协商民主形式下人民政协工作创新的几点思考
作者：万敢生 文章来源：转载 点击数：2033 更新时间：2009/4/16
协商民主形式下人民政协工作创新的几点思考
作者：万敢生 2009年03月25日 20:15
新世纪新阶段（2000年—2020年）开局以来，党中央连续颁布了一系列推进民主政治建设与发展的文件规范，譬如《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称[2005]5号文件）、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称[2006] 5号文件）、《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》（以下简称[2006]15号文件）。党的十七大全面肯定并进一步阐述了上列文件的基本精神，从而在全国掀起了一个统一战线的大高潮和一个政党制度的小高潮、一个人民政协工作的小高潮。三个文件出台后，人民政协、各民主党派都依据它修订了各自的“章程”。[2006]5号文件从理论的高度第一次明确提出选举民主和协商民主“是我国社会主义民主的两种重要形式”。这两种民主形式中，选举民主主要依托于人民代表大会制度；协商民主主要依托于人民政协制度。两种民主理论的建构，具有非同凡响的意义。
改革开放30年以来，政协工作取得了长足的进步，政协制度发挥了前所未有的作用。然而，相对于上列三个文件和党的十七大精神大力推进政治建设的发展战略目标，面对统一战线、人民政协、政党制度领域一系列新概念、新观点、新理论、新精神的提出，人民政协的工作迫切需要从各方面提升和完善，需要在创新中拓展，以适应我国政治建设客观形势的要求。由于协商民主理论为人民政协制度的运行与发展提供了强有力的支持和极为广阔的发展空间，本文拟采用学理、各类调整政协事业的规范与工作实践相对照的方法，提出几点思考，以供学者与实际工作者指教。
一、界别是协商的主体
“政协章程”规定，人民政协是由中国共产党、各民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表、香港特别行政区人士、澳门特别行政区人士、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。可见，政协的组成应是以界别为主体的，政协制度乃是不同身份界别的人民通过其功能性的代表组织或代表参与国家政治生活的组织形式。
以政治协商为例，协商的主体应是组成政协的不同界别（政协委员是代表着不同界别的具体履职者）。但实际运作中，往往在不知不觉之中形成为这一位代表本人的政协委员与那一位代表本人的政协委员之间的协商；或者是代表某一级政协组织的委员与代表政府的官员之间的协商。这类现象，折射出政协委员忘记了自己的界别角色，忽视了政协组成的结构，迷失了界别的特点和优势。比如，“政协章程”规定，中国共产党和各民主党派是人民政协的重要组成部分；同时，人民政协又是多党合作活动的主要舞台或场合之一（人民政协“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”。多党合作活动场合还有“双月座谈会”、“情况通报会”、“交心谈心会”等等在政协之外进行）。假设来自党派的政协委员忘记了自己源于党派推荐的产生根据，丢弃了其党派成员的界别身份去进行协商，结果，其一是使公众因不知其所代表的界别而降低了信任度；其二是流失了党派的影响力，削弱了多党合作政党制度的意义与作用；其三是难以凸现界别的特点与优势（譬如八个民主党派中，民革的特点与优势在海峡两岸、“三农”问题、社会法制），降低了协商的力度和分量；其四是模糊了政协的广泛性和包容性，降低了政协的影响力。
二、界别要适时扩充
改革开放30年来的实践活动是翻天覆地的。伴随着社会化大生产的生产方式、市场经济模式的逐渐成熟、体制的转轨和社会结构的转型，我国社会已经涌现出林林总总新的社会阶层、社会团体、利益集团、中介组织群体等等，社会结构由整合型社会向分化型社会快速转变，当今中国已形成为一个利益多元、文化多元、发展多元的社会。政协的主题是团结和民主；政协工作的出发点和落脚点是实现和维护最广大人民的根本利益。原有的界别已不足以汇聚、涵盖、包容今天复杂、多元、流动的政治共同体内的方方面面。及时发现并主动吸纳他们进入政协，适时增加新的界别，以期与社会的变化相适应，尽量容纳人民内部的各个方面，不断扩大公民有序政治参与，健全民主制度，拓宽民主渠道，充分发扬民主，让各界别的意见和要求，建议和批评尽可能地反映出来；始终坚持搞大团结、大联合、大统一战线，扩大党领导的阶级基础和社会基础，这对防止个别群体被遗忘或被关闭在政协大门之外、被边缘化，增强凝聚力与向心力，保持社会稳定，实现社会公平是必需的和不可回避的。
三、协商的内容要相对明确
人民政协的职能是：“政治协商、民主监督、参政议政”。协商（既在价值上又在技术上）是政协基本的程序选择。现有的政协规范中已经规定了协商的内容，其表述是：“重要方针政策及重要部署”、“重要的地方法规草案”、“重大问题”、“重要事务”等等。这些“重大”、“重要”具有不明确性，让人不易把握。实践中，政协这边不便于提出要把某某内容拿进来协商或沟通；政府相关部门那边也不便于主动提交给政协进行充分协商。不明确的主要垢病是，一些确实需要经过充分协商的“问题”、“事务”规避了政治协商的程序，一方面妨碍了政协职责和功能的履行，另方面因缺失深入的沟通与交流、全面的信息互动、因单方面闭门造车而非多方面集思广益而导致决策的短视、外行、片面、狭隘等等弊端。
