——对当前中国农村村委会选举情况的分析去冬今春以来，全国多数省份进行了或正在进行新一届村民委员会换届选举工作。根据我们对近期以来的换届选举工作的调查与思考，认为，各级党委、政府对村委会换届选举给予了高度重视，领导方式趋向规范化和科学化；民政部门在推进村委会换届选举工作上积极总结经验，推动创新；村委会选举竞争程度提高，自主竞选的法律和政策空间明确，选举正在进一步深入。尽管还存在大量现实而棘手的难题，然而，总体而言，当前的村委会选举的基础性和结构性的工作机制已经基本形成，村委会选举的发展则面临更深层次的提升和转型。如何构建党组织领导下的充满生机和活力的基层群众性自治组织是和谐社会建设的基础，而充分调动农民群众的自主自治力量，选好当家人的村委会选举则是其中的关键环节。我们将分别对近年来村委会换届选举的基本情况和经验、面临的新情况、新问题以及存在的问题及原因进行概括分析，并针对这种状况提出相关政策建议。
一、村委会选举的基本情况和经验1998年村民委员会组织法修改并正式颁布以来，村委会选举进入一个法律规范期和平稳运作期。从各省情况来看，通过选举，广大农民选择出了一批德才兼备、年轻有为、能力较强、经验丰富、能够引导农民致富建设新生活的优秀人才进入村委会班子。村委会选举开始成为农民政治生活中的一件平常事，不少地方的农民开始切实实践这一政治参与渠道，草根民主与草根群体联系变得日渐紧密和制度化。概括而言，主要体现在三个方面：第一，党委、政府领导和指导村委会选举的驾驭能力提高，依法依规操作成为主流认识和行动指南；第二，选举竞争性逐渐加大，干部群众的民主法治意识转变为现实的行动，有利于引导、规范竞选的制度空间得到拓展；第三，各地结合实际情况，在现有政策法规的框架内进行了大量积极的、极具价值的制度创新。第
一、党委、政府科学领导或指导村委会选举的能力进一步提高。经过前几届村委会选举的演练，尤其是各级党委、政府对于村委会选举的意义和严肃性的认识有了更深的认识，因此，在领导或指导村委会选举方面，党委、政府建立了一系列的制度化的方式推进选举，使得工作的规范性和驾驭选举的能力极大提高。首先，在组织领导上，建立起党委领导、人大监督、民政实施、各相关部门密切配合的工作机制。各省委、省政府一般在选举年中都把村委会选举工作纳入本年度的省委、政府的重要工作计划，建立起各层级主要领导负责牵头的村级组织换届选举领导机构等推进工作。其次，突出抓好选举前的调研工作，把握农村基层社会的主要矛盾和变化，从而有针对性的出台选举工作通知和选举方案。近几年，通过调研把握社会变化，成为加强党的执政能力的重要措施。不少地方不仅领导组织基层调研，还借助学术单位联合开展调研，共同商讨应对方案和预案，取得良好的效果。再次，宣传发动和试点、培训工作制度化，既使得换届选举的法律法规深入人心，调动了村民依法参与选举的热情，又确保了选举指导人员能够依法依规办事，在充分把握当前农村社会的重难点问题和基本形势的基础上，高度重视、认真负责的推动工作。最后，普遍建立选举督查和信访机制，运用多种形式强化督查力度，纠正违法选举的问题，接受村民的信访，确保对选举进程的有效监控。另外，各地建立的村委会选举信息反馈系统等，也极大的增强了党委、政府和主管部门对于选举工作的有效领导。第
二、依法选举从意识走向行动，选举的本身的意义得到回归。经过这些年的反复选举的锤炼，乡村 “政治家”正在成长并随着一次次的选举活动逐步成熟。选举内在的意义不是选出一个好人来当领导，而是把选择领导自己的人的自由权给予选民，从而建立选举人和被选举人之间的合法的代理关系与纽带联系，保障选民的利益。差额选举的内在意义就是存在竞选，而竞选行为则为选民提供了自由选择的权利和空间，这正是乡村政治家们发挥作用的制度空间。近几年的选举中，不少省份开始面对竞选的现实，制定了竞选规则和候选人竞职演说制度等，这为怀着不同利益目的的乡村政治家实现自己的抱负提供了契机。大量的关于贿选和不正当拉票等案例的出现表明，这些乡村政治家的政治意识正在强化，他们的很多行为往往处于现有法律法规的空白处或者模糊处则说明他们实际上对于相关法律法规有深入的研究。