莫让法律援助只是“法律远瞩”
内容摘要：
法律援助制度自实施以来，在化解社会矛盾，排解社会纠纷，帮助困难群众，维护公平正义方面起到了重要作用。它既符合科学发展观以人为本的重要思想，也是构建和谐社会的必然要求。然而，作为一种对法律高瞻远瞩的制度创新，法律援助必然是一个与时俱进的司法改革，它的建立必然是艰苦努力、不断完善的过程。本文通过对法律援助制度的概念、特点、战略意义、存在问题及原因、完善对策和步骤的分析，对其进行梳理。为法律援助的创新和实施提供理论支撑，让“法律远瞩”落到实处，看到优势和不足，找准努力的方向和措施，进一步完善法律援助制度。 关键词：法律援助 制度创新 公平正义
“衙门口朝南开，有理没钱莫进来。”这句话深刻的揭露了行政与司法一体的封建社会官场的黑暗，同时也说明贫苦大众涉讼的艰辛。在依法治国、依法行政的今天，尽管我们的法治水平有了很大的提高，但是依然有许多弱势群体，他们由于经济或其他的原因，当他们的合法权益受到侵害时，无法通过法律的手段来维护。正是在这种背景之下，国家、政府立法者高瞻远瞩，设计出法律援助制度。
法律援助制度一产生，便表现出了旺盛的生命力受到了广大人民尤其是困难群众的欢迎。它在化解社会矛盾、帮助困难群众、维护公平正义、构建社会和谐方面，起到了尤为突出的作用。但是，法律援助毕竟是一种新兴的法律制度，它在体制、机制、运作模式、施行过程等方面存在着许多问题亟待解决。面对弱势群体对公平正义的渴望，国家立法部门高瞻远瞩，暂且称之为“法律远瞩”，他们设计出了法律援助制度，为了让法律援助不只是“法律远瞩”，立法部门、司法部门、执法部门，监督部门应但针对出现的问题，切实完善法律援助制度，加强法律援助立法，健全法律援助的体制机制，提高从业人员素质，加大宣传力度，从而进一步完善法律援助制度，更加妥善解决社会纠纷，构建社会主义和谐社会。
法律援助是指在国家设立的法律援助的组织、指导和统一协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员，为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费提供法律援助，以保障实现其合法权益，完善国家司法公正机制，健全人权和社会保障机制的一项法律制度。法律援助是一项扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益的社会公益事业，也是我国实践依法治国方略、全面建设小康社会的重要举措。党中央、国务院对法律援助工作十分重视，国家“十五”计划纲要将建立“法律援助体系”确定为“十五”社会发展目标，党的十六大明确提出“积极开展法律援助”，并作为建设社会主义政治文明的重要内容。《法律援助条例》的颁布和
实施“为实现公平和正义 法律援助在中国”大型公益活动的开展，标志着我国法律援助工作在广度和深度上有了新的拓展和突破。
在当前的中国，仍然还有一批由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样化解社会问题造成的压力，陷入困境，处于不利社会地位的人群或阶层，这也就所谓的弱势群体。作为司法制度的重要组成部分，法律援助通过向这些缺乏能力、经济困难的当事人提供法律帮助，使他们能平等的站在法律的面前，享受平等的法律保护。法律援助制度是人类法治文明和法律文化发展到一定阶段的必然产物，是国家经济、社会文明进步和法制观念增强的结果。用法律的手段帮助人民群众解决诉讼难的问题，是当前我国建设社会主义法治国家大背景下的必然选择，是建设创新型国家在法治领域的重要表现，是促进司法公正的重要保障。
法律援助在政府保障公民合法权益、发展社会公益事业，实现“公民在法律面前人人平等”的原则，健全和完善社会保障体系，健全社会主义法制，保障人权等方面有着极为重要的作用。其战略意义则主要体现在以下几个方面：
