“简政强镇”改革的顺德样本
四、探寻地方政府持续性制度创新与建设的条件
浙江此次小城镇行政管理体制的改革，赋予了中心镇政府基本的财权和事权，增强了小城镇政府的权能，加快了小城镇政府基本制度建设，推进了小城镇建设和新农村建设。但是，必须看到，强镇扩权过程中还存在一些问题，这些问题的解决有待于小城镇管理体制改革的深化。同时，”强镇扩权“是县、镇两级政府权力关系的调整，扩权的结果是增强小城镇政府的权能，而使县、镇两级政府的关系走向合理化，但在具体的实践过程中，小城镇政府的财政权、行政管理权等如何有效地从县政府转移到小城镇政府？拥有了更多更大权限的小政府如何运用好下放的权力，促进小城镇建设和地方社会经济又好又快地发展？ 也就是说，如何通过调整政府间关系(主要是市、县、镇关系) ，来增强小城镇政府管理体制的弹性，并提高其对社会经济变迁的容纳能力呢？政府持续创新发展的条件有哪些？ 我们认为，应该从体制的适应性、政府能力、政府制度建设几方面着手：
(一) 增强小城镇政府管理体制的适应性：建立各级政府和部门协同机制，并制定相关配套政策，建设公共服务性政府
1、推进政府机构和部门协同机制，制定相关的配套政策。以强镇扩权为特征的小城镇政府管理体制改革，虽然委托给试点中心镇十个方面的管理权和执行权，但这10 项权限下放到何种程度，如何下放，是改革的关键和中心所在。正如一些试点的中心镇政府所担心的，此次试点中的权力下放的内容与前几次乡镇政府改革的内容没有太多的变化，是否这次改革也仅仅停留在文件上呢？小城镇行政管理体制是一项系统的工程，涉及面广、综合性强，仅靠省级层面的推动，难以推进，需要省、市、县、镇四级联动，并建立联动机制；同时，需要各级政府的发改、建设、财政、国土、环保、交通等部门从各自职责出发，相互配合。具体而言，一是强化政策协调机制。落实中心镇培育工程上，要对发展小城镇的政策作进一步深入研究，按照普惠制的原则，加强政策资源整合，突出政策协同配套，发展壮大小城镇。二是小城镇间协调发展。要理顺省、市、县、镇四级地方政府的关系，创新相应的体制机制，促进小城镇与周边小城镇的协调发展。
2、促进小城镇政府从”管理型“向”公共服务型“转变。”强镇扩权“的改革增强了小城镇政府的职权，提升了小城镇政府管理经济社会事务的能力。但是，必须指出，赋予小城镇政府更多更大的职权并不是改革的目的，提升地方政府管理创新和公共服务的能力，提高小城镇政府责任意识，促进小城镇建设和发展，才是这一轮小城镇改革的目标所在。因此，在推进强镇扩权改革的同时，小城镇政府必须坚持”小政府、大服务“的改革方向，按照”强化乡镇政府的公共服务职能、规范乡镇政府建设发展职能、授权乡镇政府行政执法的职能“的思路，加快地方政府治理转型和职能转变，促使小城镇政府实现从”管理型政府“向”服务型政府“转变。为此，需要推出以下与强镇扩权改革相配套的政策措施：一是大力发展一批中介机构，把政府管理的一些事务，交给中介组织；二是强化政府的服务观念，为小城镇建设服务，为民营经济发展服务，为新农村建设服务；三是加快发展教育、文化、卫生等城市基础设施，以满足当地发展需要；四是加强各级政府在环保等方面的投入，为城镇的企业和居民创造良好的生活和创业环境。
1 (二) 提升小城镇政府能力：切实落实赋予小城镇的财政权，增强小城镇政府公共服务的能力虽然浙江省政府推出了”强镇扩权“改革措施要求，县政府委托给小城镇政府相对独立的财政权，但小城镇政府依然担心如何落实这一财权，这也是此次强镇扩权改革的难点所在。强镇扩权主要是县镇权力关系的调整，是权力下移的过程，但强镇扩权绝非县级政府所能承担，相当一批县政府缺乏相应财力和物力支持强镇。同时，相对于强镇来说，一般乡镇更需要县政府财力的帮助。现行四级财政分配体制中，中央财政拿走全部税收的50 %(转移支付后约剩下30 %) ，省级财政拿走其中的25 % ，剩余的25 %基本由县镇两级财政五五开。可见，县级财政已经捉襟见肘，很难有多余的财力分给中心镇。为此，省、市、县三级政府应该统筹兼顾，从公共财政方面强化对”强镇扩权“改革试点镇政府的支持。具体而言，主要包括：一是在中心镇产生的城镇建设配套费、土地出让金、排污费、水建基金等费用，除规定上缴国家部分外，省、市、县留成部分，应全部或部分返还给中心镇；二是省政府专门设立中心镇培育发展基金，用于中心镇的集聚能力，发挥中心镇在统筹城乡发展，建设新农村的示范作用。
