税收优惠政策后续管理现状与对策
江西省国家税务局课题组
内容提要：随着国家行政审批制度改革深入推进，税收优惠政策的“事前审批”已逐步取消。在简政放权的同时，为堵漏洞、防风险，税务总局提出加强税收优惠政策事中事后监管的要求，但未出台统一的后续管理规范，税务机关和纳税人的权责边界尚不明晰，涉税部门之间和税务机关内部缺乏有效的协调配合和管理合力，基层一线对税收管理风险难以把控。本文从防范税收风险角度出发，通过调研分析，收集了当前税收优惠政策后续管理中存在的问题及产生原因，提出规范税收优惠政策后续管理的必要性和风险防范的建议。
关键词：放管服改革 税收优惠 后续管理 风险防范
随着国家行政审批制度改革向纵深推进，税务部门对税收优惠政策的管理方式随之从审批制转变为直接申报备案制。面对事前防范手段日益弱化的新形势，如何规范简政放权后的税收优惠政策管理，切实防范税收风险已成为打通简政放权、放管结合、优化服务“最先一公里”和“最后一公里”的关键所在。
一、后续管理现状 持续深化的税务行政审批制度改革为企业“松绑”，为市场“腾位”，不断释放改革红利，可以说简政放权最大限度地便利了纳税人、降低了制度性交易成本、减轻了税务机关征管压力，但又因放管结合不到位等原因也随之带来了改革“阵痛”。
（一）简政放权的积极效应
税收优惠政策管理原先大都属前置审批制，简政放权后大部分转为备案（或直接申报）制管理或被取消，管理方式逐渐从“事前审批”向“事前服务、事中控制、事后监管”转变（见表1）。
表1 简政放权后国税系统税收优惠管理情况
项目 合计 增值税 企业所得税 其他税种
合计 96 62 29 5
申报类 11 4 3 4
备案类 85 58 26 1 注：该表数据汇总江西省国税系统现有税收优惠事项
简政放权后，纳税人享受税收优惠政策审批程序大大简化，税务机关的税收管理质量和效率明显提高，对征纳双方而言实现了“双赢”。一方面，充分赋予了纳税人自主享受、自行申报税收优惠的权利，减轻了纳税人负担，优化了税收环境，降低了企业制度性交易成本，突出表现在“三省”：一是省时间。取消行政审批后，纳税人上报信息不用县局、市局层层流转审批，只需要携带符合规定的涉税资料到办税服务厅进行备案，就可以即时办理，办理时间较之前普遍缩短十余个工作日；二是省精力。取消行政审批后，部分纳税人报送资料减少40%以上，避免了纳税人“多头跑”的现象，办税环节、办税次数、办税时间平均减少30%以上，即办事项增加50%以上。三是省成本。税务行政审批制度改革后，小微企业所得税、促进就业创业等税收优惠事项办理门槛降低，扩大了受惠面，提高了优惠效率，企业享受了实实在在的改革红利。另一方面，行政审批制度改革还权还责于纳税人，也使得税务机关从繁杂的“保姆式”管理和行政审批压力中解脱出来。涉及审批各环节的税务人员不必再为纳税人提交信息的真实性负责，某种程度上大大减轻了税务人员的压力和风险。
更为可喜的是，简政放权在促进地方经济结构调整、保障和改善民生方面发挥了重要作用，给纳税人带来了真金白银的“实惠”，税收优惠政策服务经济发展的辐射效果更加显著。以江西国税为例，随着简政放权的逐步推进，享受税收优惠的纳税人户数比简政放权前增长56.07%，优惠税额增长66.47%，均呈现大幅增长的态势，政策实施效果无论是数量上，还是质量上都有较大的提升。
（二）存在的主要问题
通过调研走访基层征管一线和纳税人，我们发现，由于简政放权后税收优惠政策的后续管理措施没有及时跟进到位，简政放权的政策效应仍然没有得到充分显现。主要表现在以下几方面：
