基层检察院人员现状分析
——略论中国特色检察人事制度的改革与完善
目前，检察机关实行的是双重领导体制，即上级检察机关领导下级检察机关，地方党委领导地方检察机关。在双重领导体制中，地方党委采取行政管理方式，对检察机关人财物进行管理，处于绝对主导地位，上级检察机关对下级检察机关的领导主要是业务指导。在领导干部法制观念不强、依法行政尚未真正实现、地方保护和长官意志依然存在的大环境下，这种双重领导体制使检察机关依法独立行使检察权受到制约和干扰，公正执法无法得到有效保证，给基层检察院的创新发展带来了诸多困难，亟待改革完善。
一、基层检察院人员状况令人堪忧
1、空编多，人员严重不足。 2002年，根据地方政府的要求，检察机关在进行机构改革时，普遍实行了“一刀切”政策，凡超过规定年龄上限的同志统一实行提前离岗；加之自然减员和调出人员多，调进人员少，使得增减比例严重失调，形成有编制无人员的结果。据报道截至2007年6月底，四川省检察机关政法专项编制为12556人，实有10412人，空编达2144人，空编率为17%。就笔者所在检察院而言，自2002年以来，每年空编人员10人左右，到2007年底，检察编制61人，实际在编45人，空编16人，空编率达26.3%。
2、检察官年龄结构不合理。根据基层检察院检察官队伍年龄的调查数字表明：年龄在30岁以下的检察官仅占5%左右；年龄在40岁以上的占65%以上，特别是从领导岗位上退下来和一些年龄偏高的检察官，因身体等各方面的原因，只好长年休假或是安排到非业务部门工作，无法发挥检察官的重要作用。2001年，第九届全国人大常委会第二十二次会议对《中华人民共和国检察官法》进行了修正，将初任检察官的选任资格纳入到国家统一司法考试中，而近几年检察机关参加初任司法考试的人员通过率仅2%左右，书记员全部是中青年干警，从现有的检察官队伍的年龄梯次看，出现明显“断档”现象，实在是令人担忧。
3、检察官素质不能完全适应新形势下检察工作的需要。在现有的检察官队伍中，80%以上是在2002年1月实行司法考试前任命的，他们没有经过系统专业的培训，大多数不具备法律专业知识和水平，尽管通过长期的司法实践，他们积累了一定的办案经验，能基本胜任本职工作，但与现行检察官法和检察工作的发展要求相比，专业化水平还远远不够，已成为制约检察工作发展的一大重要因素。
4、主要业务骨干从事非业务工作，影响高层次检察官人才的培养。随着社会招干和一些专业院校毕业生充实，检察队伍专业素质有了逐步提高，具有较强的工作能力，但他们大部分都已被提拔到领导岗位，由于人员紧缺，一些业务骨干被安排到综合部门，从事非检察业务工作，浪费了人才资源。现有的检察官中，在综合部门工作和担任领导或从领导岗位上退下来的占45%左右；还有部分通过司法考试的干警调离检察机关，加入律师行业，加剧了人员紧缺矛盾，这势必对培养优秀检察人才带来冲击和影响。
5、检察官队伍后续力量匮乏。近几年，基层检察院进人主要是统考公招和接收军转干部，由于司法考试难度大，他们难以进入检察官序列，有门路的就想方设法调出检察机关，造成检察官队伍不能有序发展，检察后备人才缺乏。如我院2003年通过统考招入5人，有2人未通过司法考试，本人通过各种途径想方设法调出了检察院，2001年以来安排到检察院来的4名年轻军转干部没有一人通过司法考试。
二、原因分析
造成上述状况的主要原因：
一是历史和政策的原因。1978年检察机关恢复重建时，由于检察人才短缺，进人渠道除从其他行业和部门调入外，主要是部队军转干部安置，这些人2000年后就到了退休年龄，再加之2002年实行机构改革，检察机关缩编10%，人员减少，虽然后来人事部门按有关政策陆续增加了检察编制，但因进入检察机关的门槛提高，基层检察院没有人事决定权，致使空编人员未及时补充。