(三) 推进小城镇政府的制度建设：健全小城镇政府和官员的政绩考核制度和规划建设用地制度
1、健全小城镇政府和官员的政绩考核制度。改革对小城镇政府官员采取的以经济增长和财政收入增长为重点的政绩考核制度，而小城镇府要切实转变以经济增长、财政增收以及大搞政绩工程和形象工程为重点的急功近利式的工作方式，政府管理要向社会公共事务转变。要从小城镇建设、农村城市化、社会主义新农村建设的需要，将业绩考核的重点放在与居民生产生活息息相关的农民增收、生态环境治理、污水垃圾处理、社会治安、乡风文明、教育文化、科技卫生和规划管理等方面，放在土地的节约集约利用，珍惜宝贵的土地资源方面。
2、规范小城镇政府的城镇建设和发展规划的制度程序，节约利用土地。此次小城镇政府管理体制改革虽然强调中心镇规划在县域规划中的地位，以及中心镇总体规划与土地利用、环境保护等各类规划的有机衔接；但首先必须加强规划的法制化建设，理顺县镇在小城镇建设规划上的关系，约束小城镇政府在小城镇规划上的行为。同时，建立规范的规划实施管理和监督检查机制，建立确保规划实施的制度和法律保障体系，规划的编制要严格执行有关法律、法规，维护规划的严肃性，规划的调整要按法定程序办理，限制随意更改规划的行为。另外，还要加快土地制度改革，节约集约利用土地资源，保障农民的土地权益，使城市化过程惠及于民。
五、结语
推进我国乡镇政府管理体制的改革，促进小城镇社会经济的发展和城市化进程，提高政府权能，加快小城镇政府的基本制度建设，增强政府制度的弹性，增强政府对社会经济发展的容纳能力，已经成为学界和政界的共识。浙江在全省范围内大规模地推开以强镇扩权为内容的中心镇建设工程，通过地方政府的制度创新，深化乡镇政府行政管理体制的改革，推动行政权力下移、扩大强镇的财权和相应的社会经济管理权，建立起责权明晰、责权相称、事权一致、有能有为的法治型、效能型、服务型的镇级政府，这是提高农村工业化和城镇化水平、推动社会主义新农村建设的内在要求，是对社会经济发展和人民群众的内在要求的积极回应。尽管政府全面推开的以”强镇扩权“为特征的乡镇行政管理体制改革刚刚拉开序幕，省、市、县三级政府在如何落实强镇扩权的改革措施、深化乡镇体制改革的政策上也还存在着这样或那样的问题，但这场强镇扩权改革试点本身显示出来的地方政府领导人推进改革的勇气，就足以让我们对改革的前景表示乐观。而迄今为止浙江省政府在乡镇行政管理体制改革方面所作的探索，以及地方政府建设方面的制度创新，对促进以产业集群为特
2 征的民营经济的高速发展，对推进浙江农村的城镇化进程，促进市场的发育和成熟，都起到了积极的推动作用。浙江省在地方政府体制改革和制度建设过程中积累的一系列成功经验，包括”强镇扩权“的制度创新，堪称是我国小城镇政府管理体制改革的范式之一，可以提供给其他省市作为乡镇体制改革的借鉴。需要指出的是，浙江的”强镇扩权“改革主要是县、镇两级政府权力关系的调整，由省政府推动的县级政府向中心镇下放的行政权，仅仅涉及到政府的部分社会经济管理权和执行权。在现行体制下，改革也只能进行到将原属于县政府的部分经济社会管理权限下放这一步，即委托给中心镇10 项权限，距离完全理顺县镇关系、促进地方治理的目标还比较遥远。要理顺地方政府间关系，还需要一场更深层次的改革，改革的内容不止行政体制改革一项，还包括户籍、土地、劳动、社会保障等方方面面，而这已经不是一个省所能决定和解决的事情。（强镇扩权：浙江省近年来小城镇政府管理体制改革的实践作者：陈剩勇