1.纳税人对享受政策越来越“迷惘”。出于对税收优惠政策把握和理解不到位，对后续管理要求改变的不适应，纳税人中不会、不敢、不愿享受优惠政策现象在蔓延。一是不会。由于纳税人对享受税收优惠政策如何进行备案、应提供哪些资料等方面的政策规定不了解，特别是部分企业会计核算制度不健全、财务人员对税收相关优惠政策不熟悉或理解出现偏差等原因导致了纳税人未按期按规定备案、申报时未填或填错栏次等问题，致使企业未享受或错误享受税收优惠的情况时有发生；二是不敢。简政放权后，要求纳税人必须对自己的涉税事项潜在的风险承担全部责任，部分企业财务人员害怕备案错误被追责而不敢享受税收优惠政策，甚至还有个别财务人员隐瞒企业主私自放弃享受优惠权利；三是不愿。长期以来，纳税人习惯于税务部门事前的审批把关，对税务部门审核依赖性较重，不愿改变多年来的办税习惯，对简政放权后的备案制方式抵触，有的甚至要求按原方式报请税务部门进行事前审批。
2.税务人员对如何管理越来越“无措”。随着简政放权后税收优惠政策备案制的推行，原有的管理模式有了较大的改变，基层一线的税务执法人员对事中事后该“管什么，怎么管”困惑重重、茫而无措。一是权责划分不清。税务行政审批制度改革后，在税收优惠政策的管理中，没有对税务机关的权利职责以及纳税人的权利义务进行明确划分，税务人员执行政策依据不清，不敢作为。如取消所有非行政许可审批事项后转为其他权力的23个事项，迟迟未进行明确和规范，税务人员只能按税务审批进行处理。二是管理规定相互冲突。有的税收管理规定与法律法规相互冲突，如在不迟于年度汇算清缴申报时备案的规定：按取消税务行政审批相关规定，未按期备案不影响优惠享受，而《征管法》要求，未按规定报送相关资料需进行处罚。也有的政策不统一，如资源综合利用产品和劳务增值税与资源综合利用企业所得税，两个优惠目录中存在部分项目认定范围和标准不一致的情况。三是管理方式缺位。简政放权后，税务机关对纳税人办税需求的获取渠道将减少，税务机关对纳税人的涉税风险苗头不能及时捕捉，风险洞察力短期内可能减弱。同时，还存在仍沿用老办法管理新事物的现象，对如何防范纳税人违规创造条件享受优惠政策的办法不多。对纳税人自主申报的涉税数据的可靠性、真实性很难把控，特别是取消入户执法后，税务人员对纳税人报送的信息无法及时核实确认。
3.税务机关对执法环境越来越“无奈”。简政放权对减轻纳税人负担、营造良好税收环境、激发市场活力、提振市场信心的作用是显而易见的。但我国税收法治理念尚未完全树立、部门本位主义较为严重、纳税人税收法治素养缺乏等，严重影响到税收执法环境，加大了简政放权后税收管理的困难程度。一是地方干预增大。随着税务行政审批权限的下放和取消，基层一线税务机关对于政策落实的权限增大，地方对税务机关干预的屏障降低，来自地方的涉税干预力度越来越大，有的甚至要求允许企业违规享受税收优惠政策。二是纳税人遵从度不高。有的企业不符合税收减免的条件，但是为了享受税收减免，“创造条件”享受优惠条件。比如资产损失、投资受益和税收优惠享受等原来需要事先审批的事项改为备案制，可能存在备案不实和税收优惠条件发生变化后信息不对称的问题，造成税款流失。三是税收社会共治氛围不浓。部分涉税职能部门认为税收治理是税务部门的事情，与自身本职工作关系不大，对税收共治缺乏主动性，时常发生推诿扯皮、应付了事的现象。尽管近年来税收共治工作不断规范化，但大多数仍存在流于形式，没有实质性的开展工作，工作措施落实力度不大，操作程序不够规范。如科技部门对高新企业税收管理的配合不够，公安部门对税务部门移交的涉税案件不愿承接等。
二、问题原因分析
