提高政府投资项目管理水平助推雨城跨越式发展
雨城区发展和改革局党组书记、局长 陈晓波
为进一步加强政府投资项目的管理，规范项目运作，提高政府投资决策水平和投资效益，进一步提高全区参与政府投资项目建设相关人员的业务水平，培养更多专业项目管理人才，提升项目管理综合能力，根据区委、区政府主要领导安排，举办今天这个项目培训会，按照会议安排，我和各位一起学习政府投资项目管理的相关知识，不妥之处，请大家指正。
一、政府投资的范围
政府投资工程建设项目是指全部或部分使用财政资金投资或者国家融资的项目。包括：
（一）使用各级财政预算资金的项目；
（二）使用纳入财政管理的各种政府性专项建设基金的项目；
（三）使用政府对外借款或者承诺偿还资金的项目；
（四）区人民政府认定的其他政府投资工程建设项目。
区发展和改革局是区政府投资建设工程项目主管部门（以下简称“投资主管部门”），负责政府投资工程建设项目的初审、管理和监督。区财政、建设、交通、水务、监察、审计等相关行政职能部门按照各自职责对政府投资项目进行管理和监督。
二、坚持基本建设程序，严格政府投资项目审批
•国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知‣（国办发„2007‟64号 ）规定：实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发
1 展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批等文件；需审批初步设计及概算的项目按要求报送初步设计及概算，按程序审批。
具体操作：（见政府投资建设项目审批程序示意图）
除按审批权限须报上级主管部门审批的政府投资项目外，凡达到立项规模(总投资10万元及以上)的区政府基本建设投资项目，必须报区发改局办理立项手续，立项审批程序主要有：项目建议书、可行性研究报告和项目初步设计，具体为：项目总投资50万元（含50万元）以下的项目，由项目业主委托有相关专业资质的工程咨询单位或专业工程师编制•项目建议书‣；投资50—200万元（含200万元）的项目，由项目业主委托有相关专业资质的工程咨询单位编制•项目建议书‣；投资规模在200万元以上的项目，由项目业主委托具有乙级及以上相关专业资质的工程咨询单位编制•项目可行性研究报告‣，对投资200—500万元（含500万元）的项目，视项目特点和敏感度，由区发改局有选择地组织有关专家，或委托有相关资质的工程咨询单位，对•项目可行性研究报告‣进行评审，并出具•XXX项目专家评审意见‣。投资500万元以上项目，可研报告必须按程序评审。投资200万元以上项目立项后，区级相关部门按项目性质，分别组织完成初步设计，编制工程设计概算，项目经区发改局批准初步设计和概算后，方可进入施工图设计。
三、扎实做好项目前期基础性工作
部分项目由于前期准备工作不充分、不扎实，不做可研，不搞论证和设计审查，或可研流于形式，设计只是纸上谈兵，不到现场，从而暴露出诸多弊端。一是概算过于粗糙，“报小建大、报大建小”的现象比较普遍。如，中央检查组发现的烈士陵园改造项目纪念广场面积由可研批复的6,000平方米减少为约881平方米；排水设施由400米减少为100米；革命烈士纪念堂翻新和革命纪念馆面积分别由260平方米、500平方米减少为245平方米、204平方米。如，大兴镇卫生院由扩建900平方米业务用房调整为新建1419.49平方米业务用房；八步乡卫生院由改建530平方米业务用房调整为新建1216.42平方米业务用房；合江镇卫生院由改建1160平方米调整为新建661.6平方米业务用房；凤鸣乡卫生院扩建450平方米调整为新建1090.42平方米业务用房。二是由于项目建设的必要性、可行性论证不够，造成列入投资计划的部分项目无法实施。如，雨城区南二路社区卫生服务中心项目的建设地址原定为雅安市雨城区康藏路429号，但因该地无法实施拆迁工作，不能进行修建，另选址为雨城区陇西路59号。
因此，严格落实政府投资项目管理程序，尤其是项目前期工作程序，对加强项目审批管理极为重要，前期推进的过程表面上看是审批的过程，实质上是不断深化研究，落实项目各项建设条件的过程。如从对投资的控制重要性来讲，可行性研究对投资控制起50％以上的作用，初步设计起30％的作用，剩余工作仅起20％的作用，因此，任何单位都不得随意简化、合并前期程序。
四、做好投资控制管理、完善监管机制，强化权力制约
