关于赴深圳、杭州市学习考察社会建设的报告
市政府：
5月13日至16日，由市政府周玉龙副市长率领的苏州市社会工作暨社区建设考察团，赴深圳、杭州深入学习考察两市社区建设、社会工作人才队伍建设及养老服务等工作。考察团由市民政局局长、分管局长，7城区民政局负责人以及市委组织部、市发改委、市财政局、人事局、团市委等有关部门同志组成，这也是近年来首次以市政府名义组团，以民政工作为主题的学习考察活动，得到两市政府和民政局的高度重视与热情接待。
此次学习考察，虽然时间紧、行程长，但重点突出、安排紧凑、方法灵活、收获很大。本着开阔视野、拓宽思路、博采众长、取长补短的目的，考察团采取听、看、访、谈等形式，实地考察一批具有鲜明特色和代表性的社区、社工服务机构及公办、民办养老福利机构。既掌握面上情况，又关注点上特色；既学习他人经验，又查找自身差距，加深对两市民政事业取得成就与经验的认同。在考察结束由杭州返回苏州汽车上，周玉龙副市长主持召开了考察小结会，大家交流心得、抒发感慨、畅谈收获，联系实际思考学以致用、以用促学的措施，巩固深化考察成果，达到了预期目的。
一、两市社区、社会工作人才队伍建设及养老服务主要特色
（一）社区建设
社区建设是此次学习考察的主要内容。考察团在听取两市关于社区建设情况介绍的基础上，分别考察深圳市香密湖街道竹林社区，杭州市下城区长庆街道王马社区、武林街道环西社区。胡锦涛总书记曾两次视察杭州市下城区社区，王马社区为其中之一，该社区系全国首个楼道党支部“发源地”。主要特色：
1.组织领导坚强有力。两市高度重视加强社区建设的组织领导，既有主要领导亲自挂帅，也有“四套班子”领导加入社区建设领导体系，从组织架构上形成党政主导、部门协作、社会参与、城乡一体的工作格局。深圳市成立社区建设工作委员会，由市长任主任，常务副市长和组织部长任副主任，33个成员单位均按其职能，量化细化指导社区工作的职责。杭州市成立城乡一体的社区建设领导小组，由市委副书记任组长，常务副市长、分管副市长、人大副主任、政协副主席分别任副组长，成员单位达51个。2008年，杭州市围绕打造“和谐社区、品质社区”目标，出台了22个指导社区建设的规范性文件，从政策层面加强组织领导力量，理顺社区领导体制和工作机制。两市社区建设办公室均设在市民政局，其中，深圳市社区建设办公室核定编制8人。
2.体制改革不断深入。为适应经济社会快速发展和城市化进程加快的需要，两市从加强基层民主政治建设，提升社区自治功能出发，不断推进社区管理体制改革。深圳市按照“居委会便于了解民情，工作站便于提供服务”思路，大力推行“一站多居、居站分设、居企分离”的社区管理体制。每个社区成立工作站，每站按5—15人配备工作人员，较好地整合社区资源、扩大服务功能、降低运作成本。同时，积极推动“村改居”居委会与集体股份公司脱钩，在“村改居”小区和老住宅区引入物业管理，增强社区自治功能。杭州市按照社区党组织、居委会、公共服务工作站“三位一体”布局，深化社区管理体制改革。每个社区配备13—15名专职人员，实行交叉任职、合署办公。2008年，杭州市社区建设领导小组全面清理社区工作，社区组织机构由91个下降到18个，工作任务由71项下降到26项，考核评比由36项下降到18项，有效地减轻了社区负担，为开展居民自治创造了良好的环境。2007年，该市497个社区开展第三届社区居委会换届选举，直选率达73.84%。