四、协商的内容要广泛
现在协商的内容大多是由执政党提出的。林尚立认为，由于中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念，共同决定了在中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏好。政协作为执政党与各界别、各方面之间协商议事的机构，在政治协商中，理应关注各界别群体的意愿与要求。因鉴于此，可否同时也让各党派各团体、各族各界有机会对协商什么内容提出意见或建议，把他们关注的重要问题，如一些事关国家大局的、综合性的、前瞻性的问题，特别是把各方面意见不一致的重大事务也作为确定协商内容的选择依据。倘能如此，则一方面充分调动非中共界别主体的积极性和创造性，另方面充分体现政协平等协商、自由协商的特征。
五、注重协商的效力
协商的目的是取得一致意见并得到采纳、得到办理、得到落实。执政党、人大、政府和政协共同构成我国现行政治体制的基本框架（即“四大家”）。在政协履职实践中呈现着两个层面的不足：第一个层面，如果协商的结果涉及到政府或“两院”，依靠党中央或地方党委发文件，要求落实“政协章程”、上列中共中央三个文件、全国统战工作会议精神等等规范，一般可以得到采纳。但个别情况下，主要依赖行政机关、司法机关内部各级干部“政协意识”强弱而产生程度不等的作用；第二个层面，如果协商牵涉到“人大”或执政党，则现有的政协规范并不能对这两个政治主体产生制约，协商的结果难以在立法和决策中得到有效的回应和保障（当然，这里说的牵涉到执政党的协商、监督、议政的内容，不是为了改变执政党的领导地位，而是为了改革和完善党的领导方式和执政方式）。如何对这两个层面的不足进行相关制度的设计与安排，应该是当前政协工作创新的重点之一。
六、委员产生机制的改革
政协工作的好与坏，政协影响力的大与小，直接决定于全体政协委员的水平、能力、政治把握素质。经验证明，政协委员既要有界别的代表性，更要有较强的协商议事能力。从有效发挥政协的职能出发，有必要对政协委员的产生机制进行改革。比如在界别内运用选举的方式而产生，并引进竞争和淘汰机制等等，使每一位政协委员都时刻牢记自己所代表的界别，既有较强的权利义务意识、责任意识，也有较高的协商议事的能力和水平。一般地讲，政协委员应该知识渊博，学养深厚，有专业的权威，理性的思考，开阔的视野、深邃的洞察等等。作为一种特殊人力资源的政协委员，其层次的高低直接导致提案、建议案质量的高低，并进而影响到政协组织的应有威望。对已经产生的本届政协委员，可以通过培训的方式提升综合素质，使其胜任五年一届的工作与活动。
七、制度安排的重点——微观层面
民主的本义就是人民主权（主权在民），一切权力属于人民，人民当家作主。主权在民是指一切权力来源于公民的政治认同和政治委托，一切权力都是人民赋予的，尽管不是人民直接行使对国家的治理，但一切权力行使的目的都是服务于人民，为人民谋福祉。
改革开放前，“人民当家作主”的口号是存在的，但国家的主人却找不到当家的感觉。新时期以来，首先是以不同阶位的一系列调整政协制度的规范之颁行作保障，促使民主得到了较快的发展。这些作为人民政协存在和运行的制度依据，大体上可以分为四个层级（阶位）：第一个层级：根本法依据。宪法是政协事业的根本法依据。在宪法原则中，载明了诸如人民主权原则、依法治国原则等等（民主化和法制化是政治发展的两个轮子）；在宪法条文中，载明了关于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展；关于人民政协的性质、地位和作用的相关规定等等；在宪法惯例方面，如各级人大与政协会议基本上同时召开（每年的“两会”）；关于重大方针政策和重要的人事安排，中共中央都要事先征求各民主党派领导人和无党派代表人士的意见等等。第二个层级：基本法依据。诸如《中国人民政治协商会议章程》、中共中央[2005] 5号文件、[2006]5号文件、[2006]15号文件等等。中共中央文件具备很高的权威性和较强的执行力。第三个层级：操作法依据。诸如《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、“提案工作条例”、“全体会议工作规则”、“常务委员会工作规则”、“专门委员会通则”等等。第四个层级：地方各级党委贯彻上列中共中央文件的实施意见；各级地方政协的有关规定等等（第四个层级的缺陷在于缺少地方性特色，缺乏针对各地实际的主动性、拓展性、创造性细节内容）。近几年来，主要得益于上述第二层级和第三层级的政协规范，从宪政角度看，人民民主专政得以被一项根本政治制度（人大制度）、两项基本政治制度（政协制度、民族区域自治制度）三足鼎立式地拱卫起来，中国特色社会主义的国体与政体日益深入人心；选举民主、协商民主两种民主形式才得以明确提出并被高度重视（思想界、学术界、理论界对两种民主理论的研究、探讨表现出空前高涨的热情）。