因此，我们应该摒弃一些传统观念，如，某候选人怀有不正当目的积极拉票等，乡村政治家参与竞选都有利益动机，缺乏利益动机的选举只不过是一个木偶戏，重要的在于如何通过法律法规的改进和选举前后的制度化机制将其利益动机和公益融合起来，扩大两者的共容利益基础，限制个人利益动机对于公益的背离。同时，指导选举的政府部门也开始将依法选举更加落实，在选举中的各个程序技术方面，一般都制定了基本的规定，在操作中予以执行。一位乡镇干部抱怨的话从反面印证了这种状况。他说现在法律规定这么多，搞得干部束手束脚，难以动弹，而老百姓则随便活动。显然，指导选举的政府工作人员的依法办事和选民依法选举是同步发展的。正是在法律框架内各方围绕自身利益的选举行动，最终才能造就民主选举的持久机制，回归选举本身的自由选择的意义，防止无利益动机的选举最终必然走向选民厌选、竞选者贿选的恶性循环。第
三、在现有法律的框架内进行了大量的极具意义的创新，推动了村委会选举向纵深发展。进入稳定发展期的村委会选举，一个基本特点是：在选举相关法律已经基本到位的情况下，根据基层社会的实际情况，遵循法律的基本精神，往往出现一些局部的但是深具意义的创新。
1、明确选举委员会成立方式。在村委会组织法中对村选举委员会如何成立的问题并未明确，只是概说推选产生。在实践中，不少地方认识选举委员会对于选举工作意义重大，于是把选举委员会推选
以下原则：一是户籍所在地原则。有选举权和被选举权的村民应当在户籍所在地的村进行选民登记；二是经常居住地原则。应当允许村民在经常居住地参加选举。如长期在外打工且经常居住在打工的村（要求一年以上），也符合在经常居住地有长期稳定正当职业、尽村民义务、未在户籍所在地参加选民登记等相关条件的村民，经个人申请，应当进行选民登记；三是不得重复登记的原则，即不得在 2个或2个以上的村重复进行登记；四是民主决策的原则，即选民资格认定有争议的，由村选委会讨论决定；五是保障村民民主权利的原则，即确保村民只能且能够在一个地方行使选举权和被选举权。另外一些省份采取的办法是：对农业户口在本村，生产生活在本村，但不享受集体经济分配的出嫁女及其配偶、子女，嫁进本村的媳妇及子女等，上一届登记为选民的，应继续给予登记；上一届未登记为选民的，本人提出申请，由村民选举委员会决定或提交村民会议、村民代表会议决定；“村改居”前属于上述情况的，上一届登记为选民的，本届应继续登记为选民；上一届未登记为选民的，集体经济已剥离的社区居委会，可登记为选民，集体经济尚未剥离的，本人提出申请，由村民选举委员会决定或提交社区居民会议、居民代表会议决定。在具体操作中，由于理解不一，标准也不统一。有的地方采取简单办法，严格一种标准，如户籍，而另一些地方则标准过于宽松，选民也由此认为区县、乡镇或村选举委员会违规操作。有的村对有争议的人群通过召开村民会议或村民代表会议讨论决定参选范围，但由于家族势力影响，两派势均力敌，争论激烈。又由于缺乏法律依据，使基层难以把握，有不少村民围绕选民资格界定问题上访，其争论的焦点就是参选的范围如何界定。我们认为，由于城市化进程加快和户籍制度的变化，原来单一的户籍标准确定选民资格已经越来越难以笼括复杂的农村居民群体的身份了。但是，由于村集体资产等因素的存在，使得任何单项的村民资格认定都会带来连锁反应。如果接纳某些外来在村居住 1年以上的人口为选民，那么，他们是否可以拥有集体资产的处理权等。在当前时期，不适宜制定全国统一的标准，最好授权地方根据实际制定标准。第
五、村委会届期和厌选问题。《村委会组织法》规定，村委会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。任期三年依据的是原《宪法》规定， “乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年”。但现在《宪法》已将“乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期五年”。基层的同志普遍反映，村委会每届任期三年过于短暂，应当改为五年一届。村委会换届选举是一项法规性、政策性很强的工作，每次组织都要占用各级尤其是乡镇党委、政府大量的人力、物力和财力，有的村甚至需要用近半年的时间组织实施；为做好三年一届的村委会换届选举工作，各级民政部门不得不投入大量的人力、物力、财力；村委会组织法试行及正式颁布实施以来的实践已经证明，村委会成员三年任期的第一年，主要是熟悉情况、制订计划，第二年安心工作，第三年就要考虑下一届竞选的问题，真正能够静下心来干工作的时间只有年余。