第一，法律援助是贯彻落实“三个代表”重要思想的具体体现。开展法律援助工作，是贯彻“三个代表”重要思想，落实党的十六大“积极开展法律援助”要求的具体体现。胡锦涛指出：“实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益，是三个代表重要思想的根本出发点和落脚点”。贯彻落实“三个代表“重要思想，就是把关心群众生活、代表群众利益落实到解决具体问题上，特别是要关心困难群众的疾苦，为困难群众谋利，为他们解决好没有钱请律师、打官司难的问题。开展法律援助体现了我们党和政府诚心诚意为群众办实事、解难事，心系群众利益，关心群众疾苦，努力排忧解难，合乎民意顺乎民心。
第二，法律援助是依法治国得以实现的有力保证。依法治国是中国共产党和中国人民治理国家的基本方略，得到了党的十五大、十六大报告的认可和宪法的确认。在社会主义条件下，人民主权意味着人民当家作主，成为国家、社会和自己的主人。它是马克思历史唯物主义的基本原理。只有人民的权利得到了保障，党的合法执政地位才能能够得以确认，依法执政才能得以实行。法律援助行为以宪法和法律为武器，对党和政府的行为举措进行监督，对立法执法、司法和普法教育提供直接或间接的帮助，增强了人民的法律意识，维护了广大人民的群众的合法权益，保证了依法治国的顺利实现。
第三，法律援助有助于夯实党的执政基础，巩固党的执政地位。党的十六届四中全会《决定》明确提出，加强党的执政能力建设要以保持党同人民群众的血肉联系是我们党始终充满生机与活力的源泉所在。只有始终保持党同人民群众的血肉联系，我们党才能始终做到立党为公、执政为民，才能以人民群众中汲取不竭的智慧和力量，才能赢得人民群众的信任和支持，从而不断巩固自己的执政地位。
弱势群体是人民群众的组成部分，而且就目前情况来看，弱势群体已成为一个规模很大结构复杂、分布很广的群体，他们在维权、经济收入、个人能力方面处于弱势，共同特点就是贫困。作为执政党的中国共产党，关心和帮助弱势群体，化解弱势群体的困难是义不容辞的责任和义务，要保证有牢固的执政地位就必须从执政的角度化解弱势群体的困难。
法律援助的服务对象主要是弱势群体，它是使党能够听到弱势群体的呼声、保持上下通畅的利益表达机制。通过健全的利益表达机制，可以把人们的心理和行为调控在适当的水平，逐步消除和减少人们的不安全心理，使弱势群体的困难和压力得到缓解和疏导，促进社会发展和公众心态不断成熟，社会稳定系数得到有效提高。
第四，法律援助有利于构建社会主义和谐社会。十六届四中全会《决定》明确指出：“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会安定团结。”公平和正义是和谐社会的重要标志。随着社会主义市场经济体制的建立，原有的利益格局发生了变化，从全体人民利益一致，转向在人民根本利益一致的前提下存在着不同群体的利益要求，利益多元化的格局已经形成，在这样的背景下，必须充分利用法律手段，协调处理各种利益关系之间的矛盾冲突，维护合法权益，打击不法行为，倡导社会正义，营造社会公平。
毋庸置疑，法律援助制度是适应时代和社会的发展的，是符合广大人民群众的普遍要求的。它对于排解社会纠纷，化解社会矛盾，彰显公平正义，帮助弱势群体都起到了重要的作用。但是，法律援助作为一种制度创新，在实际的运作过程中也暴露出了许多问题。为使法律援助更加完善，发挥最大的作用，必须总结分析这些问题，进一步解决它。
