城管执法队伍建设的现状与探索
[日期：2010-01-29] 来源：河南省长垣县城管局作者：李利 [字体：大 中 小]城市管理是伴随着城市的建设发展应运而生的。特别是我国进行社会主义市场经济体制改革后，经济持续较快增长，城市建设迅猛发展，城市化进程日益加快，各地的城市面貌发生了显著的变化。而做为社会管理重要力量的城管执法队伍也从无到有，从小到大，逐渐进入人们的视野，在社会上占据了重要的位置，并一度成为执法的焦点。但同时，我国的社会发展也进入到社会矛盾凸显期，一方面，现代化城市越来越需要洁净的环境、井然的秩序和规范的服务，另一方面，拥入城市的农民和城镇生活无着的居民为了生存，不惜破坏环境，抵抗社会规范，给执法管理带来了诸多难处。面对这种状况，作为执法管理的主体，怎样建设城管执法队伍，建设什么样的城管执法队伍，充分发挥执法既维护城市市容，又体现社会对弱势群体的关心的作用，构建和谐社会成为城市管理的重要课题。
一、城管执法队伍的现状及问题
在城市发展的进程中，城市建设快速发展的一些弊端和问题也给执法带来了诸多困难。如，城市基础设施欠帐较多，难以跟上迅猛发展的城市建设，并且随着城区框架的拉大，人口急剧增加，一些人由农民变为市民，但由于文化素养是长期演变的过程，相当一部分人尚未培养和确立起城市意识，不能做到自觉参与城市管理活动，而是淡化义务责任，把城市管理维护甩给了社会。而做为社会公共管理职能的城管执法组织，依法行使执法权是社会职能得以体现的标志。但是由于组建时间短、社会发展快等原因，城管执法队伍自身存在很多问题。
1、体制滞后。尽管全国各地在城管执法的体制、机制、机构设置等方面进行了改进，但在某些地方，体制滞后于客观要求还在一定范围内存在。城市管理经费，包括执法人员工资等本应列入地方财政预算，实行“收支两条线”，但由于经济发展水平差异和各地重视程度不同，一些地方的经费往往得不到保障，影响了日常工作的开展，制约了城市管理上台阶。城管执法为了生存，为了维持正常运作，以罚代管、重罚轻管或实行工资包干、收费罚款提成等手段来弥补经费不足，不但走入了治理，反弹，再治理，再反弹的困境，还使城管执法工作得不到群众的广泛支持，拉大了执法队伍和群众的距离，损害了党和政府在群众中的形象。
2、职权交叉。我国现行的城市管理执法体制从开始产生至今，还带有计划经济时期行政管理的痕迹。行政事业管理的成本很高，但是效率很低。在执法过程中，法律、法规所规定的行政处罚权，往往都明确由政府某一个具体部门来实施，使得执法队伍较多，部门内部的执法机构也多，在“各司其职、各负其责”的表象下，是机构林立，执法队伍臃肿，执法职责重复交叉。但同时，执法力量分散到各部门，又感到力量单薄，无法形成长效管理，依靠“突击执法”、“运动执法”维持局面就成为惯用手段。再加上行政机关的权利和利益尚未脱钩，执法部门把执法权当成牟取本部门利益的手段，有利就上，无利就让，利大多管，利小少管，乃至不管，造成部门之间推诿扯皮。
3、素质不均。在城管执法队伍的沿袭和变革中，其结构是以原来的城管监察队伍为基础，整合其他队伍并招收新队员组建而成的，群众对城管监察队伍存有固定的不好的印象和看法。但事实上，他们面对快速增长的城市人口和文明卫生习惯相对落后的矛盾，社会上批评城管执法管理不到位，导致市容环境差的声音较多，而一旦加强了管理，又会触及社会问题，如相当一部分执法对象为生活困难人员，自身法律意识淡薄，生存条件恶劣，谋生技能缺乏，不得已钻法律空子，或者悍然违法，对其进行严格管理时，对抗法律，发生暴力冲突在所难免。但除此之外，执法队伍本身也确实存在素质不均的事实。部分人员执法方式简单，缺少人文关怀，执法程序、运用法律随意性大，执法理念出现偏差，自觉不自觉地将行为相
对人作为了对立面，诱发了执法矛盾，产生了冲突，形成了城管执法尴尬局面。
4、执法不规范。一方面，在执法政策依据方面，各地结合本地实际出台了城市管理规定，在细化各项管理规定的同时，缺乏足够的法律依据，甚至创设了一些“新法”，要么是无准确的上位法律，要么是与上位法律法规有抵触。另一方面也表现为在城市管理的具体事务中，涉及的大多是别人认为是鸡毛蒜皮之类的小事，行政处罚适用上的一般程序显得冗长，且当事人拒不交纳罚款时，执法人员缺少强制性执法的依据（如暂扣物品等），申请法院强制执行时，不仅费时费力，且效果不好，并且每天应对的都是诸多此类的问题，使得执法程序不能得到全面规范。
二、执法队伍建设的有益探索
随着近几年来城市化进程的不断加快，有许多专家学者提出“环境也是生产力”的观点。而作为这一生产力创造者的城管执法队伍，却面临着管理危机和信任危机。执法者每天在一线忙碌奔波，吃苦流汗，却不能得到群众充分的理解和支持，甚至相当一部分管理对象把执法者当作水火不容的对立面。在近几年广泛开展的行风评议等活动中，城管执法末位成为全国性的行业普遍现象。辛勤付出与评议结果的巨大反差，使城管人进行了深思，并进行了有益的探索。