来源：浙江学刊 2007.6
张丙宣
）姚莉：基于城乡公共服务一体化行政体制改革的理论分析与模式探讨(2010-04-27)
摘 要：实现城乡公共服务一体化是我国城乡一体化的必然发展。文章认为，基于城乡公共服务一体化的行政体制改革在理论上需解决改革的目标、实质、条件和制约因素等基本问题，在实践上有上海功能区域改革和浙江“强镇扩权”两种模式。改革的主要思路是，以浙江模式为基础借鉴上海模式的优势，重点解决阻碍体制改革的制约性因素。具体建议包括合理划分城乡公共服务的供给和管理职责、公共财政从重视城市发展转变为城乡协调发展、统一城乡公共服务机构等。
关键词：城乡公共服务一体化，行政体制，理论，模式
一、概念界定：城乡一体化、城乡公共服务一体化与公共服务均等化
1.城乡一体化与城乡公共服务一体化。城乡一体化的思想渊源有三个。一是马克思主义经典作家的城乡融合理论；二是由霍华德、芒福德和斯坦因等城市学家依次提出的田园城市、区域统一体和区域城市的思想，主旨是建立以城市或城市群为中心的城乡结合体；三是由刘易斯等经济学家针对“二元经济结构”提出的，即通过以城市为基础的工业化导向战略吸纳农村剩余劳动力、带动农村经济发展，是实现城乡一体化的主要途径（黄阳平、詹志华，2008）。因此，我国早期对城乡一体化的研究，在概念上多注重消除城乡分丁、消灭城乡基本差别的城乡融合观点；在研究领域上偏向生产力合理布局、资源和要素合理流动的经济范畴；在实践上以农业支持工业、农村支持城市的城市——工业导向模式为主。但这种模式发展的结果是城市与农村在经济、文化、社会发展等领域的全方位差异，对城乡一体化的认识亦因此有了深化，即从城乡融合转向城乡互动、协调共生；从城乡经济一体化扩展为城乡经济社会发展一体化，具体包括城乡产业、空间布局、社会保障、科教文卫、就业、收入分配、公共品投入、市场体系和管理制度的一体化；从单一的城市——工业导向模式发展为与小城镇发展、地域空间单元（城乡边缘区）、农村综合发展、城乡联系通道等多元模式共存的态势。可见，城乡公共服务一体化是城乡经济社会发展一体化的重要内容，是我国城乡一体化实践的必然发；展，它是指城市和农村的基础设施、医疗卫生、社会保障、文化教育等公共服务的政府供给打破二元体制的限制，在逐步缩小差距的基础上，最终实现城乡之间的衔接与统一。
2.城乡公共服务一体化与公共服务均等化。公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共物品和公共服务（邓蓉敬，2007）。均等化并非一体化，它与城乡公共服务一体化既有区别又有联系。主要的区别有二点。（1）思想渊源不同。公共服务均等化主要源于布坎南的财政平衡思想。（2）核心内容不同。城乡公共服务一体化的核心是制度统一，如中共十七大报告提出的城乡劳动者平等就业的制度、覆盖城乡居民的社会保障体系等；而公共服务均等化的核心内容是实现公民基本权利的平等。（3）实现模式不同。前者是以实现城乡一体化多元模式为基础的；后者则包括人均财力均等化、公共服务均等化和基本公共服务最低公平三种模式。二者的联系包括：（1）具有相同的责任主体——政府；（2）公共服务的表现形式大致相同；（3）一体化是均等化的基础，不打破城乡公共服务供给的二元体制，实现一体化，也就难以实现基本公共服务的均等化。
二、理论分析：改革的目标、实质、条件和制约因素