总体来说，税务部门简政放权工作进程势头良好，力度强劲，成效显著。但由于在厘清权责、制度设计、风险防控、社会共治等方面存在一定的问题，简政放权推行过程中“中梗阻”现象仍然存在，“最后一公里”还没有完全打通。
（一）权责未厘清是简政放权推进过程的“中梗阻” 税务部门简政放权是对税务机关、纳税人和社会责任权利的重新分配和调整，厘清权责边界是简政放权的关键所在。目前，税务部门仍未对行政权责事项进行全面梳理并逐项列明设定依据，税务部门同纳税人以及社会之间的权利义务责任边界不明，越位、错位、缺位现象时有发生。同时，后续管理措施制定不及时、税收优惠政策设计不科学、此前政策清理不到位等问题，导致基层税务机关在简政放权后执行税收政策把握口径不统一，税收政策难以准确落实到位。
1.税务权责清单出台不及时。2016年1月5日，国务院办公厅印发《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》，首先在税务总局等单位开展试点，要求按照简政放权、放管结合、优化服务和转变政府职能要求，以清单形式列明试点部门的行政权责及其依据、行使主体、运行流程等。截至目前，税务部门权利和责任清单仍未出台，税收执法权责清单、税务机关与纳税人的权力责任义务边界仍未厘清，税收执法流程和税收执法程序仍不明确，直接导致了税务部门和纳税人在简政放权后的税收优惠事项办理中因无据可依而不敢作为。截至目前，除7项税务行政许可审批事项保留外，80项非行政许可审批事项已全部清理完毕，其中57项予以取消，23项调整为其他权力事项，但至今未全面出台明确、统
一、规范的后续管理办法和措施，纳税人与税务部门权责边界不清晰。
2.后续管理措施制定不及时。2015年以来，税务总局先后出台了一系列关于税务行政审批制度改革后强化后续管理的文件，但这些文件仅仅从后续管理的原则进行了规范，均未从制度层面解决后续管理缺位的问题，可操作性不强，没有建立简政放权后税收优惠后续管理工作机制，对后续管理的途径、程序、内容、编制等没有进行明确，导致基层税务机关在进行后续管理中难免会感到困惑。一方面，由于简政放权后税务部门权责边界尚未完全明晰，税务人员感觉压力骤然减轻，出现了从“严审”到一放到底、彻底不管的思想波动，主观上造成税收优惠政策管理不到位的现象。另一方面，税务行政审批改备案后，部分税务人员感觉税收优惠政策管理少了一个有力的抓手，加上近年来税收管理员因管理不到位被追责的案件日益增多，客观上造成了税务人员不愿管、不敢管的情况。对于长期“享受”税务部门“保姆式管理”的纳税人来说，习惯依赖税务人员代办、包办相关涉税事项，自身对税收优惠政策关注、理解和掌握程度都不够深，在没有明晰权力责任义务边界的情况下，往往造成纳税人应享受的税收优惠未享受、少享受或因非主观故意导致违反税法被处罚。
3.税收优惠政策设计不科学。有的税收优惠政策设计缺乏前瞻性、系统性，政策出台缺少必要的认证、听证程序。有的税收优惠政策设计过于复杂，造成不仅仅是纳税人甚至税务人员也感到理解难、操作难、享受难。简政放权后，围绕企业高新技术的一系列税收优惠，都从过去的审批制改为备案制。企业在充分享受简政放权带来便利的同时，普遍感到税收风险的显著增加。如企业的新技术、新工艺、新产品研发费的加计扣除不再需要税务部门的审批，只需在享受税收优惠时自行备案即可。但企业却很难自行认定该研发费项目是否属于新技术、新工艺、新产品，甚至税务部门都无法进行认定，没有科技部门或第三方认证机构对企业的新技术、新工艺和新产品作出权威认证，企业享受相关税收优惠有很大风险，一旦认定失误，企业将自行承担法律责任。另外，简政放权后，一些原有的税收管理制度已经不能适应新形势下的税收工作实际，但这些制度并未及时清理和废止，无形中增加了税务部门的执法风险。如现行的税收管理员制度，在新的税收形势下，其管理幅度过大、征税成本过高、税务部门责任风险过大、保姆式管理过多等缺点十分明显，在一定程度上，为纳税人减轻甚至开脱其应承担的责任创造了条件。
