树立科学审计理念 创新服务科学发展——对基层国家审计机关发挥“免疫系统”功能的思考 (2010-1-21)
刘家义审计长提出的审计“免疫系统”论，是在当前历史条件下，对审计本质最深刻、最精辟的揭示与概括，是对积极构建中国特色审计监督制度最宏观的定位。理论的提出，不仅丰富和拓展了国家审计的理论体系，而且对各级审计进一步理清审计事业科学发展的目标和思路，推动审计事业深入发展具有现实的指导意义。作为基层国家审计，应当在深刻学习领会的基础上，结合基层工作的形势与特点，积极探索充分发挥“免疫系统”功能的高效之途。
一、准确领会和把握“免疫系统”论的内涵和意义
审计“免疫系统”论是在全面总结多年审计实践经验，科学分析经济社会发展与审计工作内在联系的基础上提出的，它的提出具有以下几点意义：
（一）是“科学发展观”和“审计跟进”要求在审计领域的具体化。科学发展观是审计工作的灵魂和指南，“审计跟进”作为对科学发展观的解读是对审计工作的宏观指导与要求，两种理论都要求审计事业发展必须树立“科学”理念，自觉融入经济社会发展的大局，充分发挥建设性作用。“免疫系统”论正是在科学发展观的指导下，遵循审计工作内在规律，结合中国当下国情提出的，它来源于实践，又指导实践，充分体现了科学性，并在实践中根据“审计跟进”的要求不断修正完善。
（二）是对传统审计理论的继承与创新。我国审计理论至今共产生“经济卫士”和“免疫系统”两种体系性提法，两种提法对特定历史条件下的审计定位也都十分准确。从层次上看，“经济卫士”论具有首创性，“免疫系统”论则更多体现出继承与创新性，表现为“与时俱进”。“免疫系统”论继承了“经济卫士”论强调审计经济监督的本质，同时又根据时代要求提出发挥预警、抵御和建设作用，维护国家经济安全，保障人民利益，这是对“经济卫士”论的突破与深化。
（三）是对正处于转型期的审计工作最具现实意义的实践指导。当前和今后一段时间，审计工作将长期处于由传统向现代转型的过渡期，时势发展已使基层审计充分认识到审计转型的不可回避性，但是，对审计转型终极目标的认识却相对浅显。“免疫系统”论适时、科学地回答了这一问题，它通过揭示国家审计的根本性质、功能特性等要素，为审计由传统向现代转型指明了方向和目标，对推动审计工作实践具有重要的指导意义。
二、审计“免疫系统”论对基层审计工作的要求
“免疫系统”论要求审计工作必须“两手抓”：一方面要揭露和查处违法违规问题，发挥审计在惩治腐败、加强廉政建设方面的作用；另一方面要关注重大的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，促进建立有利于科学发展的机制体制，发挥审计的建设性作用。对基层审计而言，就是要在对全部政府性资金的审计监督中，通过发现和揭示存在问题，促进解决体制和机制性障碍，充分发挥审计在更深层次和更广范围内的作用，推动地方经济社会健康发展。
首先，基层审计必须牢固树立“三种理念”：
（一）牢固树立“科学”的理念。“免疫系统”论要求以科学发展观为指导，牢固树立科学审计的理念。首先，审计工作自身的发展必须遵循科学发展的规律，既要看到发展中的成绩，也要看到发展中的不足，积极探索适应新形势要求的科学审计新举措；同时，要把审计置于国家整个经济社会运行的全过程，通过充分发挥建设性作用，促进整个经济社会的科学发展、健康发展、和谐发展。
（二）牢固树立“大局”的理念。审计工作要充分发挥“免疫系统”功能必须始终坚持围绕党委政府的重大决策部署和群众最关心、最关注的问题来谋划和开展，通过揭示分析各种阻碍发展、影响全局、损害民利的问题，在制度、体制和机制层面上提出宏观性建议，为党委政府的宏观决策提供有价值的参考依据，促进经济发展，维护社会稳定。