3 案例分析：如，新二中一期工程在地震前已完成招标项目但未开工，地震后进行设计变更，立项价2500万元，预算价2308.91万元，控制价2140.72万元，中标价1927万元，结算价2998万元，结算价超过合同价56%，设计变更后和工程变更中未履行变更、调概等手续。在前期的灾后重建项目检查中发现工程量变更十分普遍且变更较大，如草坝计生服务站工程量变更达114 %，观化中心校工程量变更106%，南郊学楼教学楼工程量变更达34%，雨城区多营粮食仓库工程量变更达30%，雅柳路工程量变更超过合同金额550 多万元等。按照2011年1月25日，•雨城区“5.12”地震灾后恢复重建委员会会议纪要‣（雨府阅[2011]1号）规定，对于超过风险包干系统20%的工程量变更，纪检监察部门要重点检查，查清变更原因，并提出明确处理意见，报区政府常务会研究。
同时，•雅安市雨城区政府投资工程建设项目全过程监督管理暂行办法‣（雨委办发[2011]14号）也明确规定，凡是项目工程量10%以上的变更，应提交区政府常务会议集体研究决定，并将增加的工程量及价款在项目实施地建设工程交易场所公示。凡违反上述规定的，移交监察部门调查处理。
政策规定和具体操作为：
1、严格投资控制程序，遵循基本建设程序，按照“可研估算控制初设概算，初设概算控制施工预算，施工预算控制竣工决算”原则，实行投资控制管理和限额设计；实行财政评审制度，区级政府投资项目，在完成施工图设计后，编制投资预算。
2、严格执行预算审查制度。凡20万元以上的政府投资工程项目，项目建设单位必须将工程预算报区财政评审中心评审，经评审的预算控制价
4 作为施工招标的最高限价，送审项目投资预算额或经初步评审确认的预算额，不得高于批准的投资概算金额。
3、严格执行合同备案制度。项目建设单位在发布招标文件前，须将合同草案报行业主管部门（勘察、设计合同金额50万元，监理合同金额30万元，施工合同金额500万元以上的重大合同，同时报区法制办）审查，并按审查意见修改完善后才能进行招标；签订合同后5日内，报区发改、行政主管部门和区法制办备案。所有政府性投资项目，签订项目施工合同时，都应有审计约定，明确以竣工审计结果作为结算依据。项目竣工审计投资额超过批准概算的，按•四川省发展和改革委员会转发†国家发展和改革委关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知‡的通知‣（川发改投资„2009‟800号）要求执行。
4、严格工程量变更程序。已开工的政府投资工程项目，因设计变更、材料涨价等原因导致工程量变更，但工程量变更不够规范，部分项目甲乙双方协商后就进行变更，增加工程量，却未履行工程量变更程序。
政策规定：雅府发„2009‟62号文件明文规定：严格执行工程变更管理的有关规定。超过风险包干系数范围的任何变更（以合同中标价作为依据计算），必须得到审批部门的批准，有关单位有过错的，要承担相应的责任。项目业主单位提出超过风险包干系数范围的变更，首先必须认定责任、明确相应的责任承担办法，相关各方签字认可。
具体操作：项目工程量确需变更的，在经施工单位申报、监理签字、业主认可、专家认可、财政评审的程序后，必须提交工程量变更综合评审小组进行综合评审，综合评审后，对于超过风险包干系数，10％以内的变更（以合同中标价作为依据计算），报项目审批部门审批；10％以上的变更 5 （以合同中标价作为依据计算），提交区政府常务会议集体研究决定。新增独立工程达到招标（比选）限额的必须公开招标（比选）。未经审批或招标的，不得实施，增加部分不得纳入结算审计范围，不得支付建设资金。
5、严格执行责任追究制度。
⑴对未立项已招标（包括勘察、设计、施工、监理）或未评审已施工招标的，由区发改局负责对招标结果是否有效进行认定，造成严重后果的，移交区监察局查处；
⑵对未施工招标已开工建设的，由项目建设单位主要负责人向区政府作书面检查，同时由区监察局会同相关职能部门对是否存在违法、违纪行为进行查处；
⑶对违规招标的，由相关职能部门按照•招标投标法‣及国家、省、市的相关规定查处；
⑷对项目工程变更超过20%以上的，又没有履行相关审批程序的，及时移送区监察局核查处理。
五、招投标中存在的主要问题
近年来，随着制度不断健全，我区的项目管理和招投标工作已进一步完善。但我区灾后重建和扩大内需项目经过多级检查组多次检查，提出和发现了很多问题，主要表现在：