3．财政投入保障到位。社区建设离不开有力的财政保障。如何有效保障社区工作经费和专职人员待遇？是困扰社区建设的难题。这方面，深圳、杭州作了有益探索和实践。基本做法是：建立健全社区建设财政投入机制，社区建设经费纳入各级财政预算，重点向公共服务倾斜。深圳市将社区人财物全部纳入区级财政预算，实行区财政包干。同时，每年将市财政收入的5个百分点支持区财政投入社区建设。2004年以来，市财政每年拨出2亿元，各区财政按照1:1配比，投入社区公共服务设施建设。近5年来，杭州市、区两级财政投入社区建设资金总数超过6.7亿元，减免社区各类税费6000余万元；市财政每年拿出1000万元，补助社区服务业发展，2009年增加500万，支持社区居家养老服务。在市、区财政扶持倾斜下，两市社区工作经费和社区专职人员待遇逐年提高。深圳市社区工作站年均工作经费20万元左右，工作站专职人员月平均工资4000元。杭州市社区年工作经费视社区专职人员和服务对象数量而定，一般在26-30万元。2008年，杭州市委、市政府一次性将社区专职人员待遇年标准提高55%，财政按每人每年近6万元核拨，社区专职人员待遇每人每年达5.3-6.5万元。市、区两级财政为此增加支出1.55亿元。杭州市下城区提出“社区工作任务最重、要求最高、待遇应当最好”的理念，下城区社区专职人员年收入最高的突破7万元。 4.服务设施日臻完善。城市社区公共活动用房不足，是一个共性问题，老城区尤为突出。对此，两市解决得比较好，不再是影响和制约社区建设的“瓶颈”。深圳市政府把解决社区活动用房作为“固本强基”工程，明文规定：社区活动用房必须达到1100平方米以上，户外文体广场1000平方米以上。杭州市按照建筑面积不低于每百户30平方米的标准，集中设臵、整体配套社区活动用房。据了解，目前，每个社区配套用房不低于350平方米。下城区所有社区公共活动用房2005年就达到每百户不少于40平方米。王马社区共有居民5000多户，是典型的老城区。刚成立社区时，活动用房面积不足300平方米。近年来，市、区、街道三级财政共投入500多万，采取臵换、新建和与居委会合并等措施，将活动用房面积扩大到目前2200平方米，各类服务设施配套完善。
5．社区服务温馨和谐。据杭州市下城区王国珍副区长介绍，该区为提高老年人生活品质，今年实行居家养老金灵通、金保健、金管家、金筷子、金港湾“五金”工程，主要内容有：为3796户老年人家庭免费安装求救求助呼叫器，为每个老人配一名家庭责任医生，签订保健合同、建立健康档案，责任医生每月上门探视2-4次；全区开发200个助老助残公益性岗位；每个街道分别建立一个老年人食堂和托老所，面积分别不低于100、200平方米，提供优质优惠送餐服务和免费情感慰藉服务。近年来，王马社区创立了“66810”为民服务机制，即社区党组织和党员做到“六必到、六必访、八必报以及十条为民服务线”，真正把社区服务网络延伸到各个楼道和所有居民家中。在环西社区，考察团亲见社区将便民服务项目、联系人和联系（监督）电话等统一制成公布栏，公示到各个楼道口，既方便居民群众生活，又提高社区服务透明度。
（二）社会工作人才队伍建设
社会工作人才队伍建设是此次学习考察的又一重点。着重考察深圳社工体制机制、运作方式、服务模式等，实地考察了国内首家民间社会工作专业服务机构——深圳市鹏星社会工作服务社。主要特色：
1．确立政府推动、民间运作的基本思路。社会工作人才队伍建设如何推进并发挥应有作用？深圳市委、市政府从人才战略高度，采取一系列创新举措，有力加强和推动社会工作人才队伍建设。市层面成立由市委副书记任组长，市委组织部、市民政局、人事局和各区等30多个成员单位组成的市社会工作领导小组，办公室设在民政局，增设社工处（下步成立社工局），各区成立了“社工科”或“社工办”，健全社工领导和管理体制。确立了“政府推动、民间运作”的基本思路，相继出台《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》等一系列政策文件（简称“1+7”），明确总体目标、制度架构、工作步骤、措施要求等。政府推动，主要体现政府在推进社会工作人才队伍建设中，着重履行制度的设计者和维护者，服务的购买者、标准制定者和质量监控职能。通过购买服务、开发岗位等途径，鼓励社会公益组织提供高效、优质的社工服务，避免行政大包大揽。