（三）牢固树立“绩效”的理念。绩效审计是现代审计的重要标志，也是发挥“免疫系统”功能的根本要求。在新的形势下，审计机关的主要任务就是积极运用绩效审计的理念和方法，围绕政府职责履行和工作绩效评估的重点，着眼于制约经济社会发展的体制和机制性问题，积极寻求破解发展难题的对策和建议，有效保障地方经济社会健康运行。
其次，基层审计必须要正确处理好“四种关系”：
（一）正确处理监督与服务的关系。监督作为审计的基本职责是手段不是目的，服务才是最终目的，因此审计要充分发挥“免疫”功能，必须正确处理好审计监督与服务大局的关系。一方面要继续加大审计监督的力度，把各种违纪违规问题查深、查透；另一方面要在查找问题的同时，注重分析问题产生的深层次原因，督促被审计单位建立健全内部管理制度、落实问题整改、促进财务管理规范化。
（二）正确处理全面与重点的关系。“免疫系统”论重申了“全面审计，突出重点”的工作指导方针，对基层审计而言，要正确履行审计监督职责，一方面要充分保证审计的覆盖面，实施全面审计，消除监督盲区；另一方面要围绕党委政府关心、社会关注的热点、难点、焦点问题，突出对重点部门、重点领域和重点资金的审计，突出揭露重大违纪违规和影响全局发展的问题。
（三）正确处理数量与质量的关系。审计要充分发挥建设性作用，必须提高审计工作质量。伴随着社会事业的快速发展，审计项目量逐年增加。在确保完成各项审计任务的同时，基层审计要高度重视质量这条审计工作的生命线。要结合自身实际，积极制定符合审计工作规律、切合审计工作实践的审计业务准则，逐步构建审计质量控制体系，规范审计行为，防范审计风险，提高审计质量。
（四）正确处理他律与自律的关系。充分发挥审计“免疫系统”功能，对审计人员和审计队伍的综合素质提出了更高要求。它要求审计“正人”必先“正己”，因此，要以审计素质和能力建设为突破口，一方面抓好政治理论学习和业务知识培训，一方面加强机关作风和党风廉政建设，营造积极向上的良好氛围，为审计事业发展注入活力，努力使基层审计的队伍素质适应形势发展的要求。
三、基层审计工作现状与“免疫系统”要求存在差距
当前，审计的作用正逐渐由经济扩大到政治、社会等各个领域，审计的地位也与日提升，领导越来越重视，百姓越来越关注。但是也必须看到，与“免疫系统”要求相比，与发展变化的形势相比，基层审计还存在一些亟待重视和解决的问题，主要表现为：
（一）对审计使命认识不足，思想观念有待进一步解放。基层审计在审计使命认识上存在“三个不足”，需要在观念上“三个破除”。“三个不足”是：对审计在推动科学发展中的使命和责任认识不足；对审计在党委政府工作大局中的地位和职能认识不足；对运用科学发展观指导和推进审计科学发展的认识不足。“三个破除”是：思维方式要破除专注微观、就事论事的思维定势；审计目标要破除查错纠弊的狭隘观念；审计方法要破除凭经验查帐的落后习惯。
（二）审计职能定位有偏差，建设性作用有待进一步发挥。“免疫系统”论要求，审计工作要从以批判为主的监督者向以监督为途径、以发展为目标的建设者转变。之前，基层审计对审计的定位更多是监督，近年来逐步转向了监督与服务并重，但审计工作立足于服务、反映审计情况着眼于服务、提出审计建议注重于服务的意识还不够；审计工作的重点、内容、成果与各级党委政府的期望还不相适应。
（三）审计队伍现状不容乐观，能力素质有待进一步提升。审计队伍建设还存在“四个不适应”：一是思维方式、宏观意识和创新能力与形势发展不适应，自觉运用科学发展观指导审计工作、更好地服务经济社会发展的能力还不强；二是知识与专业结构与审计事业发展不适应，综合性人才缺乏；三是力量与任务不适应，力量未能与任务扩展同步增强；四是技术方法与形势要求不适应，审计信息化建设需要进一步突破。