二是进人渠道不畅。省检察院规定检察机关进人有三种渠道，即面向社会全国统考公招、从高校选调优大生、从党政部门考调实用性专业特长人才。近些年来，上级检察机关加强了对基层检察院的领导，其
中最重要的一点就是加大了对基层检察院人事管理力度，基层检察院进人必须经过省级检察机关批准，否则，即使地方党委同意也不能调入。 基层检察院一方面普遍存在检察编制空编多，所需人员无法顺利调入，每年为地方财政节约数十万元的工资和人员经费；另一方面对缺少的特殊岗位人员，又不得不在外聘请，才能保证检察工作正常运转，其工资、福利、保险等全部由检察院自行解决，加大了检察经费负担。我院近几年每年聘用驾驶员、财会员等各类人员达6人之多。事实上，在僧多粥少的情况下，只有个别年份和极少数检察院才能分配到优大生，绝大部分基层检察院进人都是统考公招，这种逢进必考制度，使那些愿意从事检察工作的司法考试过关人员和全日制法律本科生、硕士生，不能顺利进入检察机关，在一定程度上限制了检察机关招募人才。
三是检察人员分类管理未有效实行。最高人民检察院早在2000年前后就在部分省、市、县三级检察机关开展检察人员分类管理改革试点工作，并在总结试点经验的基础上，于2004年制定了《2004—2008年全国检察人才队伍建设规划》，提出到2008年底前，在全国检察机关全面推行检察人员分类管理，将检察人员按3∶4∶3的比例分为检察官、检察事务官（检察官助理）和检察行政人员，通过分类管理改革，建立符合检察工作特点和司法规律的检察人员管理机制促进检察人才队伍的专业化建设，提高检察机关的执法水平和工作效率。但时至今日，基层检察院还没有看到检察人员分类管理的影子，检察人事管理制度依然套用国家行政机关公务员管理办法，检察干警职务晋升讲资历，以工龄长短、进院时间迟早等因素，作为晋升职务职级的主要依据，资历浅、工龄短的年轻干警，级别永远在最底层，即使成绩再突出，也只能一级一级地熬。检察官等级评定也是以行政级别为依据，工龄长、行政级别高，检察官等级就高，反之则反。而行政级别职数的配备和评定权，又掌握在党委组织部门手中，地方组织人事部门主宰检察机关的人事权，自然也就无法打破检察机关进人难的瓶颈。
四是经济落后，待遇差，缺乏吸引力。在市场经济大环境下，经济利益是人才流动的诱因之一，但基层检察院特别是落后地区检察院，由于地方财力极为簿弱，检察经费保障相当困难，检察人员福利待遇和职级待遇普遍偏低，无法吸引优秀人才，造成检察机关在人才选任和待遇机制上处于一种尴尬的局面：进入了检察机关，又难通过司法考试，通过司法考试的因待遇低又要“跳槽”，社会上真正通过司法考试的，也不愿到检察机关工作。从统考公招中落后地区检察院报考人员少，就能得到印证。2008年全省检察机关招考检察人员755人，报考经济条件较好的成都及市、州所在地检察机关的人员要比报考其他经济欠发达地区检察院人员多一倍以上，许多落后地区基层检察院无一人报考助检员、侦查员等职位，甚至连绵阳市、雅安市、遂宁市、阿坝州等条件较好的市州检察院的个别职位也无一人报考。
三、检察人事管理制度亟待完善
近几年来，基层检察院人员少和任务重的矛盾十分突出，上级检察机关也没有采取有力措施解决人员空编多的问题，导致基层检察院完成日常业务工作都较为困难，更不要说创新发展。因而应理性认识和分析检察机关人员现状，检察体制改革与完善，应首先从检察机关自身能解决的检察人事制度改革入手，采取切实措施解决具体问题。
1、实行省检察院垂直管理下级检察院。《检察官法》明确规定：最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。因而，应借鉴工商、税务、质监、药监等管理体制改革成功经验，由省检察院垂直管理下级检察院，将检察机关人事管理权收归上级检察机关，地方党委组织部门协管。按《宪法》和《检察官法》的规定，制定适合检察工作特点的人事管理制度，检察经费由中央和省财政保障，才能彻底解决制约检察工作发展的人员和经费问题。