有这样一个案例：2007年11月24日宁阳县恒新鞋厂职工丛某在炼胶机工作时，挤伤左手，左手功能丧失，并留下严重后遗症。厂方只交纳了部分住院费和治疗费便不再支付其他费用。当事人为治疗伤病花光积蓄，并且债台高筑。在多次向厂方讨要治疗费未果后，决定起诉。然而，当事人已无力支付诉讼费用。得知自己完全符合法律援助的条件时，当事人申请法律援助。法律援助中心以缺少工作人员为由，拒绝受理，经与上级司法部门交涉，方答应受理，案件办理松懈怠政，每一案件步骤都要由当事人多次催促才肯办理。原因是缺乏办案费用，最后，又由当事人交纳2000元办案费。在开庭的过程中，法律援助中心工作人员几乎一句辩论没有，都是由当事人自己陈述。判决结果中应以泰安市地区统筹月工资863元为基数计算伤残津贴，而由于工作人员对业务的不熟，只申请了800元，致使当事人损失万余元。在判决执行过程中，法律援助中心工作人员以车费为由扣除判决款，另外，被告厂方律师当庭指出法律援助人员曾接受厂长请客。
通过以上案例说明，我国的法律援助还没有充分发挥其作用，在制度建设、机制体系建设和法律援助实践等方面，仍然存在着许多问题，这不仅影响了法律援助的质量，而且阻碍了法律援助工作的开展。当前，法律援助工作存在的问题主要包括以下几点：
（一）法律援助经费短缺成为制约法律援助事业发展的瓶颈。法律援助既是一项实现法律面前人人平等原则的具体制度，也是一种社会服务，它不以追求盈利为目的。但是，法律援助同样要受到客观规律的制约，一个合格的法律援助服务，必须有一定的服务成本做基础。然而，在基础实践中，普遍存在着经费短缺的问题。主要表现：第一，有的地方法律援助经费没有列入地方财政预算。在目前市场经济环境中，律师业务已经进入市场化运作。法律援助中心接到案件，指派律师无偿提供服务，不给案件代理补助和办案经费，仅靠律师及法律工作者的积极性和自觉性无偿提供法律援助，恐难持久。再加上法律援助中心没有车辆，没有打印机等办公设备，有没有其他经费来源，法律援助工作常常是巧妇难为无米之炊。据调查，有些地方出现了有偿服务和变相收费，还有地方出现了虚设法律援助机构，没有人员，也不开展业务的现象。第二，有的地方财政拨款偏少。虽然各级司法机关和法律援助机构在解决经费保障问题上做了很多工作，但是相当一部分财政只解决了法律援助的人员和办公经费，没有解决法律援助的业务经费，只解决了机构建立的启动性经费，没有后续性业务经费。有些地方虽然列入了财政预算，但财政拨款偏少而且往往会被同级司法部门占用，不能专款专用，影响办案质量和效率。第三，法律援助经费来源渠道单一，政府财政拨款、社会捐款和行业奉献（主要指律师业务办案）是法律援助经费的三个基本来源。有些地方未将法律援助经费列入财政预算，导致法律援助经费成为无源之水。在现有的财政状况下，财政拨款为主，难以满足法律援助的需求，而社会团体组织和个人捐赠又很少，或者几乎没有。
（二）法律援助相关的法律法规不完善，具体执行标准欠缺，致使在法律援助的实施和监督的过程中无法可依。创新要靠立法来开路，创新的步骤要靠立法来规划，创新的成果要靠立法来确认。由于立法的不完善使法律援助成为“法律远瞩”，法律援助工作经常面临尴尬境地。主要表现为：第一，标准难以掌握。《法律援助条例》对于法律援助的对象、范围和形式作了规定，然而在具体实践中，对这些标准难以掌握，特别是法律援助的对象没有硬性的标准，“经济困难”的标准不明确。这给法律援助的形式审查和实质审查都带来了一定的困难。第二，没有建立法律援助最低资金保障制度，法律援助经费严重不足，影响其作用的充分发挥。第三，各部门职责不明确，难以形成健全有效的机制。法院、司法局、公安部门、审计部门、工商部门、律师等各部门的责任和义务应当由立法来明确规定。职责不明，权限不分影响了法律援助的办案质量。第四，《法律援助法》没有制定，没有形成完整的法律援助法律体系。我国的法律援助工作主要靠刑事诉讼法、律师法及相关的法规、规章、规范性文件要调整，最高人民法律和司法部也出台了许多“规定”和“办法”，但是这些法规比较零乱，缺乏系统性，而且部颁规章，地方文件受效力等级限制，难以适应法律援助工作开展，因此，《法律援助法》的制定，是十分必要的。