（一）部分项目前期工作不到位，不具备招投标的条件但进行了招标 部分项目前期工作不到位，还不具备招标条件就进行了招标，导致合同签订以后，迟迟无法进场施工，工期延误，材料上涨，更有甚者导致施工设计的重大变更。以雨城区金凤山景观步游道工程（天梯工程）为例，
6 因前期工作深度不够，施工后形成“边勘测、边设计、边施工”的“三边工程”，严重超概算。
雅府发„2009‟62号文件明文规定：工程招标必须具备相应的条件，如勘察、设计等工作应达到规定的深度、建设资金来源落实、施工现场具备开工条件等。各种手续不完善、施工图设计和施工现场征地拆迁未完成的项目不得发售招标文件。严禁边设计、边施工、边修改的“三边工程”。判断是否具备招标条件是项目业主的责任，对不具备招标条件强行招标给国家造成损失的，由有关部门依法追究招标人法定代表人和相关责任人的责任；涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。
（二）部分项目业主拆分项目或其他手段规避招标
我区绝大部分项目均是按照国家规定的法定程序进行招标和比选的，但仍有部分项目业主拆分项目规避招标，不招标不比选。以雨城区第二中学新校区建设第一期工程为例，项目总投资为2500万元，设计合同金额为28.39万元，但项目业主单位未按照核准招标意见进行比选，直接确定重庆大学建筑设计研究院为设计承包单位，规避了公开比选程序。
雅府发„2009‟62号和省政府197号令明文规定：
（1）施工单项合同估算价在200万元人民币以上的必须招标，200万元人民币以下(不含，下同)20万元人民币以上(含，下同)的必须比选；
（2）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的必须招标，100万元人民币以下10万元人民币以上的必须比选；
（3）勘察、设计服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的必须招标，50万元以下5万元以上的必须比选；监理服务的采购，单项
7 合同估算价在30万元人民币以上的必须招标，30万元以下5万元以上的必须比选；
（4）单项合同估算价低于第
1、
2、3项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的，必须进行招标。
（三）部分项目勘察、设计达不到规定的深度。
目前，部分项目地勘达不到规定的深度，设计漏项情况严重，导致施工过程变更大，低价中标、高价结算的情况比比皆是，使得招标流于形式。仍以雨城区金凤山景观步游道工程（天梯工程）为例，立项的项目总投资198万元，因地勘、设计等前期工作达不到规定的深度，造成施工过程中重大变更，最后工程结算为1000多万元。
我区有部分灾后重建项目勘察、设计，是项目业主按照•四川省人民政府关于灾后重建国家投资工程建设项目招标投标工作的通知‣（川府发„2008‟21号）通过减免费用50%以上直接确定的。一方面勘察、设计费用过低，大部分是减免50％，甚至有减免70％以上的，勘察、设计质量无法保障。在施工过程中，发现很多项目勘察报告与实际地质情况不符，设计图纸与实际情况不符、漏项严重，更有甚者设计单位连项目现场都没有到过。另一方面，项目业主缺乏项目管理经验，大部分一次付清所有费用，项目的勘察、设计后续服务跟不上，涉及到相关勘察、设计单位的责任也无从追究。
（四）中介机构水平良莠不齐，委托合同责权利不明确
招标过程中涉及的中介机构有：工程量清单编制、招标代理机构等，项目业主与中介机构签订的委托合同条款简单，责任不明确，给工程建设
8 留下很大的隐患。
1.工程量清单编制单位。清单编制委托合同没有规范文本，责权利不明晰，对于清单编制单位的责任也仅限于清单编制费用，很多工程清单编制费用也是一次付清，不便追究清单编制单位的责任，无法保障项目业主的权益。目前雨城区已出现很多项目因工程量清单漏项而造成工程量变更较大的情况。如雅安市中医医院第二期项目（港澳援建），工程量清单就存在大量漏项、漏量情况，给工程建设造成了严重的问题。
雅府发„2009‟62号文件明文规定：造价编制单位及造价执（从）业人员应当按照有关规定编制工程量清单和预算控制价，并对其准确性负责。招标人和中介机构应在委托合同中约定：受委托的中介机构因存在过错造成流标、低价中标高价结算、增加工程价款等，应承担相应的违约责任。