1.改革的目标主要涉及政府在公共服务供给中的定位问题。基于城乡公共服务一体化的行政体制改革是以制度统一为基础的，但改革所追求的并非仅仅是制度统一，它实际上所要解决的是政府在这个过程中的定位和所具有的作用问题。虽然我国已经提出了构建服务型政府的目标，但具体到提供何种公共服务，如何提供以及供给到何种程度都还尚未明确，因而在公共服务的供给上出现了计划经济时期“全能政府”残留与市场化改革引致的“市场过渡替代”并存的状况，在城乡公共服务供给方面的表现为，城市事业单位改革困难重重并还部分保留计划体制，农村公共服务机构因市场化改革而基本解体。因此，只有明确政府在公共服务供给中的定位，才能为改革提供正确的目标。
2.改革的实质是重塑政府间的关系。从政府间的纵向关系看，我国一般地方政府的层级分为省、市、县、乡四级，城市政府在各个级别上都存在，这些政府内部都存在着共同管理城市和农村公共事务的状况，但应用不同的区划级别标准，一般而言，管理城市事务政府的行政级别要高于管理农村的，在此基础上形成了城乡公共服务的不同行政权力体制，即城市政府与农村政府在权力上存在着领导与被领导的关系，大部分公共服务的供给偏向城市，农村处于弱势。从政府间的横向关系来看，我国长久以来实行单纯GDP导向的政府绩效评价体系，各级政府为追求经济增长，在有关公共服务的资源获取、政策制定等方面相互攀比，甚至设置行政壁垒，形成了非良性的竞争关系。然而，公共服务的属性决定了对它的供给并非以行政层级和区划为标准，而是以受益范围为准则，受益范围与行政区划往往并不重合，特别是在基本公共服务方面前者涉及的范围是大于后者的。因此，为了实现公共服务的有效供给，不同层级不同区划的政府应改革现有的关系，形成相互合作的新格局。
3.改革的政治、经济、社会和组织条件。（1）政治体系的支持是改革取得成功不可缺少的条件。中共领导核心都在城乡发展的不同阶段用不同的战略思维表达了统筹城乡发展、推进城乡一体化的主旨。早在2003年中央农村工作会议上，胡锦涛就指出：“统筹城乡经济社会发展，就是要充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡一体化发展。”此后，在各届次的中共中央全会上都对这一论述进行了深化，成为城乡一体化实践的重要指南，作为城乡一体化主要内容的城乡公共服务一体化及其改革自然亦不例外。（2）国家财政能力的提高是改革的主要经济条件，政府因而能够将更多的财政投入倾向于基本公共服务领域，特别是投入相对较少的农村地区。（3）
4 民众希望享有城乡统一的公共服务的意愿和愿望是改革的社会条件。（4）改革通常还需要有专门的组织负责研究并制定改革方案。我国中央和地方政府都在积极进行城乡统筹的改革试验。如2007年国家发改委首次选取重庆市和四川省成都市作为统筹城乡综合配套改革试验区，并组织了为期三年的面向全国十余个省市县的“城乡一体化”改革试点调研，准备将试点改革推向深入。其他部委也从各自职能范围内组织推进改革工作，如教育部与成都市共同试验城乡教育一体化的改革等。
4.改革的制约因素。城市与农村公共服务行政体制的差异与不同是制约它们实现一体化的主要因素，具体表现在以下四个方面。（1）职责分工的行政性分割。我国行政管理体制在职责划分上强调上下对口和一一对应，这不仅导致了上下级职责不清，而且由于上级政府对下级政府具有公共服务配置的决定权力，处于较低层级的农村政府承担了大部分的公共服务职责，同时这些职责还被进行了行政性分割，本应统一供给的公共服务，被城乡分别提供，城乡各自为政、互不干涉。（2）财权事权配置的错位。城乡财权事权不匹配，财权上移而事权被下放，公共服务的财政投入偏向城市，县和乡镇管理的农村存在较大的缺口，而事权又被下放至县乡，农村比城市具有更大的财政负担。（3）服务机构的全方位差异。农村的公共服务机构与城市相比，组织化水平低，不健全，专职人员数量有限且不稳定，特别是在一些农村集体经济没有得到维系、乡镇企业没有得到发展的地方，它们的农村公共服务机构，包括医疗卫生、义务教育、文化和广播事业等基本消亡，大部分变成了个人付费项目（林家彬，2006）。（4）城乡分割的二元管理制度。我国城乡分割的二元制度是以户籍制度为基础的，它是以户口登记和管理为基础而建立起来的一套社会管理制度，包括常规人口登记和上报制度以及与户口相关的就业、教育、保障和迁徙等方面的社会经济管理制度（陆益龙，2004）。我国户籍制度除了管理人口外，还划分了农村人和城市人，并因而享受不同的公共服务。