（三）相关部门对法律援助重视程度不够，法律援助质量和效率低下，影响了贫弱群体对法律援助的信心和法律援助事业的健康发展。首先，某些地区的法律援助中心对法律援助案件不重视。他们认为反正当事人没有支付办案费用，享受无偿服务，所以，案件办得好与
坏、快与慢都无所谓，指派什么样的律师和法律工作者也无所谓。其次，律师、法律工作者和司法工作人员对法律援助案件不重视。一方面律师业务也进入了市场化运作，律师的收入来自于对案件的代理费用，在缺乏法律援助经费的情况下，仅靠律师的积极性和主动性是难以将法律援助工作办好的。另一方面，某些律师法律工作者思想素质和业务素质达不到法律服务工作的要求。他们无视当事人对案件的急切之情而消极懈怠的工作，并没有把维护公平正义和法律尊严放在首位，更有甚者采取收费或变相收费。
（四）法律援助的范围还较窄，不能适应法律援助的实际需求。一是法律援助的内容存在局限性，没有将减免、缓交法院的诉讼费纳入法律援助的范围。我国现行法律援助服务内容侧重于法律服务收费上的援助，主要形式是诉讼法律服务，缺乏对法院诉讼费用援助的规定，不利于受援人权益的全面充分保护和法律援助全面顺利实施。二是法律援助诉讼诉讼案件的范围存在局限性。根据《法律援助条例》规定，现行法律援助案件的范围只是民事、行政案件的一小部分和刑事案件的代理和辩护。这就使援助项目之外的经济困难群体得不到法律援助的惠泽，难以实现法律援助的立法宗旨。三是法律援助的对象存在局限性。第一，外国人还不是民事行政案件法律援助的对象。第二，某些特定的法人或组织还不是法律援助的对象。一般法人或组织不能成为法律援助对象，但是如福利院、孤儿院、敬老院、优抚医院、SOS儿童村等福利事业单位应成为法律援助的对象。
法律援助制度是一项惠民利民的制度，是符合时代要求和社会发展的。但是，法律援助又存在许多问题，针对这些问题，应当从以下几方面发展和完善法律援助工作。
（一）建立法律援助最低经费保障制度和多渠道筹措法律援助资金机制。经费严重短缺是当前法律援助事业发展面临的突出问题。法律援助事业要想取得长期稳定可持续发展，就必须尽快建立法律援助经费最低保障制度，通过立法和制度，将法律援助经费纳入各级政府财政预算，确保法律援助经费主渠道的稳定性。当地政府财政困难时，上级地方财政和中央财政应按照当地最低经费标准，给予财政经费上的扶持，使贫困地区的受援对象也得到充分的法律援助的权利和最低财政资金的保障。
建立多渠道法律援助资金政府筹措和社会筹措机制，充分动员社会各方面力量筹措资金争取社会最广泛的支持是解决当前政府财政拨款不足的重要途径。可以通过下列方式筹措资金：1.国家建立专项法律援助税费。2.建立政府性法律援助基金。3.发行法律援助专项彩票或从福利彩票的财政收入中提取一定比例的法律援助资金。4.从律师事务所和公证处的业务经费，以及律师上交的年注册费中提取一定比例的法律援助资金。5.动员和鼓励社会各界积极参与到法律援助事业中来通过捐助资金或购买彩票的方式为法律援助提供资金和物质上的帮助。6.建立法律援助的激励机制，表彰为法律援助事业做出贡献的法人和个人，取得良好的社会效果。7.加强同各种国际组织、国外法律援助机构、外国企业个人的合作，争取法律援助事业的国际援助。
（二）加强法律援助的立法，完善相关法律法规，建立健全各个法律援助的具体标准，尽快制定《法律援助法》。
首先，制定法律援助的审查标准，明确法律援助的范围、条件和程序。法律援助审查就是法律援助机构对申请人经济困难条件和案情条件审核与调查。《法律援助条例》规定的困难标准为地方政府规定的最低生活保障标准，这就使一部分虽然有饭吃但没钱打官司的人排除在法律援助之外，因此，以低保的标准作为法律援助标准是过低的，必须制定专门的法律援助标准。要想使经济困难的标准易于掌握和测量，必须使其量化，而使其量化应与申请人的收入挂钩，所以以当地最低工资标准作为法律援助经济困难标准更为合适。在制定法律援助审查标准时，应综合考虑申请人家庭的财产、收入、支出、债务等因素，在实际运作中，用申请人共同生活的家庭成员人均收入扣除人均必要支出的可动用资产低于当地政府规定的法律援助经济困难标准的，即认定为经济困难，符合法律援助的审查标准。