（二）税收风险防控手段不足阻碍简政放权打通“最后一公里”
简政放权后，在目前纳税人遵从意识不高、外部信息来源不畅、征管措施不力、稽查手段单一的当下，可能出现虚报税收减免条件违规享受税收优惠的现象，税收风险防控手段不足的问题在简政放权后进一步放大。
1.税收风险防控机制不健全。随着简政放权的深入推进，税务机关及其部门职能发生了较大变化，税收风险防控的重心从事前审批转移至事中事后监管，但目前的税收风险防控机制与简政放权的要求仍有较大差距。主要表现在：风险防控体系不完善，各级税务部门对风险的登记评估没有统一标准，没有形成执法风险数据库，也没有建立风险预警系统，使得目前的风险防控手段还十分粗放；风险防控机构仍未设立，各级税务部门还未设立风险防控中心，风险防控工作缺乏承担主体和管理机构；风险应对能力较差。目前税务部门的风险防控工作大多止于风险识别阶段，风险评估、风险决策、风险监控等一系列风险防控机制尚未建立。如简政放权后，税务部门仅仅注重税收优惠政策备案资料的完整性，但对资料中数据的完整性、逻辑性、关联性难以进行风险管控。
2.税收信息化建设步伐滞后。税务部门推行简政放权，需要强有力的信息化手段做支撑，尤其在互联网、大数据应用突飞猛进的今天，信息化建设和应用水平是保证简政放权顺利实施的重要因素。目前，信息系统在税务机关内部的应用已经比较广泛，但主要集中在纳税申报、税款缴纳等纳税人履行义务的方面，其他方面还不够完善：数据获取渠道不畅，税务机关的信息和政府各职能部门等第三方海量的与税收风险管理相关的数据，没有进行很好的整合；信息来源渠道不广，简政放权后纳税人相关信息的获取能力将减弱，如果不能在简化办税流程、精简办税资料等要求下及时从第三方获取纳税人信息，将导致因信息掌握不全面而产生的税款流失风险；数据的分析能力不强，对涉税数据的管理分析和比对不到位，运用大数据及时发现税收风险的职能未得到充分发挥。目前的金三系统，未能完全实现信息的高度集中，仍然是以省为单位建设的数据存储服务器，全国范围内的税收数据共享和交换仍未实现。
3.税收违法成本过低。简政放权后，大量的权利归还于纳税人和市场，纳税人自行确认是否享受税收优惠政策，这需要极强的纳税人自律意识，税收违法行为的惩戒显得尤为重要。就目前而言，纳税人违法行为很多都没有得到严厉的惩戒，其税收违法行为的成本远远低于收益，税务机关发现纳税人有违规享受优惠政策行为，多以补缴税款进行处理，进行处罚时往往在自由裁量权之内选择低幅度进行处罚，或是以补税代替罚款，甚至是以罚款代替刑罚，导致纳税人违法违规成本过低，增加了纳税人违规享受优惠政策的“积极性”，势必会给税务机关增加较大的管理难度。
（三）税收社会化管理不到位影响简政放权跑出“加速度”
税收社会化管理的推行程度决定了税务部门简政放权的推行质效，在还权还责于纳税人的过程中，综合治税强大合力尚未形成、综合治税平台实现信息互联共享不充分、涉税专业服务社会组织参与度不高等问题影响了税务部门简政放权跑出“加速度”。
