《湖北省城乡规划条例》亮点简介
省住房和城乡建设厅 占世良
《湖北省城乡规划条例》（以下简称《条例》）已由湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2011年8月3日通过，自2011年10月1日起施行。《条例》在严格遵循《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）等法律、行政法规的基础上，充分结合了本省的实际，大致有以下十个方面的亮点。
一、城乡规划工作是政府的重要职责
《条例》第六条规定，城乡规划工作是政府的重要职责。各级人民政府应当将城乡规划工作纳入国民经济和社会发展规划及年度计划，实行行政首长负责制。各级人民政府应当加强城乡规划管理机构和人员队伍建设，将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。跨区域的城乡规划编制经费，由共同的上一级人民政府统筹保障。省人民政府对贫困地区、少数民族地区和革命老区的镇、乡、村庄规划编制经费，予以资金补助。第十七条规定，各级人民政府对本行政区域内风景名胜区和历史文化名城（镇、村）规划研究和编制工作，应当给予资金保障。
《条例》第六条、第十七条是根据国务院要求，对各级人民政府责任在我省地方立法中的强化。《国务院关于加强城乡规划
— 1 — 监督管理的通知》（国发[2002]13号）指出：“城乡规划工作是各级人民政府的重要职责。市长、县长要对城乡规划的实施负行政领导责任”。《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》（国办发[2000]25号）指出：“城乡规划工作是各级人民政府的重要职责。各级人民政府要把城乡规划纳入国民经济和社会发展规划，把城乡规划工作列入政府的重要议事日程，及时协调解决城乡规划中的矛盾和问题。城市人民政府的主要职责是抓好城市的规划、建设和管理。地方人民政府的主要领导，特别是市长、县长，要对城乡规划负总责。对城乡规划工作领导或监管不力，造成重大失误的，要追究主要领导和有关责任人的责任。”“各级人民政府要稳定城乡规划管理机构和专业队伍，要根据规划编制和研究工作需要，配备相应专业技术人员；要把城乡规划工作经费纳入财政预算，切实予以保证。”
二、城乡规划实行集中统一管理
《条例》第六条规定，各级人民政府要确保城乡规划实行集中统一管理。第三十条规定，开发区应当纳入城乡规划统一管理。第七条规定，市辖区、各类开发区（园区）不设城乡规划管理机构；确需设立的，可由上一级人民政府城乡规划主管部门设臵派出机构，具体负责该区域的城乡规划管理工作。
实行城乡规划的集中统一管理，是城乡建设本身发展规律提出的客观要求。城乡建设是一个完整的不可分割的有机整体。城乡规划所确定的用地空间布局、公共设施和基础设施必须由城乡— 2 — 政府及其城乡规划的主管部门统一组织实施，不能任意肢解，不能各自为政。《城乡规划法》规定，在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立开发区和城市新区。《条例》规定各级人民政府要确保城乡规划实施集中统一管理，规定市辖区、各类开发区（园区）不设城乡规划管理机构，是《城乡规划法》法律精神的具体体现，也是遵循城乡建设发展规律维护城乡建设整体利益的客观要求。
三、有关部门按各自职责做好城乡规划管理的相关工作 《条例》第七条规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，其他有关行政主管部门按照各自职责做好城乡规划管理的相关工作。第二十一条规定，各相关部门和单位应当根据编制规划需要，提供统计、勘察、测绘、地籍、气象、地震、地质、水资源、水文、环境以及地下设施等基础资料。第三十五条规定，未按照规定核发选址意见书的建设项目，有关部门不得批准、核准立项。第四十二条规定，未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收，不得交付使用，房产主管部门不得办理房屋产权证件。第四十五条规定，建设工程使用人不得擅自改变规划许可确定的使用性质。确需改变的，应当向市（县）人民政府城乡规划、国土资源、房产主管部门申请办理变更手续，有关部门应当征求规划地段利害关系人意见。