1、更新执法理念。城管执法一方面要加大管理取缔力度，创造优美的市容环境，提升城市竞争力，另一方面要兼顾弱势群体的生存需要。在这种两难境地之中，城管执法强化了个人利益与公众利益相协调的理念，严格执法，维护公众利益，又文明执法，充分体现以人为本、构建和谐社会理念。通过文明执法，优化执法程序，加强沟通协调，积极化解矛盾，达到群众满意的目的，又维护了执法者的文明形象，维护了法律的严肃性，体现了政府的权威。
2、提高执法效能。城管执法的最佳目的是人们在充分享受优美环境的同时，和执法者和谐相处，形成融洽的局面。而提高执法效能是达到这一目的的关键所在。各城市城管执法者之间通过互通有无、相互学习，对过去的执法管理经验有所扬弃，赋予了新的时代内容，探索了符合本地实际的高效合理的城管执法运作机制。如提高了执法队员运用法律的能力、按规定程序执法的能力、处理现场复杂局面的能力，并主动找问题、找矛盾，开通社会服务热线，建立快速反应机制，以主动解决问题的态度和强有力的作为，避免了和群众的冲突，化解了部分城管矛盾，逐渐赢得群众的认可和支持。
3、完善执法制度。不但规范了执法程序，建立了执法责任制，还逐步建立完善了包括岗位责任制、首问负责制、错案追究制、量化考核制等规章制度。强化了目标责任管理，对于日常执法运行，不仅在规定的时限内到岗在位、尽职尽责，还对重点地区、重点时段实行全天轮岗值勤。同时，认真分析影响城市建设管理的深层次原因，统筹协调，着眼长远，把靠集中整治市容转变到建立城市管理的长效化、规范化运行机制上来。
4、强化执法宣传。城市执法管理宣传的着眼点放在提高市民素质上。宣传形式上，既有作为执法主体的随处现身说法，也有通过媒体和群众喜闻乐见的其他形式，在潜移默化中增强市民环境意识。宣传主题上，以优化城市环境为主线，配合重大社会活动，如全国广泛开展文明城市、卫生城市创建工作等具有积极向上精神和时代特征的内容，在凝聚人心，鼓舞士气的同时，从源头上扼止违章反弹，以疏为主，堵疏结合，形成群专结合，齐抓共管的良好氛围。
三、执法队伍建设的趋向
城管执法队伍从过去走到现在，不断整合人力资源，调整自身不适应社会发展的地方，革除弊端。在形式和体制上作出了相应调整，如在一些城市，已实行了行政处罚权相对集中制度，建立了专门的城管执法机构和队伍，并纳入了编制管理，增加了相应的经费。经过探索，城管执法队伍建设的趋向和目标逐渐明显。
1、由相对集中行政处罚权向综合执法过渡。相对集中处罚权制度是对原有行政执法的改革，对于解决执法队伍臃肿、职能重叠交叉、人浮于事、效率低下的状况有了较大缓解，克服了执法部门各自为政、争权夺利、推诿扯皮等弊端，使一支城管执法队伍集中行使部分行政处罚权，统一监察、统一管理、权责清晰、义务明确，在优化经济发展环境，提高工作效能方面迈出了一大步。而行使行政处罚相对集中的有效途径就是建立城市管理行政执法局，通过明确职责、理顺关系，重新配置相关行政权利来加强依法行政、管理社会事务的能力。
2、按科学发展观要求建设服务型执法队伍。科学发展观是全面、协调、可持续的发展观，其核心是以人为本。因此，城管执法也应顺应时代潮流，随着历史条件和任务的变化而突破常规思维，把“以人为本，换位思考”作为行政关怀的主要内容，改进执法方式方法，加强业务培训和职业道德培训，把倡导的不怕苦、不怕累、负责任、讲奉献的城管执法精神贯穿到执法人员的行动中，逐渐把城管执法队伍建设成为政治合格、业务过硬、作风优良、纪律严明的合格执法人员。
3、建立精细化、数字化管理执法模式。改变过去管理粗放、执法简单、随意性大等缺点，把城市管理各项管理内容以量化，在管理区域建立网络平台对接，把管理执法信息输入相应程序，在网络上及时了解掌握现时管理执法动态，建立城管联动机制，有效调度指挥，在管理的效能和细节上进行监督控制，走新型的城管执法管理模式。
4、按规范执法、优质服务要求建设法制社会、服务社会。从法律适用、执法程序、执法用语、执法文书填写等方面环环要求，进一步建立完善执法责任制度。对执法人员进行上岗培训和岗内培训，提高熟练应用法律的能力，适应法制政府建设需要。在执法过程中坚持宣传教育与严管重罚相结合，严格执法与温情执法、文明执法相结合，提高社会服务能力，正确处理好执法与服务的关系，树立服务型城管执法的理念。
时代赋予了城管执法新的内涵和要求，城管执法在城市建设和发展过程中逐步发展壮大，不断走向成熟。无论城管执法如何发展演变，为民执法、规范执法的要求不会变，建设法制政府和服务型政府的要求不会变。只要我们把握这一主题，把握时代脉搏，就一定会伴随着城管执法队伍不断开拓新局面，取得新胜利。
