一．城投公司的定义
城市建设投资公司是全国各大城市政府投资融资平台。根据《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号）对融资平台公司的定义，融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。由此可以看出，城投公司兼具维持社会稳定、促进经济发展的政府职能和进行城镇建设投融资的市场属性。
二．42号文出台背景（PPP模式推行的背景）
为了应对2008年金融危机的影响，2009年政府发行4万亿资金用于投资城市建设项目。政府投融资平台公司大规模举债的同时，政企不分、地方政府财政透支、政府投融资活动混乱等问题接踵而至，国家不得不加强对融资平台的风险防控。面对地方政府基建投资与融资受限的矛盾，在人口红利消失、劳动力成本上升、投资边际收益下降的环境下，通过改革来放松供给约束、以制度供给来激活供给潜力并提供放大“乘数”，是未来经济发展的新路径。
PPP模式作为一系列关键领域放开社会资本准入政策的投融资体制改革方式，在地方债务优化、激活社会资本、促进基建投资等方面扮演重要角色。国家先后颁布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（ 国发【2005】3号）、国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（国发【2010】13号文）、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发【2014】60号文），提出在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，从根本上减小政府的财政压力。
三、42号文对推广PPP的影响
2015年5月22日，国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构转发财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）。继《国发60号文》之后，42号文在持续关注政府性债务风险化解的同时，继续强调投
融资机制改革，对地方性融资平台公司提出要进行市场化改革、与政府脱钩的要求，鼓励包括地方融资性平台在内的诸多主体从不同角度广泛参与PPP项目，将推广PPP模式的意义上升到“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的战略高度。
四、城投公司剥离政府融资平台职能的浪潮
（一）城投公司的发展历程
1.初始阶段：
1994年~2008年，国家进行分税制改革，对中央和地方政府的财政和事权进行了重新划分。由于预算法规定政府不能直接举债、《担保法》和《贷款通则》分别限制了地方政府为贷款提供担保和直接向银行贷款的能力，各地政府成立以政府信用为背景融资的政府投融资平台，缓解地方政府基础设施投入的压力的同时推动城镇建设。 2.发展阶段：
2008年~2010年，次贷危机爆发，中央政府推出了“4万亿”投资计划。但伴随着一系列国家重点项目和城市建设项目的开工，宽松的融资政策使得融资平台数量急剧扩大。2009年3月，央行、银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽融资渠道。但此时的城投公司多数并不具备自主盈利能力，而是通过政府补贴的方式实现盈利。 3.限制阶段：
2010年~2013年，国务院及监管部门陆续发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发【2010】19号）、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》财预（【2012】463号文）、《关于进一步规范地方政府投融资平台发行债券行为有关问题的通知》（财金【2010】2881号文）等文件从多方面加强对政府融资平台的风险管控：从融资方面，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等融资，且不得以国有资产进行抵押或质押。自此，城投债成为城投公司首选融资方式；资源注入方面，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为注入资本。收入来源方面，主营收入中需有至少70%源自自身经营，政府补
贴部分不得超过30%。融资范围方面，公益性项目且还款来源是政府财政性资金的债务不得再通过融资平台融资。 4.转型阶段：
2014年城投债的规模达到1.8万多亿元使得地方债务风险攀升。自2014年至2016年，城投债违约事件接连不断。2014年8月，《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》（主席令第12号）（新《预算法》）通过，中央“建立以政府债券为主的地方政府举债融资机制，剥离融资平台政府融资职能”的改革正式进入制度建设阶段。新《预算法》允许地方政府发行一定规模的债券，也间接限制了融资平台公司的发展。
同年9月，（国发[2014]45号）明确提出“政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。剥离融资平台公司政府融资职能。”
10月，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）出台，对于融资平台以往的存量债务，政府只承担有限责任。另外，明确禁止城投公司依靠土地和政府信用融资，只能通过购买政府债券为政府融资。但提出了社会资本可以通过特许经营等方式参与城市建设项目，独自或者通过项目公司参与项目。但项目必须有运营内容。43号文的出台间接促进了PPP模式的推广与融资平台的转型。
2014年9月至2015年，国务院连续发布国发〔2014〕45号、国办发〔2015〕40号、国办发〔2015〕42号，财政部连续发布财金〔2014〕76号、财预〔2014〕351号、财预〔2015〕225号等政策，鼓励政府融资平台转型为社会资本参与PPP项目并将存量项目转化为PPP项目。其中255号文提出，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。这为日后50号文和87号文的出台埋下伏笔。