（四）审计成果转化不够，成效有待进一步拓展。审计工作的成效最终要体现在审计成果的运用上。多年来，基层审计在审计成果转化上做了大量卓有成效的工作，但运用还非常有限，审计意见和建议的可操作性还不够强，尤其是完善制度、机制和体制的建议比较少；推进审计成果运用的工作机制还不够完善；对审计成果的提炼、分析和整合还不够，审计成果的质量还有待进一步提高。
（五）审计管理科学性不够，机制创新有待进一步推进。目前，基层审计的计划管理大多处于被动接受状态。主要表现为：项目选择自主性受限制，缺乏科学性；审计对象选择和项目确定缺乏严格的标准和认证程序；审计计划安排偏重本年度，缺乏长远性；重点工程项目执行进度受限制，工作开展依赖于资料报送，且跨年度项目较多；计划完成后的质量评估、绩效评价跟进不及时；项目“调增调减”相对随意，审计成本意识不强。
要充分发挥“免疫系统”功能，必须把握现阶段对审计工作的特殊需求，认真研究和思考为地方经济社会发展服务的具体目标和措施，推进审计工作全面、均衡发展，更好地为改革发展大局提供支持。基层审计不符合“免疫系统”要求的几个问题，已在一定程度上制约了审计工作质量的提高，迫切需要在实践中通过进一步加强改革和创新逐步加以解决。
四、基层审计发挥“免疫系统”功能的途径
基层审计要充分发挥“免疫系统”功能，必须紧密结合基层工作的特性，克服和弥补自身发展中存在的不足，加大四方面的探索力度：
（一）以科学发展观为指导，牢固树立科学审计理念。一是要树立“服务中心、服务大局”的理念，紧紧围绕党委政府工作中心，把服务经济发展大局作为审计重点，为领导科学决策服务；二是要树立“关注民生、服务百姓”的理念，把维护人民群众的根本利益，作为审计的出发点和落脚点，推进法治，维护民生、推动改革、促进发展；三是要树立“依法审计、文明审计”的理念，依法履行审计监督职责，既不失职不作为，也不越权乱作为。
（二）充分履行审计职能，促进经济社会又好又快发展。树立“五个观”，发挥好审计在促进经济发展中的作用:一是大局观，以推动完善公共财政管理体制为目标，既强化全部政府性资金审计，又突出重点部位审计，堵塞管理漏洞，促进增强预算的约束力；二是人本观，以落实惠民政策和构建和谐社会为目标，关注民生资金的使用效益和政策的执行效果，推动实事惠民；三是绩效观，以促进提高资金和决策效益为目标，探索建立完善的绩效评价体系；四是绿色观，以促进节约型、生态文明社会建设为目标，关注节能降耗、重大损失浪费和资源生态破坏问题；五是安全观，以维护国家经济安全、保障国家利益为目标，保障经济社会健康运行。
（三）创新审计管理机制和技术手段，提高审计工作成效。全力推进绩效审计，注重从政策执行、资金使用、资源利用、行政效能等方面综合考虑效益、效率和效果。；积极探索跟踪审计，通过关口前移，实现全过程跟踪监督，及时发挥预警和控制作用；大力推进审计信息化建设，加大资金投入，加强计算机人才培养和自主研发，实现对财政资金的动态监督。
（四）切实加强审计队伍建设，为审计监督提供坚实保障。要以创建审计文明为抓手，在审计队伍的观念、素质、作风等方面“更新升级”;要强化领导班子建设，努力打造团结共事、勤勉廉政、开拓进取的坚强领导核心；要强化审计能力建设，进一步抓好教育培训和实践探索，提高审计干部贯彻落实科学发展观的意识和能力；要强化审计机关作风建设，着力抓好政治文明、精神文明建设，提高审计队伍的思想道德水平，促进审计工作和谐发展。
作者：苏州市审计局课题组