三、模式探讨：地方政府改革的实践及其评价
我国城乡一体化的模式有两种，一是京沪模式，二是苏浙模式。在城乡公共服务一体化的行政体制改革方面，两种模式也各有不同，典型的代表是上海和浙江。
1.上海浦东的功能区域管理体制改革。2005年6月国务院批准浦东进行综合配套改革试点，为推进城乡经济与社会发展二元并轨，打破城区、开发区、郊区分别设置的城乡二元管理体制，浦东以四个国家级开发区和浦东空港、世博园区为依托建立了功能区域管理体制，不仅成立了党了委和管委会等管理机构，作为区委、区政府的派出机构，而且还对区、街镇、功能区和开发区的职能事权进行了调整。其中，区政府通过部门事务重组，进一步强化公共政策、发展规划、就业保障、社会事业、环境保护等方面的指导、统筹和监督职能，而经济管理、城市管理中一些操作执行层面的事务则下沉到功能区。此外，浦东还着力探索城乡就业、保障、教育、医疗和社区管理、基础设施建设一体化的发展机制。如为实现城乡医疗卫生管理体制的并轨，浦东社会发展局专门成立了医疗机构管理中心，对城郊29家一级医疗机构进行收支分开核算的管理，实行了卫生管理的城乡二元并轨。
2.浙江中心镇“强镇扩权”改革。2005年9月绍兴首先进行了中心镇强镇扩权改革的试点，2007年省政府下发了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，将改革推广到全省，提出“十一五”期间全省重点培育和发展141个省级中心镇的目标，培育和
5 发展的途径就是通过下放部分县级政府的经济社会管理权限，强化中心镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、规划建设、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等公共服务职能，同时还明确规定将部分财政权力下移，如在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，除上缴中央部分外，地方留成部分向中心镇倾斜。此外，扩权镇与新农村建设相结合，成为实现城乡公共服务一体化的重要载体，如绍兴路桥区金清中心镇在促进农民就业、新农合参保、被征地农民的基本生活保障、改善农村环境等方面都进行了积极的改革。
3.对两种模式的简要评价。上海和浙江都着眼于最基层行政管理机构的改革，而且将统一城乡社会保障、医疗卫生、义务教育等基本公共服务作为改革的主要内容。但它们在城乡一体化过程中所要解决的问题不同，具体的改革路径也存在差异。前者主要解决一个中心城市、城市群落及其郊区的协调问题；后者则要精心营造若干个中心城市、城市群、城市郊区、农村中心镇五位一体的网络体系（王景新，2007）。因此，上海以机构改革和职能调整作为实现城乡公共服务一体化的重点，并进一步统一城乡的财政投入与管理标准等。但改革存在机构间协调的问题，条块分割的体制性障碍依然存在。浙江强镇扩权是以调整县乡关系为重点来改革和完善镇政府的公共服务职能及其管理体制的，改革的意义在于，城乡公共服务二元管理体制的实质是城市政府与农村政府权责不统一，财权与事权不相符。浙江通过权力下放，一定程度上明确了乡镇政府的职责权限，理顺了县乡的财权事权关系。但改革仅触及基层政府，还未对推进城乡公共服务一体化产生重要影响的市一县一乡关系进行调整，城市与农村公共服务供给的衔接问题仍然存在。
四、改革的主要建议