2016年7月5日，《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》明确要求加快地方政府融资平台的市场化转型。此后，财政部陆续发文，进一步明确了政府融资平台转型的要求。
自2012年起，发改委和银行间交易商协会要求发行债券的政府融资平台退出。截至2017年9月底，银监会融资平台名单共有11734家，有2498家已经退
出银监会融资平台名单。
（二）城投公司自身发展面临的问题：
1.政府与投融资平台公司在资源注入和收入来源上密不可分，而在投融资开发领域，投融资平台公司拥有较多自然垄断性和开发授权。对于城建项目特别是纯公益类项目，依赖于财政补贴。
2.投融资平台的管理人员一般为政府官员，较少以现代化企业制度对公司进行经营管理；
3.经营性项目和非经营性项目混业经营，投资收益分析不明晰。
（三）城投公司转型的方向
城投公司转型是平台公司更好实现政府职能和市场化运营的必然结果。平台公司的转型体现在以下三个方面：
1.融资模式转型：建立健全预算管理制度和投资决策制度，实现由单一融资向多渠道融资的转型。地方投融资平台融资的特点是资金量大、资金周转慢。传统的银行贷款方式资金成本比较高且依赖于政府的信用背书，与目前一系列规范政府举债融资的政策相悖。平台公司通过融资租赁、资产证券化、PPP等方式拓宽融资来源，缓解资金压力。尤其在目前政府上下提倡吸引社会资本以缓解政府债务压力的背景下，通过PPP模式等方式来继续完成基础设施建设和公用事业服务，打造公私合作平台，提升投资决策效率；
案例：南京城建集团委托中国现代集团，于200
6、2012年先后以集团拥有的未来4年内污水处理收费的收益权为基础资产，分别发行规模为7.21亿、13.1亿元的资产支持证券和以自来水销售收入的收益权、政府代建项目合同债权为基础资产的20亿资产支持票据，融资成本低于同期银行贷款1~1.5个百分点，节约财务费用3000余万元。
2.角色转型：加快实现以项目建设为导向的融资建设平台向以投资经营为目标的金融控股型集团转变。政府将部分优质资产注入到地方投融资平台，包括能产生现金流的准公益性资产，也包括能产生经营收入的经营性资产。同时，平台公司加大产业引入力度，择优导入建设、运营商，共同参与城市建设发展，充当资源整合者，在整体结构中做好战略布局。
案例：武汉市城市建设投资开发集团有限公司（以下简称“武汉城投”）成
立于1997年，是从事城市基础设施投资建设的市属国有独资公司。武汉市政府划拨水务、燃气集团、供水排水的特许经营权和土地资源等优质资产对武汉城投给予大力支持，使其下属24个二级单位的六大板块业务得到良好发展。
3.目标转型：从以资产、规模、范围为导向的政府平台转为以价值、实力、品牌为导向的现代企业，进一步健全投资、融资、建设、经营、偿债的良性循环。地方投融资平台转型在充分利用企业在进行土地开发和基础设施建设过程中所累积的技术经验和对相关公用事业类资产进行授权的基础上，提供城市市政管理、城市配套管理等方面的服务，获取较稳定的现金流，打造成为具有品牌的城市运营商。
案例：上海张江（集团）有限公司于1992年7月日挂牌成立，是浦东区重点投融资平台公司，张江集团不满足于土地的整理和房地产开发业务，努力开展多元化经营，依托园区运营，积极投资于物业管理、人力资源中介、广告传媒、酒店经营、金融服务（小额贷款、担保、外币兑换）等领域，并按照行业设立子公司，对部分公司进行混合所有制改造，逐渐变身为投资控股集团，2016年实现对外投资收益13亿元。
五、50号文、87号文对融资平台参与PPP模式的影响
（一）《关于进一步规范地 方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号) 国办发[2015]42号文之后，PPP业务在公共服务领域得到推广。但由于金融机构在贷款时希望得到政府信用担保，50号文之前，有些地方政府通过PPP项目进行融资，之后签订回购协议。为了规范50号文前PPP业务的乱像，50号文严禁地方政府借助PPP、政府出资的各类投资基金等方式变相举债，另外禁止了政府以各种形式进行的担保、承诺回购和承诺兜底行为。
50号文之后，城投公司依然可以利用地方政府的优势：第一，除了公益性资产，地方政府可以以股东的身份向城投公司合规投入其他资产；第二，地方政府可以通过关联的担保公司提供市场化的担保，承担有限责任；第三，城投公司可以按照正规招标方式作为PPP项目的社会资本，获得的政府付费可以纳入政府预算。50号文旨在规范PPP项目，并没有限制其发展。
（二）《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号)
由于PPP项目需要经过可行性分析，也不能采用成本较低的单一来源采购等政府购买服务允许的采购方式，还有政府一般公共预算10%的红线限制，相关部门审批并公示一周后即可实施采购，竞争性弱，透明度也相对较低。加上之前255号文中政府也鼓励政府购买服务，许多为了政府融资需求而建设的项目被包装成政府购买服务，用来逃避财政支出限制和其他规范要求。
87号文主要通过以下三点监管以政府购买名义违规举债的渠道： 1.设置了政府购买服务的“禁区”，并且购买服务一般不超过3年； 2.明确政府购买服务之前必须纳入财政年度预算；
3.包括融资平台在内的地方政府及其部门严谨利用政府购买服务合同违法融资。
87号文严厉禁止通过政府购买服务的方式来开展基础设施与公用事业项目，从另一个方面鼓励、规范了通过PPP模式开展基础设施与公用事业项目。虽然87号文收紧了政府购买服务的范围，但是水利等真服务的项目国家仍然鼓励通过政府购买服务开展，另外，符合要求的棚户区改造也是政府购买服务的一个新方向。总而言之，87号文之后，通过政府购买服务采购建设工程或融资行为大大受限。50号文和87号文之后，PPP项目的信息将更加准确、透明、公开，从项目的识别到签约将更加规范，有利于促进社会资本的参与。