在经费保障上，深圳市建立了以财政支持为主、民间筹措为辅的社会工作经费保障模式。经费投入主要用于购买社工岗位及聘请香港督导、宣传培训等。其中，社工岗位购买标准由2008年的6万元/人/年，提升至2009年的6.6万元/人/年（含社工的工资福利及机构经费）。2008年，深圳市、区两级财政投入约5000多万元，2009年预计达7000多万元。全市社工岗位由最初的民政部门提供的30个，增加到目前850多个，扩展至民政、残联、司法、教育、社区、妇女儿童、青少年、劳务工、医院、禁毒、帮教、信访、计生、人民调解等13个部门。民间运作，主要体现社会工作服务由民间机构提供，并负责社会工作者管理，社工机构成为社会工作的主体。截至2009年4月，深圳共有注册社工机构30家，已提供服务14家。据统计，截止2009年1月，深圳各社工机构共建档9196个，开启个案4195个，开启小组999个，开展社区及各项活动3561次，取得了良好的社会反响。
2.坚持专业化、职业化的发展方向。在社工实践中，深圳市非常注重保持社会工作的专业化、职业化的特性，采取多项举措，提升社会工作专业化水平。一是引入香港督导制。自2008年起，深圳市先后聘请35名香港资深社工督导传授经验，具体指导社工机构和社工开展服务（年薪48万）。先后培养40多名见习督导和督导助理，有近700名社会工作者接受香港督导的社工实务技能系统培训，并逐步实现社工督导本土化。二是多管齐下吸纳优秀人才。将社会工作纳入市紧缺人才专业目录，为社工解决落户问题；严格落实薪酬标准，保障社工福利待遇；三是从教育培训、评估监督等方面提升社工专业能力。市明确规定，所有社工必须通过国家职业水平考试，取得证书并登记，方能上岗。
3．大力营造全社会关心支持社工人才队伍建设的氛围。深圳社会工作人才队伍建设进展顺利，与深入宣传发动、社会广泛认同有着密切关系。由于社会工作是一项全新的专业工作，近年来，该市有关部门通过编印小册子、简报、开展主题宣传活动等形式，深入宣传社会工作和社会工作人才队伍建设的重要性必要性。先后编印了《社工知识问答小册子》、《社会工作简报》、《党政干部社会工作培训心得》、《社会工作案例选编》等宣传资料，连续两年举办全市“社工宣传周”等大型主题活动，增进公众对社会工作的了解与认同。多次邀请民政部领导和海内外专家教授，为市4套班子全体领导和各级党政干部、基层社工开展培训，累计达2000余人次。受中组部与民政部委托，深圳先后承办了两次全国地方党政领导干部社会工作专题培训班，扩大了影响力。民政部副务副部长李立国在全国人大记者招待会上说：“在我国社工制度的建设中，深圳市起了创新和带头示范作用。”
杭州市社会工作者队伍建设状况与我市相近。不同的是，去年，该市对通过全国社会工作者职业资格考试人员，按初级100元、中级200元、高级300元标准给予津贴补助，调动和激发一线社工深耕社区的积极性创造性。
（三）养老服务
养老服务是此次学习考察的一个专题内容。分别考察杭州萧山老年颐乐园（公办）和杭州金家岭退休生活社区——金色年华（民办）两类不同性质的养老机构。主要特色：
1．杭州萧山老年颐乐园。系1999年萧山区政府实事工程之一，萧山老年事业“九五”发展规划示范性工程。颐乐园地处南江公园，河网密集、环境优雅、阳光充足、空气清新、交通便捷。一期占地50亩，全部由政府划拨，总投资5000万元，建筑面积29000余平方米，由老年公寓、托老部、后勤服务中心、医疗中心、老年活动中心和“三产”用房等6个功能区块组成。工程于1999年10月开工，2001年4月开园。二期正在规划中，已划拨土地54亩，预计投资1个多亿，设计床位1500张。建成后，萧山社会福利中心将迁入。该园虽为事业单位（自收自支），但仅有1个编制，其余均是合同制人员。主要采取市场运营、滚动发展模式，充分利用配套的“三产”用房租赁收益补贴园内养老服务业发展，取得了良好的社会和经济效益，促进养老服务健康、持续发展。目前，入住率达100%。