1.综合治税强大合力尚未形成。当前，整个社会尚未形成完整的成型的一套税收社会化管理体系，究其根本原因在于法律支撑不够，征管法相关规定操作性不强。在法律条文规定中没有明确哪些单位和部门具有提供社会化管税的义务，以何种形式、程序进行，由于缺乏具体的操作办法，社会力量得不到充分调动。虽然一些地方出台了《税收保障条例》《征收协助条例》等，但这些规章只限于地方，广泛推广和应用的操作性较差，其法律的权威性方面也略显不足。除了法律层面，目前还缺乏统一的、自上而下的社会化管理规范、办法和具体的措施。部分涉税职能部门税收共治意识不强，参与税收社会化管理的主动性不够。如高新技术企业享受15%企业所得税税率优惠是否满足“产品（服务）范围属于《国家重点支持的高新技术领域》范围”“企业研究开发组织管理水平、科技成果转化能力、自足知识产权数量、销售与总资产成长性等指标符合《高新技术企业认定管理工作指引》”等条件，税务机关难以核定，如果交由科技部门进行核实则更具权威性；在涉及残疾人优惠政策中，由主管民政部门核实残疾人劳务合同签订情况、上岗情况、工资发放等情况，将大大降低税收执法风险。
2.综合治税平台实现信息互联共享不充分。简政放权后，纳税人享受税收优惠的准入门槛被大大降低。在税收优惠政策备案管理中，部分纳税人资料的真实性需要涉税职能部门进行验证。如下岗再就业税收优惠政策需要劳动和社会保障部门配合、高新技术企业税收优惠需要科技部门配合等。但现阶段综合治税平台实现信息互联共享不充分，税务部门与涉税职能部门的信息交换仍不顺畅，纳税人的备案资料难以核实。特别是纳税人优惠条件发生变化后，税务部门无法第一时间获取真实、准确的信息，导致纳税人可能违规享受税收优惠。由于联合惩戒机制缺失，一处失信、处处受限的社会诚信体系建设尚在起步阶段，也间接“助长”了纳税人违规享受税收优惠的投机心理。
3.涉税专业服务社会组织参与度不高。随着简政放权的深入推进，对涉税中介机构的管理理念、管理方式及发挥中介力量参与社会化税收服务等提出了新要求。然而，纳税人主动寻求涉税专业服务社会组织代理税收业务的意识不强，与发达国家税务代理相比，我国税务代理率普遍较低，据抽样调查测算，全国委托税务代理的纳税人不到10%。另外，涉税专业服务立法缺失阻碍行业发展，涉税专业服务的法律支撑仅有部门规章《注册税务师管理暂行办法》，法律级次低，不能作为设立行政许可的依据，导致2014年注册税务师执业资格和职业核准的行政许可被取消，行业发展和作用发挥受到较大限制。同时，涉税专业服务社会组织人员良莠不齐，无论在机构规模，职业人员的素质，还是管理制度方面，都与税务部门简政放权的要求相距甚远。
三、对策建议
税务部门应坚持放管结合，加强对取消和下放的税务行政审批事项的事中事后管理，持续推进后续监管精细化和税收风险常态化，实现取消行政审批和强化事中事后监管的无缝衔接。以管理“强身”实现职能“转身”。在行政审批和办税负担上做“减法”，在后续管理和监管上做“加法”，把该放的事坚决放开，把该管的事管住管好，持续提高简政放权的“含金量”，不断释放改革红利。
（一）顶层设计是基础：完善取消行政审批后续管理制度
顶层设计主要内容就是要厘清税务部门和纳税人权责边界，将该放的权力放到位，将该担的责任担起来。
一是取消不适应形势的税收制度。加大税收征管改革推进力度，取消税收管理员制度，推进“管户制”向“管事制”转变，从根本上解决税收管理的“堵点”“难点”和“痛点”问题。取消省以下税务机关自行制定的管理事项，以权责清单形式列明税务部门、纳税人和涉税职能部门的行政权责及其依据、行使主体、运行流程等，在梳理、明确税收行政权力的同时，一并清理应尽的责任和义务，逐一厘清与税收行政职权相对应的责任事项、职责边界等。规范税收备案管理，制定减免税备案管理办法，规范备案形式，明确备案程序、监督管理措施及相关法律责任，增强备案管理刚性。