城乡规划的基本属性决定了它是一种综合性的规划。由于
— 3 — 城乡规划涉及城乡发展和建设的方方面面，很多行业和部门的规划都需要纳入城乡规划进行统筹安排、综合协调、合理布局，从而使不同行业、不同部门的规划要求在城乡建设这个大系统中各得其所、各行其能，达到1+1大于2的效果。与此相适应，有关部门的管理工作也需要与城乡规划管理工作相衔接，并做到互为依据。如发改部门的国民经济和社会发展规划是城乡规划的依据之一，城乡规划部门的选址意见书是发改部门批准、核准项目的依据之一；如国土部门的土地利用规划是城乡规划的依据之一，城乡规划部门提出的规划条件是国土部门出让土地的依据之一，等等。
为了有效处理好城乡规划与其它规划的关系，有效处理好城乡规划主管部门与有关部门的关系，《条例》在规定有关部门按各自职责做好城乡规划管理的相关工作的同时，还在第二十七条规定，乡镇、村庄行政区划调整方案，应当与城乡规划中有关布局规划相衔接。在第二十九条规定，城市土地储备、土地供应和相关建设活动应当与近期建设规划相协调。在第三十二条规定城乡规划主管部门应当会同国土资源、公安、消防、环保、人防等有关部门编制地下空间开发利用规划，统筹安排交通设施、人防设施、公用设施及各类管网。在第五条规定，城乡规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划，与土地利用总体规划相衔接，体现主体功能区规划的要求，并处理好与交通、水利等相关规划的关系。
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四、推进城乡规划全覆盖
《条例》第十一条规定，省人民政府及有条件的市（县）根据经济社会发展情况，适时组织编制城乡总体规划，推进城乡居民点和产业结构、基础设施以及社会事业的合理布局、科学协调发展，实现城乡规划全覆盖。第十二条规定，市（县）人民政府在编制市（县）域城镇体系规划时，应当提出市（县）域村庄布局的指导意见。编制镇总体规划、乡规划应当同步制定镇、乡的村庄布局规划。第三十条规定，县级以上人民政府应当建立和完善城乡结合部建设管理制度，加强城乡结合部的规划管理，依法引导、规范城乡结合部的建设活动。
当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。应在工业化、城镇化深入发展中推进农业现代化，加大统筹城乡发展的力度，坚持工业反哺农业，城市带动农村，推动城乡良性互动、协调共进。而城乡发展要协调、规划必先行。在城乡规划中，要改变长期以来忽略农村规划，或者城市一张图、农村一张图，人为割裂城乡关系的状况，实现城乡规划全覆盖。《条例》要求，省人民政府及有条件的市（县）根据经济社会发展情况，适时组织编制城乡总体规划。就是要通过规划，在城乡大视野中进行谋划，通盘考虑，合理布局。统筹城乡产业发展规划，科学确定产业发展布局；统筹城乡用地规划，合理布局建设、农业和生态用地；统筹城乡基础设施建设规划，构建完善的基础设施网络体系。有了好的规划，就必须严格按规划实施。《条例》针对
— 5 — 我省城乡结合部规划管理的现状，专门规定要加强城乡结合部的规划管理，依法引导、规范城乡结合部的建设活动，对于解决城乡结合部建设混乱问题具有极为现实和深远的意义。
五、城乡规划应当充分考虑专家和公众意见
《条例》第五条规定，城乡规划应当采取政府组织、部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策的方式编制，并通过本行政区域的主要报刊、广播电视、网站等新闻媒体向社会公布。第八条规定，县级以上人民政府应当建立由相关管理人员、专家学者和公众代表组成的城乡规划委员会。城乡规划委员会受本级人民政府委托，就城乡规划重大问题进行审议、审查，提出意见。