2．杭州金家岭退休生活社区—金色年华。该项目由浙江省马寅初人口福利基金会立项、浙江银发事业发展中心建设并经营，是一个完全由民间资本投资，企业化运作，面向国际老人和中高端老人、“侯鸟式”养老的老年公寓，填补了中高端老人养老“空白”，在全省具有领先和示范作用。占地逾250亩，在吸纳国外先进经营服务模式的基础上，配备了医疗中心、老年大学、餐饮中心、休闲娱乐中心、居家服务式公寓、酒店式度假公寓、康复护理公寓等硬件设施，是国内首个集生活居住、康复疗养、休闲娱乐、旅游度假于一体，专为退休人员精心打造的多功能园林式生活社区。与高档次装修和管理相配套的是高昂的入住费用，入住于此的老人按照房间的不同规格，每月支付1600元到2700元不等的住养费（不含伙食费），如需护理的话，按护理等级不同再加400元到1500元不等。据初步测算，每位老人每月最低支出为2000元左右（不含护理和医药费）。由于收费较高，目前该公寓目前入住率为50%左右。
二、对加快推进我市社会建设的启示
民政事业是社会建设的重要组成部分。改善民生，是党和国家工作的大局，也是民政工作永恒的主题。从这个意义上讲，加快民政事业发展，就是加快推进以改善民生为重点的社会建设。从深圳、杭州民政工作创新实践看，给我们主要启示是：
（一）要切实把社会建设摆到与经济、政治、文化建设同等重要的高度来认识。深圳、杭州两市对社会建设的组织领导与力量投入力度之大，给考察团成员留下深刻的印象。今年，杭州市为推动社区管理体制改革，召开全市和谐社区建设推进会，省委常委、市委书记亲自动员部署，全市城乡社区体制改革统一按照“一季度试点、二季度铺开、9月份验收”的时间节点展开，投入了大量人力、物力、财力和精力，自上而下进行发动、检查、考核，聚全社会之力推动社区体制改革。党的十七大提出按照“四位一体”总布局，实现全面建设小康社会目标，就是要把社会建设摆到与经济、政治、文化建设同等重要的高度来认识。从中启示我们：加快推进社会建设，党政主导是前提。要把包括民政事业在内的各项社会事业纳入到国民经济和社会发展总盘子，统筹安排、科学规划、分步推进；纳入到党委政府重要议事日程，加强领导、常抓常议、增强合力；纳入到各级政府年度绩效考核，细化指标、明确责任、真抓实干，真正像关注经济指标那样关注民生指标，重视社会建设。
（二）要切实从政策机制上推动社会建设持续、协调、全面发展。深圳、杭州民政事业取得显著成就，归结起来得益于建立健全符合社会建设发展特点规律的体制机制。两市无论是社区建设，还是社会工作人才队伍建设，分门别类制定一整套政策文件，各部门工作职责、各项工作内容、各类工作标准及保障措施等，规定得非常明确和具体，便于操作执行。比如，深圳市为推动社会工作者人才队伍建设，建立了一整套科学、规范、安全、高效的运作机制、评估机制、激励机制、保障机制等。从中启示我们：加快推进社会建设，政策机制保障是途径。民政工作涉及社会建设方方面面，涉及党委政府许多部门，牵头协调事务多，工作推进难度大。因此，要抓紧建立健全与苏州经济社会发展相协调，与实现“两个率先”相适应的社会救助保障机制、社会事务管理机制、社会福利运行机制、和谐社区服务机制以及双拥创建工作机制等。在健全完善政策机制的同时，要切实加强对政策落实、机制运行的监督，确保政策机制发挥应有的功能和作用。
