规范城市流动人口管理模式
服务海南国际旅游岛建设
市人大代表孙道静
中国正处于城市化的加速发展期，在21世纪的前二三十年里，中国将有近5亿的农村人口转化为城市人口。随着流动人口的不断流入，他们对城市建设与发展将做出很大贡献，也会给城市发展和管理带来了新的问题与挑战。
一、我市流动人口管理中存在的主要问题
近年来，我市流动人口出现增长速度快、流动密度大、违法犯罪率高等特点,给城市管理带来了许多社会问题，如流动人口犯罪、疾病传播、计划生育管理问题等。目前，我市流动人口管理却基本上沿袭了计划经济体制下的自上而下的防范式管理模式。这种管理模式将流动人口预设为可能危害城市社会安宁的不安定因素，较少考虑到他们的正当利益与需求，更难以将其纳入到城市的管理秩序中来。虽然在政府及有关部门的努力下，流动人口管理方面取得了一定的成效,但仍存在着一些问题：
1、认识方面的问题。在政府层面上,长期以来考虑流动人口对城市资源的冲击较多,对社会稳定的考虑多于社会发展的考虑。比如,将能源、土地、水资源、环境等方面的压力简单归结于流动人口过多,这种认识的局限性可以归纳为以下几个方面:一是对流动人口进入城市的必然性、长期性及其可能带来的影响,缺乏预见,以致管理跟不上形势的变化。二是对流动人口给城市带来的利弊得失,看法不统一。三是各个职能部门对责、权、利的认识带有局限性,缺乏全局观念和系统管理意识。
2、制度方面的问题。自1985年公安部颁布了关于城镇暂住人口的暂行规定以来,全国性的流动人口管理条例、法规并未进行根本性的改革,存在明显的欠缺和问题。一是自发性的人口流动与现有的户籍属地管理体制之间产生制度性冲突,一定程度上阻碍了流动人口的社会阶层合理流动。二是流动人口权益保障制度不完善，流动人口在教育、劳动、医疗、政治等方面无法得到保障；三是流动人口管理制度的协调性不够，地方与地方之间对流动人口管理规定存在差异，各地有各自的管理标准；四是管理的法律规定中缺乏对外来流动人口权利和监督机制的相关规定。
3、体制方面的问题。现有的流动人口管理系统的组织结构及工作职能存在以下主要问题:一是职能部门职责分离,多头管理,相互脱节,部门之间协调问题突出,条块分割矛盾十分明显。公安部门负责流动人口的治安管理,维稳综治办负责出租房屋管理,计划生育部门的流动人口管理办公室负责流动人口计划生育管理,各司其职而缺乏协作机制;二是基层缺少必要的执法权,属地管理原则难以落实;三是条块管理辖区范围不一致,城乡结合部问题突出;四是作为现有管理体制补充的流动人口综合管理机构并未纳入政府的正式编制,属于临时机构,机构
成员不对机构承担实际责任。
4、管理网络体系不完善。目前，我市的人口信息化管理还存在信息不能共享，部门信息不能发挥综合效能，关于外来人口的预警性、前期性的信息难以掌握等问题，全市一体化的流动人口管理网络还未建立。
二、规范我市流动人口管理的思考
（一）创新流动人口管理理念
要以服务式的管理理念取代防范式的管理模式。以人为本、完善管理、搞好服务是当前流动人口工作的基本方针,要改变流动人口防范型管制政策,必须转变观念，主动为流动人口提供各方面的服务、政策咨询和法律援助，解决外来流动人口在就业等方面的问题，公平公正的处理好“外来民工”与城市居民的矛盾纠纷，积极维护他们在工作中的政治权利，引导他们为城市建设发展服务。
（二）建立健全法规，实现流动人口管理的制度化、法制化和规范化
首先，人大要充分利用特区立法权，结合实际，出台流动人口入住城市法规、农民工维权法规、流动人口教育法规、流动人口权益保障法规，如《海口市暂住人员户口管理条例》和《海口市劳务工条例的实施细则》等。其次，作为具体实施流动人口管理的地方政府，也必须建立和完善流动人口服务管理的各项规章制度，为各部门加强流动人口服务管理提供法律依据。同时，要坚持法制宣传教育和维护合法权益相结合,通过法制教育宣传提高其法制意识,强化外来人口的自我约束和自我保护能力。
（三）建立健全组织机构