改革开放前后一反一正的经验教训告诉我们，民主政治建设的关键，在于对民主实践的具体设计，包括民主的机制、规范、形式、路径等等制度安排，其中自然地包含着对政协履行职能的范围、事项、方式、程序、步骤、期限等等作出设计与规范。今天的中国，民主实践的具体设计被提上了重要地位和运行议程，我们侧重在微观层面上让一些民主实践的措施逐渐清晰，机制逐渐健全，规范逐渐明确。人民政协正是依赖于这些微观的、具体的、细节的制度安排，让协商、监督、议政能够得到保障，让公民有序政治参与有了制度化的途径，让政协组织内民主的广泛性、畅通性、普遍性、有效性得到充分体现。很显然，人民政协无论在内部制度建设还是与其相关的外部制度建设上，都必须着重微观制度的建立和健全。
八、努力促进政协理论构建
党的十七大第一次对中国特色社会主义的“一面旗帜”、“一条道路”、“一个理论体系”作出了新的提炼和概括。其中，把邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观等重大战略思想的理论成果，内在地整合为中国特色社会主义理论体系。这是对中国特色社会主义实践进行理论提升的必然结果。
同样的理由，人民政协成立和发展近60年的丰富实践，特别是改革开放30年的实践，客观上要求我们对所积累的经验进行理论提升，进而总结并提出阶段性理论成果。当前，以广泛深入研究中国式协商民主这种形式的概念和性质、特征和作用为切入点，努力促进人民政协理论的构建与创新，使之为人民政协制度和事业提供强有力的理论支持、理论指导和价值导向，同时也是为社会主义民主政治建设作出政协方面的应有贡献。
九、人民政协——协商民主的重要平台
政治建设的核心是民主制度的构建。胡锦涛指出：“人民民主是社会主义的生命”、“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”进入新世纪新阶段以后，中国政治发展的道路已经开始成熟，以人民代表大会制度为代表的选举民主和以人民政协制度为代表的协商民主这两种形式相结合的社会主义民主模式已经初步建构起来，奠定了一个较好的基础。当然，今后的工作依然是大量的、艰巨的、长期的，要一步一步地清除民主建设的障碍，继续解放思想，继续坚持从微观层面的突破与创新。比如，在运用协商民主形式的人民政协平台上，努力探索，尝试创设“议政专题会”、“民主监督专题会”等等新形式、新渠道、新方法，最终让两种民主形式的效能得到充分的显示。
需要着重讲协商民主的形式。在西方，协商民主概念的提出，发端于1980年（以美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特写的《协商民主：共和政府的多数原则》一书为标志），用于弥补西方议会民主的不足和矫正西方当代自由民主思想。由此可见，协商民主在西方产生不过二十多年。在中国，1949年新政治协商会议期间，当时的各民主党派组成政党联盟，在中国共产党的领导下，孕育诞生了中华人民共和国。由此可见，六十年前，我们就以统一战线的形式创造出了协商民主，远比西方要早得多。当年的协商民主，既是中国社会历史发展的必然选择，也是中国共产党和中国人民政治智慧的结晶。今天的协商民主，是“人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”。协商的范围涉及政党关系、阶层关系、团体关系、民族关系、宗教关系、海内外同胞关系、职业界别关系的协调；协商的作用关系着社会政治诉求表达、群众利益维护、社会资源整合、价值取向形塑；协商的结果直接影响着广大人民群众的切身利益。由此可见，我们的协商民主，不但比西方创造得早，而且还是根植于中国社会的、内生的制度资源，并非是西方的泊来品。由于我们是社会主义国家，由于政协“是中国人民爱国统一战线的组织”，“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，因而，我们的协商民主形式主要依托于人民政协的管道、平台来施行。协商民主在中国从产生、发育、运行直至今天，已经使政协在社会主义民主政治建设中发挥出越来越重要的作用。当然，在全球一体化的今天，我们不能因为有自己的内生性制度资源而拒绝吸收、摒弃借鉴。虽然西方协商民主理论在概念上与我们有所区别，但其协商民主思想、理论与应用实践中包含有许多为现代化生产、市场经济所必需的、所不可缺少的民主与法治的基本经验，值得我们兼收并蓄，在个别文化环境适合的情况下，甚至可以把某些具体举措直接移植过来，丰富我们自己，把人民政协的工作做得更好。
人民政协制度是我国社会主义政治制度框架和政治系统构造中独特拥有的。西方国家及其他任何国家在制度和构造层面上都没有我国多党合作和政治协商这样的安排。充分运用协商民主的形式，人民政协可以获得更大的优势，发挥更大的作用。邓小平指出：我们进行社会主义建设的目的是要“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”。选举民主和协商民主，既是社会主义政治文明的重要载体，也是社会主义民主政治建设的中国特色之所在。坚持两种制度化民主形式的有机结合，相辅相成，互为补充，相互促进，共同发展，我们不但已经走出了一条自己的政治发展道路，而且有可能创造出一种以两种民主形式为基础的社会主义民主的崭新模式，这既是在全世界独一无二的人民政协制度、人民政协事业的价值体现，更是中国共产党领导全中国人民对人类政治文明作出的创新性伟大贡献。
（作者系民革武昌区工委会成员）