（三）要切实加快政府职能转变。政府职能转变，是深化行政管理体制改革的核心。从深圳、杭州经验看，很重要的一条，就是把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。深圳社会工作人才队伍建设最成功之处，就是社工管理和服务实行“民间化运作”。政府主要履行购买服务和监管职能，充分发挥社会公益性民间组织的作用，既体现社会工作基本规律，又符合社会建设发展方向。还有，深圳市从2005年起，街道就不再承担经济责任，实现工作重心转移，把主要精力投入到提供公共管理和服务上，投入到解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。从中启示我们：加快推进社会建设，转变政府职能是关键。要进一步强化各级政府服务意识，转变思想观念，通过制定政策、购买服务、考核监管，进一步创新管理和服务方式，切实把提供公共管理和服务的重点与解决人民群众需求结合起来；要继续推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，更好地发挥公民和社会组织在社会公益事务管理中的作用；要全面推进依法行政，特别是加强社会事务管领域的行政执法监督，切实规范社会管理秩序。
（四）要切实从人才战略高度推进社会工作者人才队伍建设。人才是一种战略资源，核心是培养人、吸引人、使用人、发掘人。社会建设需要培养和造就一支宏大的社会工作人才队伍。这方面，深圳无疑是全国的一面旗臶，其成功实践非常值得我们学习借鉴。从中启示我们：加快推进社会建设，人才建设是根本。各级党委政府要切实重视社会工作人才队伍建设，像重视抓经济管理人才、高科技人才那样，重视抓好社会工作人才队伍建设；要抓紧建立健全相关政策，形成集培养、宣传、使用、激励、保障于一体的社会工作人才队伍建设体系；要坚持社会工作人才队伍专业化、职业化发展方向，充分发挥他们专业从事困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治等方面的独特优势，协助政府预防和解决突出社会问题，促进社会和谐与稳定。
三、提请亟待研究解决的几个问题
（一）关于加快推进城乡和谐社区建设。针对当前我市社区建设领导体制和工作机制不顺畅、部分社区活动用户不达标以及社区工作者待遇明显偏低等矛盾和问题，建议：
一是尽快成立“苏州市社会工作暨社区建设领导小组”（或苏州市社区建设暨社会工作人才队伍建设领导小组）。全面组织领导和协调推进我市社会工作、社会工作人才队伍建设暨城乡和谐社区建设。领导小组组长由市委副书记担任，副组长由市委分管城区工作的常委、市委组织部长和市政府副市长担任，领导小组办公室设在市民政局。同时，制定出台《苏州市加快推进城乡和谐社区建设的意见》。
二是加快推进社区办公活动用房的升级改造。目前，全市未达每百户20平方米标准的社区有227个，占全市789个社区总数的28.8%。其中，200平方米以下的社区有57个，最小的社区仅25平方米。为此，对社区用房尚未达“每百户20平方米”的社区，启动2-3年升级改造计划，确保苏州城区社区用房面积全部达到规定标准。同时，提高新建住宅小区社区配套用房建设标准，每百户标准由目前的20平方米提高到40平方米，社区活动用房总面积不得少于1000平方米。同时，制定出台社区硬件设施规划文件，加强和完善全市社区的规划建设，为社区建设预留发展空间。
三是切实提高社区专职工作者待遇。2008年，平江、沧浪、金阊三个区社区专职工作者年薪应得收入16100元-17300元,扣除个人交纳保险，实得收入约12732.92元－13772元，不到深圳、杭州的三分之一；社区工作经费5.5万，只相当于深圳、杭州四分之一左右。根据《省政府关于加强社区服务促进和谐社区建设的意见》（苏政发[2007]84号）“社区居委会成员及其聘用的服务人员的生活补贴、工资、保险等福利待遇问题，原则上不得低于上年度当地职工平均工资水平”的精神，在深入调研的基础上，参照上年度苏州职工平均工资水平，大幅提高社区专职工作者待遇，并逐步建立逐年自然增长机制。考虑社区工作者的工作年限和社会工作职业资格，给予适当的津（补）贴，使社区能够留住人才。