在计划经济体制下，城乡规划被认为是一个技术问题，参与其中的主要是政府部门和相关的技术人员，社会和公众基本处于事后被告知的地位。随着社会主义市场经济体制的建立与完善，城乡规划工作地位的日趋重要，其公共政策的属性越来越强。城乡规划的制定和实施过程中，需要更多注意在维护公共利益的同时关注私人权益的保障，更加关注协调处理好公共管理与私人权利之间的关系，这在客观上要求城乡规划制定与实施的全过程都要有全社会的共同参与，以保证城乡规划工作的权威性和严肃性。《条例》规定城乡规划应当充分考虑专家和公众意见，还可以避免在城乡规划制定和实施过程中“领导说了算”的问题。
六、建立“绿线、紫线、蓝线、黄线”管理制度
《条例》第十八条规定，编制城乡规划应当包含“绿线、紫— 6 — 线、蓝线、黄线”等规划，并建立相应管理制度。第三十一条规定，严格“绿线、紫线、蓝线、黄线”规划管理，切实保护自然山体、水体和生态林地以及历史文化保护区。
《条例》所称“绿线”是指城乡规划中确定的各类绿地范围的控制线；“紫线”是指历史文化名城（镇、村）内的历史文化街区和历史建筑的保护范围界线；“蓝线”是指城乡规划中确定的江、河、湖、库、潭和湿地等地表水体保护和控制的地域界线；“黄线”是指城乡规划中确定的必须控制的基础设施、公共设施用地的控制界线。以上“四线”是城乡规划中的强制性内容，是城乡规划管理的重中之重，是城乡规划实施进行监督检查的基本依据。根据国家建设部《城市规划强制性内容暂行规定》，违反城市规划的强制性内容进行建设的，按照严重影响城市规划的行为，依法进行查处。《条例》明确编制城乡规划应当包含“绿线、紫线、蓝线、黄线”等规划，并建立相应管理制度，有助于城乡规划的管理和实施，有助于城乡规划的监督和检查，体现了城乡规划编制和管理的重点，由确定开发建设项目转变为对各类资源和公共利益的有效保护上。
七、规划条件不得擅自变更
《条例》第三十四条规定，城乡规划主管部门提出的容积率，用地性质等规划条件在土地出让后不得擅自变更。因涉及公共利益确需变更的，变更内容必须符合控制性详细规划。规划条件变更涉及控制性详细规划强制性内容的，应当先修改控制性详细规
— 7 — 划。第四十二条规定，城乡规划主管部门在建设工程竣工验收前，应当对建设工程是否符合规划条件予以核实。对符合规划条件的，核发规划条件核实证明。
规划条件包括出让地块的位臵、用地面积、用地范围、使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、公共设施、市政基础设施以及保障性住房配建等要求。城乡规划主管部门提出的容积率、用地性质等规划条件，是依据经法定程序批准的控制性详细规划进行的。规划条件是对控制性详细规划规定的具体地块的控制指标和土地使用要求的深化和具体化，如果随意变更将影响到相邻地块乃至城乡建设其它用地的控制指标和土地使用要求，牵一发而动全身。规划条件的随意变更，如将非经营性用地改变为经营性用地、将容积率提高，还将造成城乡公共资源的流失，形成腐败的温床，这方面的案例不胜枚举。因此，《条例》作出了规划条件不得擅自变更的规定。
由于建设工程从开工到竣工是一个连续的产品生产过程，在这个过程中，对于建设单位在建设活动中是否严格遵守规划条件等规划许可的要求，城乡规划主管部门需要进行必要的监督检查。《条例》第四十二条根据《城乡规划法》的要求进一步作出了城乡规划主管部门在建设工程竣工验收前，应当对建设工程是否符合规划条件予以核实。对符合规划条件的，核发规划条件核实证明；未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收，不得交付使用，房产主管部门不得办理房屋产权— 8 — 证件的规定。从而确保各项建设活动严格按照规划要求进行，杜绝建设工程因违反规划条件出现“长高、长胖”等情况的发生。
八、严格控制临时建设
《条例》第三十九条规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经市（县）人民政府城乡规划主管部门批准。第四十条规定，在规划区内修建的临时建筑不得超过2层，使用期不得超过2年。确需延期的，可依法申请延期1年。禁止在临时用地上建设永久性建筑。建设单位或者个人不得擅自改变临时建筑和临时用地的用途。临时建筑不得办理房屋产权登记。