2.招标代理机构。目前，全省招标代理超过上千家，但水平良莠不齐，招标文件编制质量较差。•标准施工文本‣和•省进一步要求‣出台后，施工招标文件有了很大改观，但也有部分招标代理擅自增加条件，限制竞争；部分招标代理发布的招标文件与备案时的招标文件不一致。如四川衡信建设项目管理有限公司在代理雨城区草坝工业集中区兴业路三段、四段（含兴业桥）和大同路建设项目（第二次）时，上传到四川建设网的招标公告开标时间和招标文件开标时间不一致，招标文件电子文档与纸质文档不一致，经监督部门查实后，发出•限期整改通知‣责令其立即改正。
（五）个别项目存在排斥潜在投标人的情况
个别项目的业主以灾后重建项目工程重大，质量要求高为借口随意提高投标人资质等级，限制潜在投标人投标。个别招标代理机构在报名时，
9 不按照•省进一步要求‣给符合规定的承包单位报名，恶意提高报名门槛，要求报名单位提供超过招标公告要求之外的内容，为项目串标围标，埋下了隐患。目前雨城区还没有查处过这类问题，以雅安市已查处的案件汉源新县城二期场平工程为例，此案是四川省查办的第一起以串通投标罪定案的招标代理机构、机关工作人员和投标企业相互勾结，操纵招标结果的典型案件。汉源新县城二期场平工程在编制招标文件时，为确保其关系户王某、张某（建筑承包商）顺利中标，代理机构人员按项目业主的要求，以帮助业主选择有实力的施工企业、避免借牌投标为由，一是提高投标企业的报名资质条件，要求投标企业具备二级以上总承包、专业承包资质和完成1000万元以上类似工程业绩；二是增加设臵项目经理、技术负责人以及“五大员”（施工员、质检员、材料员、预算员、安全员）资格要求、证明材料等条件，要求全部审核原件等。招标文件制作完成后，代理机构工作人员通过电子邮件发将情况透露给王某、张某等人，让他们早作准备，找符合条件的企业“围标”。
雅府发„2009‟62号文件明文规定：招标公告、招标文件中不得设定有利于个别潜在投标人或超越法规、规范限制潜在投标人的针对性条件。招标人要根据工程实际情况合理确定投标人的资质等级，不得以工程重要、质量要求高等为借口随意提高投标资质等级要求、限制潜在投标人投标。对投标人资质等级的要求原则上应该按照行业规范的规定确定，如果确需超过规范的规定提高资质等级要求的，应经招标文件（资格预审文件）备案部门和同级招监办同意。对投标人的人员、机械、财务状况等的要求不得设臵与招标工程实际需要不相符的条件和标准。不得以获得行业、部门
10 奖项作为中标的条件。
（六）存在不同程度的串标围标现象
招投标中存在串标围标现象，仍以汉源新县城二期场平工程为例，招标报名期间，招标代理机构通过面谈或手机短信交流的方式，多次与关系户王甫、邱某、张某等人商量，安排和划分每个人“围标”的标段。为防止在同一标段出现都是同一地区企业报名的现象，避免引起怀疑，在招标代理机构的安排下，几个“关系户”对参加“围标”的企业进行了相互交换。在代理机构的操纵下，二期场平工程8个标段全部被其“关系户”共借用37家企业的牌子“围死” ，并都如愿中标1至2个标段，监理标也由其关系户肖某取得。招标代理机构帮助相关人员“围标”成功后，按不成文的“行规”和事前的约定，收取工程造价1-2%的好处费。2008年7月，汉源县人民法院对汉源新县城二期场平工程中涉嫌串通投标、行贿、受贿等违法行为的6名涉案人员进行了一审宣判，分别判处有期徒刑并处以罚款。
雅府发„2009‟62号文件明文规定：招标代理机构不得泄露应当保密的与招标活动有关的情况和资料，招标人和招标代理机构不得透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量或者可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。招标人和招标代理机构如果违规泄露保密资料，一经发现，按•中华人民共和国招标投标法‣的有关规定处罚。
（七）借牌、挂靠投标屡禁不止
近年来全省灾后重建的任务繁重，各地灾后重建的项目如雨后春笋般源源不绝。项目太多，但施工队伍有限。招标文件中规定了压证施工，不
11 准分包、转包等强制性条款，但实际的操作过程中，项目业主缺乏项目管理经验，大部分合同条款中，对现场人员到场情况与投标文件的规定不一致，没有相应的处罚条款。部分项目业主的现场代表对现场人员与投标文件不一致的情况臵若罔闻；有的项目业主代表即使要求对方要履行合同条款，但是碍于没有相应的合同条款，无法处罚。
