论环境公益诉讼
摘要：环境公益诉讼是为了更好地保护环境与资源不受危害和破坏，更好地保护人类生活、生存环境而逐步发展起来的诉讼制度，是对传统诉讼制度的发展，公共信托和环境权理论为其提供支持。现代诉讼机能扩大化理论造就了环境公益诉讼独特的政策形成机能，给公众和被管理者提供以司法途径参与国家环境管理的权利和机会，并在相当程度上对环保政策的形成和环境立法的发展产生积极影响。通过明确环境公益诉讼的概念、特点及分类、产生的原因和理论基础，并结合功能、目的与价值，以及对国外环境公益诉讼进行比较研究，提出构建我国环境公益诉讼的设想。
关键词：环境公益诉讼 公众参与 预防性
引言
进入21世纪以来，人们对自然环境的破坏日益加剧，环境问题日益严重，环境争议层出不穷。环境公益诉讼制度作为最有强制力、最为公平正义的终局解决方法，是解决环境问题，保护国家、社会和公众环境权益的最有效途径，并在现在法治社会中起到越来越突出的作用。 1.环境公益诉讼的概念
环境公益诉讼指任何公民、法人、公众团体或国家机关，为保护和改善环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害，当其认为有损害国家的、社会的公共环境利益的行为发生，已经造成或极有可能造成重大环境损害后果的时，以自己的名义代表国家或不特定的多数人以环境违法行为人为被告向法院提起诉讼，请求判令该违法行为人停止环境损害行为及赔偿公益损失的诉讼制度。它是在环境公共利益的维护和保全的基础上，主要着眼于损害环境公益行为的抑制和预防以及增进环境公益行为的生成和鼓励，而非环境损害的事后赔偿性补救。 2.环境公益诉讼的特点
环境公益诉讼是现代型诉讼的一种，是在环境公共利益产生纠纷的基础上形成的诉讼。与传统的民事诉讼、行政诉讼、环境诉讼相比，环境公益诉讼具有以下特点： （1）环境公益诉讼适格主体的扩展。环境公共利益直接关系到人们的生命、健康和社会经济的可持续发展。环境公益诉讼的提起者包括公民、企事业单位和社会团体。既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系的人。任何组织或个人为了维护国家、社会利益都可把侵害公共环境利益之人推上被告席。环境公益诉讼的原告一般是公民个人、团体或其他法律实体，被告基本上是规模化生产的大企业、从事社会公共事业的团体或者从事社会公共事务的政府部门甚至国家机关等，这就造成原被告之间力量关系对比倾向被告一方。同时，由于环境公共利益涉及面很宽，当事人往往集体进行诉讼，形成相当规模的集体诉讼。
（2）环境公益诉讼目的具有公益性。环境公益诉讼的目的不是为了个案救济，而是为了维护环境公共利益，即以实现“保护和改善环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害”为根本目的。具体来说，是为了保护国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益，追求社会公正、公平，保障社会可持续发展。
(3)环境公益诉讼请求救济的内容具有广泛性。在环境公益诉讼中，原告的请求，不仅仅要求被告对所受损害进行简单的金钱赔偿或恢复原状；还包括要求公共团体、企业组织采取有效措施防范环境公益损害结果的发生，避免或减轻损害的出现和扩大；甚至要求国家修改、变更有关政策和事业规模，禁止从事损害环境的生产、经营和建设等活动。
（4）诉讼裁判的效力范围和纠纷所涉及利益关系具有公共性。在环境公益诉讼中，当事人间对立的利益关系具有公共性和集合性，因此其涉及的范围呈现广域化和规模化的特点。法院的裁判不仅直接约束本案的诉讼当事人，而且对未涉讼的一般公众也产生影响力、约束力和引导力。
(5)环境公益诉讼具有显著的预防性，同时兼具补救功能。环境公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断出可能使社会公益受到侵害，即可提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任。在环境公益诉讼中，预防功能显得尤为重要，因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。 （6）环境公益诉讼的对象具有多样性。环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为对环境公共利益构成损害，而环境行政控制无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的不当行政行为，也是环境公益诉讼的对象。 3.环境公益诉讼的分类