二是制定和完善后续管理制度。加快后续管理制度建设步伐，建立规范化、程序化后续管理长效机制，明确管理权限、管理部门和工作程序等关键事项，增强后续管理制度的确定性、协调性。增强同一税种优惠政策调整的前后衔接，增强不同税种优惠政策相互协调，以利于纳税人和税务机关准确理解、正确适用。跟踪评估取消或下放行政审批事项后续管理措施的执行效果，根据后续管理工作需要，完善和细化相关管理措施，增强针对性和可操作性。
三是理顺后续管理制度之间的关系。准确界定取消行政审批后税务机关和纳税人的权力和责任，厘清、理顺基层纳税服务部门与管理部门的职责、权限和衔接程序、时限等，实现配套跟进。注重非行政许可审批取消后相关涉税法律、法规与行政处罚法、行政强制法等现行法律法规的衔接，既要防止出现制度真空，又要防止产生新的制度陷阱和风险，为基层执法提供可执行依据，让基层敢放敢管、放权到位。
（二）风险防控是关键：持续提升税务机关后续管理效能
通过现代科技手段，创新管理方式，优化管理流程，推进后续监管精细化和税收风险管理常态化，实现由传统管理向现代治理的根本转变。
一是依托大数据应用识别风险。统一数据采集标准，健全数据采集规范。拓宽数据采集范围和渠道，完善信息互联互通机制，整合第三方涉税信息和互联网涉税信息，建立风险模型，加强数据分析，强化风险识别，按照风险等级有针对性地加强主动管理，提高“互联网＋税务”时代运用大数据加强事中事后管理的能力。
二是落实扎口统筹制度防范风险。加强税收风险规律研究，建立和完善税收风险特征库及分析识别模型。根据风险识别结果，按照风险管理流程，采取风险提醒、纳税评估、税务审计、反避税调查、税务稽查等方式进行差别化应对，有效实施风险管理。
三是强化税务稽查化解风险。建立健全随机抽查制度和案源管理制度。加大重点领域执法力度，增强稽查精准性、震慑力。加强税警协作，健全税收行政执法与刑事司法衔接机制，依法打击税收犯罪活动。
（三）社会监督是保障：以社会化思维构建共管共治新格局
实现税收社会化管理，释放一部分征管事项的决策权、执行权和监督权，积极发挥社会中介组织、市场主体和社会公众在税收管理中的作用，充分调动社会力量参与税收管理，提高税收管理效率、降低征管成本。
一是树立税收共管共治新理念。税务部门的管理资源是有限的，实现税收职能必须依赖全社会力量，把本该纳税人负责的归还纳税人，把不该管的、管不好的交给市场或社会，依托市场竞争机制，充分利用社会资源。对目前明显超出了税务部门管理职能范围的部分事项，可以放在社会分工中，达到社会资源的最佳配置，实现专业化分工带来的最优效果。
二是搭建税收共管共治新平台。搭建社会综合治税平台，从制度层面规范综合治税相关部门履行税收保障、提供涉税信息的主体责任。如由科技部门核实高新技术企业享受税收优惠条件，并承担相应的主体责任；在涉及残疾人优惠政策中，由主管民政部门核实残疾人劳务合同签订情况、上岗情况、工资发放等情况，并承担相应的主体责任。税务部门认同科技、民政等部门的核实证明，但不承担核实责任。
三是构建税收共管共治新格局。全面推行“双随机、一公开”监管模式，引导公众监督，依法公示行政许可、行政处罚等信息。实施企业信用信息统一归集，纳入国家统一信用信息共享交换平台，推进纳税信用与其他社会信用联动管理。畅通公众投诉举报通道。建立税收违法黑名单制度，加强协同监管并对税收违法失信行为实施联合惩戒。曝光税收违法典型案件，落实欠税公告，强化舆论监督。发挥涉税专业服务社会组织的资源优势，鼓励和引导纳税人使用涉税专业服务社会组织提供的涉税服务，并加强监管、规范涉税服务活动。
课题组组长：王
勇
课题组成员：陈玉萍
徐先锋
刘占涛
余
璐