1、建立市、区、街道、社区四级联动的流动人口管理机构。市、区成立出租屋综管办，形成决策指挥系统。街道成立出租屋综管所，形成枢纽协调系统。社区成立综管站和组，形成指导服务系统，对出租屋进行量化管理，负责出租屋和流动人口的登记和注销工作、协助公安机关做好治安管理、房屋租赁管理和税费征收等工作。
2、建立流动人口服务管理保障制度。首先，要把流动人口服务管理工作摆在重要位置，将其纳入国民经济和社会发展的长期规划和年度计划，按照财政部、劳动部等五部委《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》（财预[2003]561号）的精神，将涉及流动人口的治安管理、计划生育、劳动就业、子女教育等有关经费，纳入正常的财政预算支出范围。其次，要建立严格精细的出租屋税费征管机制，可以借鉴深圳等城市的做法，例如征收出租屋和流动人员管理“两费一税”（使用流动人员调配费、流动人员治安联防费、出租屋综合税）。代征的税费除上缴省和中央外，要全部用于出租屋和流动人员管理工作，确保出租屋管理的工作经费。
（四）创建科学管理模式，实现依法管理、规范管理
1、“以证管人”。“以证管人”制度就是以居住证为载体，以实际就业和居住状态为身份
认定的依据，以信息化技术为实现手段，以公安、劳动、出租屋综管为主力，以完善服务和加强管理为主线，构建党委统一领导、政府依法行政、各部门齐抓共管、社区依法自治、群众广泛参与的流动人口服务管理体制。同时，必须明确规定政府各部门要为居住证的使用提供保障，凡出台与流动人口权益有关的政策，都要尽量与居住证挂钩，并积极支持和鼓励公共服务机构和商业服务组织为居住证的使用提供便利，不断提升居住证的含金量，使居住证的功能涵盖身份、管理、信息、享受政策等方面。
2、“以屋管人、人屋通管”。进一步明确出租屋管理部门的执法主体资格和房屋租赁当事人及相关部门的责任和义务，实行出租房屋登记备案制度，落实出租房主的治安责任，加强对出租房屋特别是临时留宿人员的登记管理。按照人来登记，人走注销的管理方式，随时对流动人口信息进行采集，对纳入管理的重点出租屋和流动人口，定期进行上门核查，发现问题依法整治。重点加强旅馆业治安管理，坚决取缔非法经营的旅馆，严厉查处违法经营行为。加大对建筑工地、网吧、通宵浴室、休闲娱乐中心等流动人口聚集场所、部位的巡逻盘查力度。
3、提高信息应用水平。大力推进暂住人口、出租房屋、旅馆业、网吧等信息系统的建设和升级改造，建立以居住证信息管理系统、劳动就业登记系统、出租屋综合管理系统这三大系统为支撑点，依托金盾工程，加快整合信息资源，实现自动比对、自动报警、关联查询、动态分析等实战功能，提高工作效率。会同有关部门加快建设集流动人口治安管理、劳动就业管理、房屋租赁税收征管、计划生育管理等多功能于一体的政府综合信息平台，实现流动人口跨地区、跨部门、跨系统的信息共享，提高综合管理效能。要按照一户一码、统一编号的原则，尽快对全市出租屋完成信息采集工作，为“以房管人、人房通管”打实基础。
（五）把对流动人口的服务，纳入民生工程体系
把对流动人口的管理与服务纳入流入地政府的公共服务体系。在谋划发展战略、设定人均GDP目标、规划公用设施布局、确定财政支出和公共服务规模、制定土地利用和住房建设计划等各个方面，都将流动人口纳入其中。健全维护流动人口权益机制。一是要建立户籍居民与外来劳动者统一的就业登记管理体制和劳务式合作医疗制度，实现“全民医保”；二是将流动人口子女教育纳入教育发展规划，解决流动人口子女受教育问题；三是加快完善住房保障制度，逐步将廉租房等政策性住房覆盖的范围扩大到符合条件的暂住人员；四是抓紧完善劳动保障体系，解决流动人口中的农民工工资偏低和拖欠问题，依法规范农民工劳动管理，搞好就业服务和培训，保障流动人口依法享有的民主政治权利，五是创建法律援助机制，做好对流动人口的法律服务和法律援助工作。
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