（1）环境公益诉讼是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段，并非一种独立的诉讼类型与领域，因此环境公益诉讼可分为两类：一类是环境行政公益诉讼，即被诉的对象是对环境公益造成侵害或有侵害之虞的行政机关或者其他公共权力机构，适用行政诉讼程序；另一类是环境民事公益诉讼，即被诉对象是公司、企业、其他组织或者个人，适用民事诉讼程序。
（2）按照环境公益诉讼的对象不同，可把环境公益诉讼分为两大类：一类是对污染者的环境公益诉讼，即指当有污染环境的公害发生时，原告以自己的名义向法院提起的旨在迫使环境污染者遵守环境法律或追究其法律责任的诉讼；另一类是对行政机关的环境公益诉讼，原告为维护公共环境利益，以自己的名义向法院提起的旨在迫使行政机关依照环境法律、法规作出一定行为或不作出一定行为的诉讼。
（3）根据提起环境公益诉讼的主体不同，可将其分为环境公益集团诉讼、环境公益团体诉讼、公众个人诉讼和国家机关环境公益诉讼。 4.环境公益诉讼的产生及历史发展和产生的理论依据 4.1.环境公益诉讼产生的基本原因
环境公益诉讼的产生有其深刻的历史背景和原因。首先，20世纪70年代以来世界规模的环境保护运动的蓬勃发展为环境公益诉讼的产生提供了前提和基础。其次，公民环境保护团体的大发展对环境公益诉讼的产生起着巨大的作用，公民环保团体成为推动环境公益诉讼发展的主要社会力量。最后，现代诉讼法的进步也在客观上促进了环境公益诉讼的产生和发展，特别是各国法院对原告起诉资格的不断放宽最具影响力。 4.2.环境公益诉讼的历史发展
美国是第一个在环境公益诉讼制度方面迈出步伐的国家，美国最高法院在1937年的电纳西电力公司诉田纳西流域管理局的案件中确立“法律权利说”。1970年美国颁布《密执安环境保护法》,该法第2条规定：任何人都享有向法院提起保护环境的诉讼的权利，并减轻经济困难的原告诉讼费用。为环境公益诉讼制度的确立奠定了基础。又颁布的《清洁空气法》，正式确立了“公民诉讼”制度。此后，环境公益诉讼制度在美国逐渐成熟。日本也在第二次世界大战以后确立了自己的公害审判·环境保护制度，德国及一些欧盟国家，甚至在一些第三世界国家都开始确立各自的环境公益诉讼制度。这表明，环境公益诉讼制度的建立有其历史发展的必然性和实践的可行性。 4.3.环境公益诉讼产生的理论依据
环境公益诉讼制度建立在对被害者的环境权、环境管理机关的行政权限与各企、事业单位的经济活动间的关系进行调整的基础之上。其相关理论依据有：
（1）公共信托理论。公共信托理论是美国密执安大学学者约瑟夫·萨克斯教授与1970年提出并论证的。在环境法中主要表现为:①受保护的物质客体增多：②受保护的利益增多；③纠正传统先占原则的偏颇。环境信托理论还提出扩大公民参加环境管理的重要性，但只局限于公民与从事环境管理的行政机关之间的法律关系。
（2）环境权理论。环境权理论主张，一般公民均应享有优良的自然环境且健康安全地生活的权利。该理论形成于20世纪70年代，是在东京召开的“公害问题座谈会”上发表《东京宣言》提出的。就环境权的内容来说，包括三个方面的内容：公众的环境知情权、环境决策参与权以及公众诉权。
（3）适当程序论。享有优良的环境是公民的一项基本权利，行政机关或各企、事业单位违反适当程序行使或不行使其权限，导致环境遭到破坏，则公民可以就此活动提起诉讼以保障环境权。 5.环境公益诉讼的目的与价值分析 5.1.建立环境公益诉讼制度的基本目的
建立环境公益诉讼制度是现代环境保护事业发展的必然要求，是我国实现环境法治的客观需要。我国建立环境公益诉讼制度的基本目的是：通过环境公益诉讼的建立，促使司法权为公众参与环境保护提供更多的支持；通过环境公益诉讼的制度设置为环境公共利益提供司法救济；通过环境公益司法保护水平的提高，促进环境保护运动发展，并在相当程度上对环境保护政策的形成和环境立法的发展产生积极影响。环境公益诉讼是作为环境法行政执行的必要补充而存在的，它给公众和被管理者提供以司法途径参与国家环境管理的权利和机会，反之，公众和被管理者可以对公害制造者、环境污染者进行制约和惩戒。 5.2.建立环境公益诉讼制度的价值分析
（1）环境公益诉讼制度有利于弥补国家环境行政管理的漏洞。
（2）环境公益诉讼制度是一种有效的监督方式，有利于保障环境保护法律真正得以实施。