2、积极推行检察人员分类管理。对检察人员进行分类管理，有利于突出检察官的主体地位，规范检察权的分配与行使，明晰执法责任，使各类检察人员用心钻研业务，提升检察队伍专业化水平，这是已被实践证明了的成功经验。上级检察机关特别是最高人民检察院，应当下决心及早推行检察人员分类管理，协调有关部门，按《检察官法》的规定，以检察官等级为依据，制定适合检察工作特点的工资、福利待遇，使其与公务员相区别，对其余人员按现行公务员管理办法执行。这样从检察人事体制改革入手，首先解决人的问题，其他问题也就容易解决了。
3、畅通进人渠道，广纳优秀人才。在目前基层检察院缺员严重，而检察机关进人又十分困难的特殊情
况下，要改变只通过统考公招一个渠道招录人员的作法，把招录人员的部分权力下放到市一级，针对不同对象采取不同办法。
一是考核招录司考过关人员。通过统考招录进入检察机关的人员，因不具备法律资格，还需要进行相应的专业培训，参加司法考试，无疑加大了司法成本。而通过司法考试过关人员，已取得法律资格，进入检察机关后，可以顺利被任命为检察官。因而，对已通过司法考试者，可以不再参加公招考试，直接由市级组织人事部门和市检察院对报名对象进行面试和考察考核，符合条件的即可招录到检察院工作。
二是考试录用全日制法学专业大学毕业生。据2008年4月17日《检察日报》报道：我国目前有法学本科专业高等院校603所，每年法学本科毕业生数十万人，而法学大学生就业率很低，2002年法学本科生就业率排在全国214个学科专业的187位，2005年排在了末位。一方面是司法机关急需法律专业人才，笔者所在检察院至今没有一名全日制法律专业本科毕业生，同级法院也只有5名法律专业本科毕业生；另一方面是法律本科毕业生进不了司法机关，使国家耗费了大量人力、物力、财力培养出来的大学人才处于闲置、浪费状态，实在可惜。因此，可以借鉴学校每年录用教师的作法，由市检察院和市组织人事部门，结合检察工作特点，单独组织考试、面试、考核，招录符合条件者进入检察机关。
三是从党政部门考调实用性专业特长人才。根据检察人员分类管理要求，检察人员除检察官外，还有检察事务官、检察行政人员，对不愿或不能通过司法考试的干警，不必强求其走晋升检察员的道路。目前，基层检察院也缺乏文字功底好可从事检察宣传调研人才和一些技术性强的专门人才。这些特殊人才一般是在本县范围内流动，可由市检察院会同市组织人事部门，组织县组织人事部门和检察院，通过考试、考察考核，对符合条件者，报省检察院同意后，直接商调到检察院工作。
四是选调优大生。由县检察院按工作需求，向组织部门和上级检察机关上报用人计划，并按计划分配优大生，而不是由组织人事部门随意分配一些不适合检察工作要求的非法律专业优大生，避免人才资源浪费。
五是按现行办法面向社会统考公招。只是对统考公招的条件和报考职位应科学设置。如2008年全省检察系统招考对象的报考条件中，把侦查员职位限定为男性，这有些不妥。且不说它有性别歧视的嫌疑，单就实践看，查办职务犯罪案件需要女检察官，在全国各级检察机关都有女性从事侦查工作，有的还取得了优异成绩，被评为全国十佳检察官。因而，应取消这个限制，以吸引更多优秀女性加入检察机关侦查行列。另外，报考职位设置有侦查员、书记员、法律文秘员，这也不很科学，因为新进检察机关的人员，如果要进入检察官序列，除助检员外，都要从书记员作起，由书记员—助检员—检察员，报考者因对情况不熟悉，不知道到底该报那个职位，导致有的职位报考人多，有的又很少，如2008年全省报考检察系统的侦查员、书记员、法律文秘员与录用人员比例分别为1.7：
1、4.4：
1、12.1：1，报考侦查人员远未达到3：1的开考比例，很容易浪费招录指标。
（作者： 西充县人民检察院研究室 崔颖）