临时建设是指城乡因临时需要进行的结构简易，且必须在规定期限内拆除的建筑物、构筑物或其他设施。临时建设需要占用城乡特定的公共空间，对城乡日常运行、规划实施等都会产生一定影响，除因特殊需要，必须进行严格的控制。《城乡规划法》规定，在城市、镇规划区内进行临时建设，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请，经批准后方可进行。由于我国各地的情况差异较大，不同地区城乡临时建设工程的用途和使用周期也不尽相同，《城乡规划法》规定，临时建设许可管理办法由各省、自治区、直辖市人民政府负责制定。《条例》第三十九条、第四十条对市（县）人民政府城乡规划主管部门不得批准临时建设的情形进行了规定，对临时建设使用期及使用期满后的自行拆除进行了规定，体现了严格控制临时建设的法律精神。
九、实施控制违法建设考核评价
— 9 — 《条例》第四十八条规定，各级人民政府应当建立完善考核评价制度，对下级人民政府实施城乡规划、控制违法建设情况，定期开展考核评价。第四十九条规定，城乡规划主管部门和有关部门应当建立城乡规划联动监测系统，完善城乡规划信息及违法建设监控平台，设立、公布监督举报电话、电子信箱等，接受公众和新闻媒体对城乡规划实施情况的监督。任何单位和个人有权向城乡规划主管部门或者有关部门举报、控告违反城乡规划的行为。对举报的事项，城乡规划主管部门或者有关部门应当及时处理，并为举报人保密。对举报重大违法建设的，予以奖励。
违法建设是城乡规划实施和管理的大敌。当今的违法建设已经不同于以往，以往的违建更加突出地表现为生存环境问题，主要用以解决自住之需，而现在的违建则更多地作为经营场所或投资产品用于谋取私利。生活艰难与不当获利，违法建设的动力源发生了变化，从有所节制转向无法遏阻，从局部性的损伤转向更大范围的危害，成为全省城乡规划管理中存在的最为棘手的难题。在一些地方房子“种”了拆，拆了又“种”，不仅影响社会和谐，影响城市健康发展，还浪费了大量的资源。
《条例》第四十八条在规定各级人民政府应当建立完善考核评价制度，各有关部门、街道办事处以及社区、村（社）民委员会、物业服务企业的职责和义务的同时，还在第四十九条对举报重大违法建设的予以奖励做了规定。无数事实证明，对违法建设的查处固然重要，但将违法建设消灭在萌芽状态更为必须。因为，— 10 — 萌芽状态比违法建设已经形成解决起来容易得多。而要将违法建设消灭在萌芽状态，仅靠城乡规划管理部门是不够的，必须充分依靠和发动群众，充分发挥各有关部门，特别是街道办事处、社区、村（社）民委员会、物业服务企业和全体居民的作用，以形成对违法建设“人人喊打”的氛围。只有这样，违法建设才没有生存的空间，对违法建设的防控才不是一句空话。在法律责任中，《条例》还对强制拆除违法建设所需费用由当事人承担（第五十九条）、对违法建设实行行政处罚中的违法收入及其建设工程造价的计算进行了规定。
十、加强人大对城乡规划的监督
《条例》第四十六条规定，各级人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会或者乡镇人民代表大会和上一级人民政府报告城乡规划的实施情况。县级以上人民代表大会常务委员会通过听取和审议专项工作报告、执法检查等依法开展对城乡规划实施情况的监督，必要时作出相应的决议决定。第十六条还规定，对于涉及公共利益且投资规模较大的特别重要地块的修建性详细规划，审批前应当先须本级人民代表大会常务委员会审议。
人民代表大会及其常委会对政府工作实施监督，是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权。《条例》在《城乡规划法》规定的地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划实施情况，并接受监督的基础上，细化了第四十六条的规定；在《城乡规划法》规定的城镇
— 11 — 体系规划、城市总体规划、镇总体规划报送审批前，应先经本级人民代表大会常务委员会或镇人民代表大会审议，控制性详细规划批准后报本级人民代表大会常务委员会备案的基础上，增加了第十六条的规定。上述规定，有利于人大对城乡规划实施有效的监督，有利于增强地方各级人民政府决策的科学性、民主性和权威性，也可以减少由于盲目决策所带来的经济损失和社会影响，减少不切实际的政绩工程、形象工程。
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