（3）环境公益诉讼制度是一种有效的激励机制。 （4）环境公益诉讼制度具有预防的功能。 6.国外环境公益诉讼制度发展经验
随着环境保护运动的发展，世界各国陆续建立起环境公益诉讼制度。其中，美国的公民诉讼制度、日本的公害审判·环境保护诉讼制度等为我国建立环境公益诉讼制度提供指导和借鉴。 6.1.美国公民诉讼制度的形成与发展
在美国，20世纪70年代以来涉及环境保护的联邦法律都通过“公民诉讼”条款明文规定公民的诉讼资格。根据“公民诉讼”制度，原则上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼；以环保行政机关对非属其自由裁量范围的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职权，执行其法定义务的环保局长提起行政诉讼。其主要内容有：原告的起诉资格、公民诉讼的限制条件、公民诉讼的救济措施即发布禁止令、罚金、采取补救措施等。
公民诉讼制度告诉我国:必须修改我国相应诉讼制度以适应环境公益诉讼的要求，要从实体法上确认公民或环境保护团体的环境实体权利，并相对减轻诉讼费用。 6.2.日本的公害审判·环境保护诉讼制度
日本的环境公益诉讼所指的主要是环境行政公益诉讼，其出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约。 6.3.欧洲一些国家的环境公益诉讼制度 法国最具特色和最有影响的环境公益诉讼制度是越权之诉，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉。意大利有一种叫做团体诉讼的制度，它是被用来保障那些超个人的利益，或者能够达到范围很广的利益的一种特殊制度。
7.我国环境公益诉讼制度的构建 7.1.构建我国环境公益诉讼的现实需求
构建我国环境公益诉讼，是解决现行环境诉讼制度中存在问题的需要，是实现公众环境权的必然要求，也是完善环境诉讼制度的迫切需要。
（1）解决现行环境诉讼制度中存在问题的需要。其一，受害人无法得到救济的问题；其二，污染企业或违法行政机关的责任无法得到追究的问题；其三，公有环境破坏和污染的问题；其四，对法律的不信任和自力救济泛滥的问题。
（2）实现公众环境权的必然要求。公众环境权是指公众在良好、舒适的环境下生活的权利。我国法律没有明确宣布环境权，只是有涉及环境权益的法律规定。我国实行“不告不理”原则，如果公众没有提起诉讼，政府限于某些情况无法进行干涉。
（3）完善环境公益诉讼制度的迫切需要。当前，环境公益诉讼制度在国外已普遍建立起来，而在中国尚未建立。从完善诉讼制度的角度考虑，建立我国环境公益诉讼制度是必要的。从根本上讲，一切诉讼无不以对公益的保护为目的，公益诉讼不过是传统私益诉讼对公益保护的深化。从传统诉讼法的角度来看，当人们的权益受到非法侵害时，他们就有了提起诉讼予以救济的权利，而一旦其诉诸法院，得到救济的就不仅仅是他个人的权利，实际上也为维护了公益。 7.2.我国环境公益诉讼的不足
我国在推行环境公益诉讼制度中存在的一系列障碍，主要包括：
（1）现行民事诉讼法的局限。我国《民事诉讼法》第108条关于原告资格的规定为:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”。《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失”。这样只有公民、法人或其他组织因自己的民事权利受到侵犯或者与其他人发生民事权益争议才能以原告的资格向人民法院提起诉讼，排除了其他人或组织为他人利益或公共利益提起诉讼的可能性。 在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据，需要对举证责任倒置进一步明确。
（2）现行行政诉讼法的局限性。《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。第10条关于受案范围的规定为：“法院不受理公民、法人或其他组织对行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼”。这些规定，限制和排除了环境行政公益诉讼的产生和发展，与现实形势不符。
（3）现行环境资源法的局限性。我国《环境保护法》规定:“公民对污染和破坏环境的单位和个人，有权监督、检举和控告····”。法律法规的不具体化使得即使有人提起诉讼，法院也不可能受理、无法受理。