如果把村委会的任期改为五年，对于绝大多数村委会成员而言，安心工作的时间将有三年以上；对于各级党委政府，可以有更多的时间和精力用于农村的经济社会发展；从村到省的各级组织，也可以减少不必要的工作量，大幅度降低换届成本。一些同志认为村委会三年任期过短，从而导致换届过于频繁的弊端越来越明显，主要有：（ 1）不利于农村经济发展，使当选的村委员成员产生了“一年看，二年干，三年等着把届换”的思想，不利于其专注于村务工作，也不利于村内中、长期规划的制定和实施。（2）诱发了农村不稳定因素，不利于社会稳定。当前，由于农民文化素质普遍偏低，对法律、法规理解不透彻，相关法律、法规还不尽完善，加之农村宗族、派性等思想影响，导致换届选举期间积存矛盾爆发，不同派别之间明争暗斗，甚至大打出手的情况屡见不鲜，农民集体上访、越级上访事件陡增，发生农村局势失控的危险性也随之上升。频繁换届，使得这种局面出现的频率大大增加。（3）村委会换届频繁，加重了各级，特别是基层党委、政府的工作负担，不利于他们致力于发展经济等中心工作。每次村委会换届选举，都需要从上到下，从中央到地方层层部署，由乡镇具体组织各村进行选举。为此，乡镇要为所辖的每一个村派驻工作人员进行指导和监督，对情况复杂的村还要增加人手。这样，常常会出现选举期间乡镇民政、司法、人大、组织各口倾巢出动，形成“空城”现象，严重影响了其他工作的正常开展。（4）村委会换届频繁，加重了农村的财力负担。由于某些村村民的民主意识淡薄，存在“不发补贴不投票”的观念，迫使这些村为提高参选率给村民发放现金或实物补贴，每次投票都需要支出数千乃至数万元，增加了财务支出，形成不必要的财力消耗，削弱了村集体经济实力。此外，村委会任期过短，不仅不能从根本上解决村委会监督失控的问题，反而增加了目的不纯的当选者大搞权力寻租、以权谋私的“紧迫感”。从实际情况看，能否对村委会形成有效监督，关键在于“村务公开”、“民主议事”等制度的完善与落实。在村委会届期问题上，要充分平衡选举的工作负担和选民一次授权时间过长的问题。从选举成本上考虑，减少选举次数是十分必要的。但是，一些同志认为选举过多诱发了农村社会的不稳定因素，这恰恰不是选举的问题，而是选举中这些问题得以暴露和曝光。另外，任期太长容易使人懈怠，失去危机感，不利于人民的监督；而太短则政策多变，不利于稳定发展。国外一般地方政权和议会任期都是三年，而我们基层农民缺乏其他参政的渠道，三年一次参与机会如果再拉得过长，可能也不利于扩大选民的政治参与，不利于对当选村干部形成一定的竞选压力。在届期和厌选的关系上，表面上看起来似乎目前选举过于频繁，但是，大量的调查表明选民并没有感到选举太频繁而无法应付。真正对选举频繁最有体会的是基层负责组织和指导选举的政府、人大及其工作人员。我们认为，厌选问题主要和选举与村民利益脱钩、选举制度设计不够合理、选民对选举的信心不足和选举效能感不足有关，村民生活条件和文化水平也是影响因素。总之，修改届
期问题应该慎重推进。
四、结语通过对近些年村委会选举情况的观察与思考，我们认为，当前的村委会选举已经进行深水区。随着国家调整发展战略，以城带乡、以工补农，工业反哺农业，城市反哺乡村，农村社会的矛盾和压力，尤其是村民、村干部和基层政府的高度聚集的关系紧张问题会逐步疏散，村民自治和国家管理之间的矛盾会进一步化解，广大农民群众将会在一个更为和谐宽松的环境中进行自我管理、自我教育和自我服务活动。因此，村委会选举将逐渐实现由国家强力推进转变为乡村社会的一种内在需要，相关政府部门的作用需要实现一个转型，从具体的组织领导和指导者转向法规政策的制订者以及选举过程的监督者和违法违规现象的纠正者。这就需要我们进一步提供村委会选举和选民之间的密切的利益关联，扩大选民选举的效能感和对选举的民主性和公正性的信心。此外，相关法律和政策的修改演进也要充分关注农村社会政治体制改革的进程，并与之形成良性的结合关系。徐勇刘义强/文
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