上海和浙江的改革分别适用于不同情况，前者适合解决大中城市及其郊区的城乡公共服务一体化问题，后者则适于我国普遍存在的市管县体制。它们的改革虽然刚刚起步，却提供了较好的借鉴。所以，改革的主要思路是，以浙江模式为基础借鉴上海模式的优势，重点解决阻碍体制改革的制约性因素。具体的建议有以下五个方面。
1.通过户籍制度改革，实现城乡居民享有统一的公共服务权利。两种模式都是将统一城乡社会保障、医疗卫生等具体公共服务领域的体制改革作为主要内容并初见成效，但存在的问题是户籍制度改革相对滞后，城乡居民难以享有统一的公共服务权利。户籍改革的目标应该是取消其区分公共服务供给水平的功能，恢复和加强它的人口管理功能，最终实现农民市民化，即农民应享受平等的市民权利，城市不仅要给农民市民化的待遇、福利和社会保障，而且还要将提供给市民的机会和设施安排到农村城镇去。公共服务相对较为健全的城市政府应该承担更多的责任，目前重点考虑从城乡权利衔接以及最缺乏保障的进城务工人员的权利保障开始，建立城乡统一的工伤保险和基本受教育保障，然后建立与工作和地区条件相符合的最低生活保障，再逐步建立自愿性的、投保比例有弹性的医疗保险、失业保险和养老保险。
2.通过权力下放，合理划分城乡公共服务的供给和管理职责。上海和浙江改革在城乡公共服务职责划分上具有共同的特点，即基层政府注重管理，上级政府注重供给，如浦东新成立的功能区注重管理职能的发挥，区政府则重在规划和监督；浙江中心镇获得的也是管理权限。因此，在城市与农村公共服务职责的划分上，应正确区分服务与管理
6 的职责。省与大中城市或经济较发达的城市主要承担服务职责，经济不发达的市和县乡等主要负责地方具体事务的管理，即城市政府以供给服务为主，农村政府则应通过权力下放以公共服务的管理为主，前者负责规划、决策、监督和财政保障，后者负责执行。以义务教育为例，前者主要通过财政手段公平地将教育资源在城乡之间分配，后者则负责督促辖区内中小学校严格按法规办事，比如办学标准、教师资质认证、学校收费项目等。
3.通过建设公共财政体制，实现财政从重视城市发展转向城乡协调发展，特别加大对农村公共服务的投入。首先，城市和农村财政体制都应遵循公共性质和市场经济原则，科学界定投入的范围，减少或退出竞争性领域的投入，增加公共服务领域的投入。其次，以构建城乡一元化的公共财政为目标，重新配置城市与农村的财力资源，均衡城乡之间公共服务的财政投入。可以考虑以公共服务的均等化为目标，建立城乡公共投入的最低保障标准和均等化标准，按照这两个标准保障公共服务在城乡投入的基本均衡。再次，完善政府间的转移支付制度，逐步减少各级政府的专项转移支付，扩大政府对农村一般性转移支付的规模和数量，加大对农村公共服务的投入。
4.通过组织流程再造，统一城乡公共服务机构。在现阶段，由于我国公共服务机构的市场化水平还不高，非营利性组织还没有发展起来，政府仍是公共服务的主要提供者和管理者，可以借鉴上海模式的经验，考虑将处于较低层级的城乡公共服务管理机构根据地理位置或功能性质整合划一，按照城市负责供给、农村负责管理的职责划分原则，整合后的公共服务机构也以管理为主。从长远来看，可考虑将国家部门中的相关组织机构根据其应有职能合理区分为公共服务的政治决策与立法机构、公共行政管理机构与公共服务生产运营机构，并按照管办分开的原则创建专业的公共服务委员会，主要专注于对公共服务的专业宏观管理，由公立服务机构如学校、医院等承担起提供具体社会公共服务的任务与责任。
5.要从根本上解决城乡二元管理体制问题，还要变革城乡之间领导与被领导的纵向权力关系，这就要通过行政区划改革，逐步消除市与市、市与县之间的行政级差，不再将市分为地级市和县级市，使市与市、市与县之间同级，都划归省级政府统一管理。这样，虽然市县之间的功能和特点不同，但行政级别相同，有利于实现城乡政府合作供给公共服务。
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