（4）国务院发布的《诉讼费交纳办法》没有把公益性的诉讼案件明确纳入其中，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的起诉和提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说都是不利的。 7.3.环境公益诉讼的发展构想
（1）合理分配举证责任。在环境诉讼中，环境损害的认定需要很强的技术，由于原告不具备专业知识和技能，获取的信息具有明显的局限性，他们很难担负起举证责任。所以，为了实现原、被告双方力量的相对均衡，许多国家在环境侵害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则，规定主要证据由被告提供。在我国，虽然规定了环境污染损害赔偿案件实行被告举证制，但又没有规定举证的范围和原告是否还有一定的举证责任，从而使被告感觉承担了太重的举证责任，而原告则忽视了对必要证据的收集。为解决该问题，应明确规定原被告举证责任负担的范围，让被告对是否排污、能否造成污染、排污与损害之间是否有因果关系、能否依法免责提供证据，让原告对损害的事实和损失的大小负举证责任。
（2）给原告设定合理的奖励。起诉人是为了公共环境利益起诉，必然消耗其时间、精力、金钱，若不给原告一定的奖励，则没有提起公益诉讼的激励机制，可能很多的人不会为了维护公益而牺牲自己的既得利益。因此，在起诉是合理合法有意义的情况下应给原告一定的奖励，这种奖励应从对被告的经济制裁中提取，或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样，一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人维护社会公益。
（3）扩大原告的适格范围。目前，我国立法中只有与侵权行为有直接利害关系的人才可以提起诉讼，有很多的不利后果。根据不告不理的原则，如果受害人无力提起诉讼，加害人就很有可能逃避法律的制裁。法律的公平与正义就无法体现，不利于社会的稳定。而且由于环境侵权的特殊性，环境侵害往往是间接的侵害，若按照传统的侵权理论，则根本无力保护环境。因此，迫切要求重构侵权理论，扩大原告主体的范围，不仅包括直接受害人，还包括社会一般公众、社会团体、国家机关。因为环境是一种公共物品，任何公民都是环境的享有者和保护者。一旦发生了环境污染，每个公民的健康权、财产权和享受优良环境的权利都不可避免地受到侵害或威胁。诉讼主体的扩大，不仅有利于对污染者实行监督，而且有利于对于一些行政执法机关的违法行为或行政不作为行为进行有效的监督。因此，要建构环境侵权公益诉讼制度，首先得扩大主体的适格范围，赋予一切单位和个人以诉权。
（4)诉讼费用预付方式的改进。由于环境诉讼费用非常的高，大多被害者经济能力微，不能支付，权利得不到保障。为此，许多国家诉讼法对诉讼费用预付方式进行改进，如美国为了减轻公众因提起公民诉讼而承担的费用，鼓励公众运用公民诉讼。
（5)对环境公益诉讼案件判决后由法院直接执行。环境公益诉讼案件具有特殊性，出于对国家环境利益和社会公共环境利益的保护，法院应对生效的裁判文书直接执行，而不应由胜诉原告来申请强制执行。
（6）被诉对象范围的扩大。 为了更有效地保护好环境，各国法律在放宽环境诉讼起诉资格的同时，也扩大了被诉对象的范围。如美国《清洁空气法》中规定：任何人均可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。即美国《清洁空气法》将美国政府、政府机关以及环境保护局局长等均列入被诉对象的范围。
结论
环境公益诉讼是解决环境问题，保护国家、社会和公众环境权益的最有效途径，并在社会主义法治建设中发挥越来越重要的作用，所以，具有预防性和事后补救功能的环境公益诉讼是一种发展潜力极大的制度。在我国，要不断地对环境公益诉讼进行改善，扩大原告的适格范围，合理分配举证责任，通过立法的不断完善来实现环境公益诉讼，为人类健康的生活铸造一道城墙。
参考文献
[1]王树义.环境法系列专题研究.科学出版社.www.daodoc.com.2006ISBN7-03-017792-4 [2]汪劲.环境法学.北京大学出版社.http://www.daodoc.com.2007ISBN978-7-03-018988-2
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