四是健全各级财政投入为主的社区建设引导激励机制。以“和谐社区建设创新奖”为基础，在市、县（区）层面设立“城乡社区建设引导资金和奖励资金”，对三个老城区改扩建未达标社区用房、经济薄弱村社区服务中心建设给予资助，并规定区（市）、街（镇）财政配套资金的比例，确保社区活动用房升级改造计划的落实。同时，对社区工作者、社区志愿者、社区共驻共建单位、社区社会组织、社区建设成员单位进行奖励表彰，激发全社会共同参与和谐社区建设的工作热情。
（二）关于切实加强社会工作人才队伍建设。从全市情况看，除少数试点市、区外，此项工作还没有实质性推进。社工制度架构、岗位开发、专业化职业化建设亟待提到议事日程，并由点至面逐步推开。建议：
一是尽快明确市级层面社会工作领导组织机构。在市人才工作领导小组运行框架下，成立市社会工作人才队伍建设办公室，构建“党委牵头抓总、民政部门具体负责、有关部门积极配合、社会广泛协同参与”的工作机制。条件成熟时，可借鉴先进地区的经验，谋求更高层次的整合推进，如成立“市社会工作委员会”，更好地整合力量，推动我市社会建设有序开展。
二是进一步加大社会工作及社会工作人才制度建设的调研力度。认真学习总结本地和外省市开展社会工作的成功经验，探索社会工作和社工人才队伍建设的特点和规律，着重在以培养、评价、管理、使用、激励、保障为主要内容的社会工作人才队伍建设政策措施上有突破，尝试建立具有苏州特色的社会工作人才队伍建设制度体系，从制度机制上推动社会工作的开展。
三是扩大试点范围，探索社工岗位开发。在首批试点的基础上，选取部分县（市）区、民政事业单位、民间组织开展工作试点，开发社工岗位，逐步推广到相关领域和部门。结合“一村一社区一大学生”计划，推进“一社区一社工”工作。通过政府购买服务、民间组织运作的方式，探索多渠道的社工岗位开发工作，制定出台符合苏州实际的社工岗位配臵标准和各领域社工的管理办法，进而规范社会工作。
四是依托社工协会加强在岗社会工作人员的职业化管理和培训。重点加强在岗社会工作人员的职业化管理和培训,大力提高社会工作人才队伍的职业素质和专业水平。
（三）关于加快推进养老服务事业。从当前我市老龄化进程和养老服务业发展需求看，差距和不足主要两个方面：一方面，机构养老床位数偏低，民营养老机构发展缓慢。与周边城市特别是先进城市差距甚远；另一方面，居家养老覆盖面不宽，养老从业人员队伍素质参差不齐。虽然大多数镇（街）、村（居）都建有居家养老服务中心、站，但从调研看，一些地方养老服务中心只是空挂牌子，没有实质性内容。还有，老年人精神文化生活质量不高。目前，城区60周岁以上老年人已超过了25万，但没有一个市级老年人活动中心。从上世纪九十年代初起，每年“两会”代表都提出建立市级老年活动中心的提案和建议。我市相邻的无锡、常州、镇江、南通以及苏州5个县级市，都建造了现代化、多功能的老年人活动中心，而我市现在连规划也没有。建议：
一是切实加大社会化养老政策扶持力度。去年下半年，我局在专题调研和与相关部门协商基础上，拟制《苏州市加快推进养老服务业发展的措施》。核心是用好用活相关政策，积极鼓励和扶持社会力量、民间资本投入养老服务业，大幅提高养老床位建设、运营等补贴标准，促进养老服务业在政府主导下的投资格局多元化、运作主体社会化、运行方式产业化。
二是尽早决策兴建市老年活动中心。选址要考虑老年人出行和交通便利，最好位于古城区内，轻轨一号线两旁，既可选用废弃的厂房、学校或仓库进行改造，也可利用原市体育场（五卅路99号）进行改扩建。借鉴周边城市经验，市级老年活动中心建设规模应在1万平方米以上。目前亟待解决的是规划用地和工程立项问题。
三是健全完善老龄工作体制。抓紧调整健全市老龄工作委员会，督促各地配齐专职老龄工作人员编制，加强基层老龄工作队伍建设，确保各级老龄工作机构正常运转。
苏 州 市 民 政 局 二○○九年五月三十一日
