已经实行了三权分立制。建立在这种错误前提
下的理论，自然不可能正确界定我国检察权性质的归属。诚然，从“三权分立”
的宪政体制出发，把检察权归类为行政权是有一定道理的。但是，如果在分析认
识我国检察权的性质时仍以三权分立的政治架构为基础，则无异于南辕北辙，由
于前提错误，其结论必然是错误的。[3]
笔者认为，把检察权界定为具有司法权与法律监督权双重属性较为合适。
我国检察机关的法律地位和检察权的基本属性直接来源于《中华人民共和国
宪法》第129条的规定，该条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的
法律监督机关。”探求中国检察权的本质属性，就必须脚踏社会主义中国之实地，
绝不能无视中国的国情。中国之实地和中国之国情，最基本的就是实行的是与三
权分立制截然不同的人民代表大会制。由此出发，无论从实然或应然的角度考察，
都只能得出一个结论，那就是我国检察权的基本属性之一应为法律监督权。
另外，某些学者以检察权不具备司法权特征为由，否认检察权的司法权属性
的观点是说不通的。那些主张摒弃检察权具有司法权属性的学者们，立论的主要
依据是检察权不具备司法权的基本特征。他们认为，司法权具有终极性、中立性、
独立性、被动性或消极性等特征，只有具备了这几个特征的权力，才能被称之为
司法权。在预设了这样一个前提的基础上，反证检察权不具备这些特征，从而否
认检察权的司法权属性，并以此作为检察机关定位的理论依据。此种推理论证的
重大缺陷在于，他们把司法权简单地等同于审判权，他们所归纳的所谓司法权的
特征，实际上只是审判权的特征。从狭义角度理解司法权，把它等同于审判权，
归纳概括出这四个特征是可以理解的。但是，把它推而广之，认为司法权都要具
备这四个特征，并以此来反证检察权不属司法权，在方法论和逻辑关系上就不正
确了。
综上所述，检察权具有司法权与法律监督权双重属性的观点是在革除了我
国现有的检察制度某些不健康的方面，结合我国的政治体制和现有的法律制度而
得出的正确结论。
二、检察制度改革的思路
首先，正确处理依法治国条件下党与检察机关的关系。实现检察改革与政治
发展的良性互动。在改革的实践中，“党政分开”往往注重的是执政党与行政的
关系，对司法领域的党政关系则未给予足够的重视。而对于社会主义法治国家建
设来说，执政党与司法之间的关系问题是一个无法回避且必须解决好的重大理论
和实践问题。实施依法治国，建设社会主义法治国家，是我们党在新形势下领导
人民治理国家的基本方略。为了实现这一基本方略，应当改善党对司法机关的领
导方式，正确处理党与司法的关系，将党对司法工作的领导统一到“依法治国”
的基本方略中。党对司法工作的领导是最核心、最重要的是思想路线的领导，支
持、监督司法机关依法履行职责，而不是参与、干预具体案件的处理。这样才能
贯彻宪法规定的司法机关依法独立行使职权的原则，才能保证党领导制定的法律
在全国范围内统一实施，树立法律的权威。要大胆进行政治体制的革新，把检察
院的地位切实提高到和相对应的政府齐肩的地位上来。检察制度的改革不仅是司
法改革，也是政治体制的改革。检察院和地方政府都是由地方人民代表大会选举
出来了并且对之负责受之监督，其地位应是完全平等的。这也是我国宪法规定的
“一府两院”格局的基本要求。
其次，进一步完善检察院人事管理体制。检察机关履行法定职能与内部的行
政管理职能进行分离，建立检察人员分类管理的制度，对各级检察机关的检察官、
行政人员、检警、技术性人员、书记员等进行统计并且进行合理性配置解决检察
人员混岗混编的问题。让具有检察员、助检员资格的专门人才从事检察业务工作，
这不但解决了办案部门检察官的长期紧缺，也避免了司法资源的浪费。此外，还
要探索建立检察院工作人员的分类管理，每一类工作人员的录用、奖惩、晋升、
调动、免职、培训等相对有序独立方式进行。按照其他检察人员的职业特点，与
检察官相区别，进行分类管理。以书记员队伍为例：虽然我国的检察书记员早在
解放前各解放区的检察机关中便已出现，但时至今日，我国检察机关却依然未能
形成一部完整的、单独的书记员管理条例，书记员应具备的条件、承担的职责、
任务等方面，均缺乏明确的规定。人们只把书记员当成为检察官的跳板，书记员
队伍长期处于不稳定状态，书记员队伍建设包括业务建设也难以提高，难以规范
化和制度化[4]。有了科学的分类管理，检察官在书记员以及行政管理者的辅助下
能够更好的提高自身素质和办案效率。
再次，建立健全检察院独立的财政制度。实行中央政府统一财政拨款，最高
检察机关和高级检察机关统一管理、分配各级地方检察机关财政经费的制度。地
方各级检察院的财务，由最高人民检察院统一安排，每年作好预算报全国人大批
准，由中央政府统一列支。这样可以为检察机关依法独立行使检察权提供较为充
足的业务经费、装备经费、基础设施与生活条件保障，从而确保检察机关独立行
使检察权。
三、结语
可以由全国人民代表大会常务委员会制定一部《中华人民共和国司法改革
法》规范全国的司法改革工作，这部法律可以按照法院、检察院各自的特点，具
体规定各自的人事财政制度，并且以法律授权的方式在全国人大常委会内设置一
个司法改革委员会，具体指挥、协调法院系统内部和检察院系统内部的改革工作。
我们应该着眼于整个国家的司法机制的建立健全，站在整体的、全局的高度，从
国家政治体制、权力结构层面上审视，找出制度根源上的弊病并加以解决，从面
建立起一个科学的、符合国情的、富有实效的司法机制，这是首先应该解决的问
题，只有在这样的国家司法制度的整体架构内，中国的司法改革工作才有一个统
一基础、指针和方向[5]。
注释
1.陈卫东.我国检察权的反思与重构---以公诉权为核心的分析[J].法学研究.2002.（2）
2.张志铭、孙谦等.检察改革、检察理论与实践专家对话录[M].北京:法律出版社.2002.第
11页
3.石少侠.论我国检察权的性质——定位于法律监督权的检察权[J].法制与社会发展.2005.（3）
4.李飞.论法律监督权的重新配置与法律监督机制的创新—— 关于突破我国法律监督困境
的制度构想.http:///lw/lw_view.asp?no=7094.06-5=30
5.石少侠.论司法改革中的检察权[J].吉林大学社会科学学报.2004.（5）