其次，通过立法明确法律援助中心、法院检察院、司法局及相关部门在法律援助中的职责和权限，整合各部门的资源，建立有机高效的法律援助机制和体制，同时人大和纪检部门要做好监督工作。
再次，建立新的律师行业职业标准。对于律师及其事务所的考核和评选中，应将法律援助案件的质量和数量纳入评价指标。法律援助应成为彰显正义的窗口，应透过法律援助这一重要的法律服务行为，把法律援助的社会效益作为重要条件，建立新的律师职业评价标准。
（三）加强法律援助机构和法律援助队伍建设。
加强法律援助机构建设。一是合理布局专职法律援助机构。政府在设立专职法律援助机构的布局上应与受援对象的分布相适应，增加经济欠发达地区尤其是西部地区和农村基层的法律援助机构设置，合理配置法律援助资源，最大限度的解决法律援助需求的矛盾。二是在专职法律援助机构的机制上应完全纳入政府行政系列，实行财政全部拨款，解除专职法律援助机构的后顾之忧和生存问题，使其能够集中精力，更好的发挥法律援助的作用。三是根据法律援助工作的需要，将部分国办律师事务所转变为专职法律援助机构，利用国办所的优势，加强专职法律援助机构的力量。四是进一步规范法律援助机构，扩大规模，改善其工作条件，提高法律援助的质量。
加强法律援助队伍建设。一是改善和提高专职法律工作者的工资、福利待遇，将其编制纳入公务员序列。二是切实监督社会律师依法履行法律援助义务，保证每一名律师都能完成规定的年法律援助任务，将其作为年终考核的注册的必要条件。三是加强法律援助工作的培训，提高他们的政治素质，思想素质和业务能力，建立健全和完善办案监督责任追究制度，确保法律援助服务质量。
（四）加强法律援助和司法救助的衔接，进一步扩大法律援助范围。法律援助制度和司法救助制度在性质和目的上相同，援助的对象和条件也基本相同。但是，两种制度分别由司法行政机关和法院审判机关各自独自制定、掌握，二者在程序、标准和范围上不完全一致，缺乏协调配合，衔接不好，导致得到法律援助的得不到司法救助，得到司法救助的得不到法律援助。因此，在现行体制下，加强法律援助制度和司法救助制度之间的衔接、协调和配合，并逐渐实现两种制度在某些方面的统一，对我国的法律援助事业的完善与发展有着重要的意义：一是应将法院减免、缓交诉讼费纳入法律援助的范围。二是统一两种制度的范围，扩大法律援助范围。司法救助在案件性质范围上应适当拓宽，在受援对象范围上应包括司法救助中规定的特定的法人或组织以及外国人。
法律是理性的产物，他总是高瞻远瞩，制定维护公平正义的法律制度；然而，法律又是现实的产物，他永远滞后于社会的发展。法律是人创造的，又要依靠人去遵守和实施，人人皆理性则世间无英雄，因此，法律要不断的创新和完善。法律援助作为一种新兴的法律制度，在帮助困难群体，化解社会矛盾方面起到不可替代的作用，但是至今仍未形成完整的法律体系和高效运营的体制机制。法治和文明的进程正是通过法律缺失与完善的不断博弈而不断加快。
对于弱势群体来说，公平和正义也许会迟到，但决不会缺席，这就要充分发挥法律援助的作用，扩大法律援助的范围，建立健全法律援助机制体制，加强监督与管理，切实完善法律援助制度，尽快制定《法律援助法》，莫让法律援助只是“法律远瞩”。这既是科学发展观中以人为本重要思想在法律领域的体现，又符合构建和谐社会主义社会的要求。
有理由相信，在与时俱进的创新改革和不断完善的过程中，法律援助的道路必定会越走越宽。
参考文献
宫晓冰：中国法律援助制度培训教程，中国检察出版社2002年版，第313页。