区级检查组在检查中发现，部分项目工程款未支付到中标单位的基本帐户，涉嫌转包、分包或挂靠。如：草坝镇润联路预付工程款未支付到签约施工方（鑫诺公司），支付到雅安市衍红制衣有限公司帐户，草坝镇龙洲路建设工程款未支付到签约施工方（广安智丰公司），支付到黄立新个人帐户；草坝镇兴业路1段建设工程款未支付到签约施工方（鑫诺公司），支付到雅安市衍红制衣有限公司帐户；草坝镇兴业路2段建设工程款未支付到签约施工方（广安金达建筑公司），支付到黄立新个人帐户。
雅府发„2009‟62号文件明文规定：严禁任何单位和个人挂靠他人投标，或通过转让、租借等方式获取资格或资质证书投标，一经发现，中标无效，并追究当事人的法律责任。项目业主要将其企业、建造师上报有关行政主管部门，由行政主管部门上报省人民政府，列入违规投标者黑名单，三年内不得参与雅安市范围内所有工程建设项目投标。
（八）部分施工企业弄虚作假、伪造业绩骗取中标
部分施工企业在投标过程中弄虚作假，以伪造证件、伪造业绩等手段骗取中标资格。对于这种弄虚作假，骗取中标资格的恶意竞争行为，必须严厉打击，切实规范投标企业的行为，严肃招投标工作纪律。凡经查证属实在投标过程中有弄虚作假等行为的，有关行业主管部门对违规企业一律
12 要按法律规定处罚的顶格要求进行处理;招标人或有关监督部门对违规企业必须按招标文件要求没收投标保证金;各有关行业主管部门，要及时将查处结果上报市招标投标监督委员会办公室，进行公开曝光，实行市场禁入。我区在招投标监督过程中查处了以下三个典型案件，行政主管部门处罚和没收各类违规资金共计38万余元。一是河南胜达建筑工程有限公司在参加雨城区草坝工业集中区沙河路建设项目投标文件中所提供的•建筑业企业资质证书‣系伪造证书。根据调查结论，取消了该公司在该项目的第一中标候选人的资格，没收其投标保证金10万元。二是四川明兴建设工程公司私自伪造聂xx身份证和高级工程师资格证书参与雨城区姚草路工程招投标及施工管理一案，对四川明兴建设工程公司及其法人代表处以罚款13.42万元，列入黑名单处理，并上报市招标投标监督委员会办公室，在全市范围内通报，一年之内雅安市所有国家投资工程建设项目业主不得接受其投标。三是四川华远建设工程有限公司在雨城区上里镇供水及基础设施建设项目投标文件中使用伪造业绩和违规出借资质参与投标一案。根据调查结论，对四川华远建设工程有限公司及其法人代表处以罚款6.803万元，没收违规收入8.06万元。
（九）履约保证金、工程款的支付存在问题
雨城区部分项目存在履约保证金、工程款的支付存在问题，以已查处晏场镇人民政府综合办公楼违规使用灾后重建资金案为例，晏场镇政府违反资金管理规定以现金方式支付施工方工程款，用现金预付工程款237.56万元，超工程进度支付工程款63.08万元；违反项目合同管理规定，用现金提前退付50％履约保证金14.5万元，并借支15万元用于施工方发放民
13 工工资。
部分项目履约保证金的交纳存在问题，检查中发现如北郊蒙泉小学、严桥镇许桥小学项目未收取履约保证金；雨城区优质茶叶基地恢复重建项目、雨城区蔬菜应急集中育苗场附属工程、多营中心校、望鱼中心校、周河中心校未足额交付履约保证金等。
雅府发„2009‟62号文件明文规定：工程开工预付款一般不少于建设项目当年投资额的10%，进度款按规定支付，额度一般不少于已完工程造价的80％，其余工程款以审计机关依法做出的审计结论作为最终结算依据。
投标保证金必须通过投标人或中标人的基本帐户以银行转账方式缴纳或退还。履约保证金除现金方式缴纳外，也可以用银行保函或专业工程担保机构保函的方式缴纳。采用专业工程担保机构保函方式缴纳的，提供保函的担保公司必须是经四川省建设厅备案的专业工程担保机构。项目业主的建设资金只能拨付给中标人在项目实施地银行开设、留有投标文件承诺的建造师印鉴的企业法人账户。
同志们，近来来，中央进一步加大了工程建设领域突出问题、中央扩大内需政策项目、灾后重建项目及相关项目的检查和查处力度，其目的是要加大问题项目的查处力度，集中查处和通报一批工程建设领域典型案件，对发现的重大典型案件快查快结，严肃处理。我区在去年中央检查组检查中就出现了较大问题，如不是整改及时，将会受到重处。南充就因被中央检查组发现较大问题而被省纪委直接查处，相关人员也受到了严肃处理，因此我们各级干部必须认真学习政府投资项目管理的相关政策和招投标法律法规，在工作中严格遵守，一方面保护自己，另一方面提高政府投资效
14 益，确保工程质量，合理控制投资成本，确保全区工程项目健康顺利推进，为雨城跨越式发展作出我们应有的贡献。
谢谢大家！
