书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。
《国家公务员制度讲座》教案
绪论 公务员制度是现代政府人事管理的基本制度和发展方向
[本章概要]：国家公务员制度是现代政府管理体制中的有机组成部分。因此，在了解各国公务员制度之前，有必要对现代政府系统的宏观结构及其内在关系作一简要分析。
现代政府系统包括两大组成部分，即机构子系统和人员子系统。公务员制度就是人员
子系统的管理制度，它同现代政府的科学管理有密切的关系，在现代政府系统中具有重要
的地位和作用。
国家公务员制度是适应现代政府职能的发展和政府管理方式的变化以及实现政府人
事管理科学化的需要，不断健全和完善公务员制度是当代社会的共同发展趋势。
[重点问题]：
1、现代政府的概念
2、现代政府对人事管理的要求
3、公务员制度
4、公务员制度在现代政府系统中的作用 [关键术语]： 公务员 现代政府 [复习思考题]：
1、现代政府系统
你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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2、公务员制度在现代政府系统中的作用 第一节 现代政府系统
一、现代政府
所谓现代政府，从时间上讲就是指二战以后的各国政府，而且主要是指各工业化国家
的政府。它的基本特征就是适应各国现代化发展的需要，运用现代管理手段依法对国家行
政事务实施科学管理。其主要特征是:
1、政府职能的变化和强化
现代政府的管理职能随着社会经济的迅速发展不断得到强化，政府机构和管理人员不
断增加。在现代西方国家，战后经济和科技得到迅速发展，经济和社会问题也越来越复杂和严重，必须通过强化政府的经济管理职能和社会管理职能来缓和矛盾，寻求解决办法。政府
职能过去主要是政治统治职能，现在则越来越以对经济、教育、科技、文化和社会事务的
宏观管理为主;政府职能的性质，除了过去的统治性、防御性外，其管理性、服务性不断
加强。例如，战后日本为加强经济职能而增设了经济计划厅、国土厅、冲绳开发厅等;西
方各国也增设了科学技术委员会、职业培训部、劳工部、社会保障部、环境保护部等部门。
你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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这些都是政府管理职能扩展和强化的表现。
随着机构的增加，政府管理人员也迅速增加。例如，英国1901年有常任文官11〃6万
人，1955年增至63.56万人，1968年达76万人;法国50年代公务员的人数是110万人左
右，1978年增至200万人;美国1790年联邦政府成立时仅有官员300多人，1900年增加
到30万人，到1980年各类公务员巴达1597万人。
2、实行现代民主制
虽然民主制度有阶级性质和具体实现形式上的差异，但在现代各国，无论是社会主义国家还是资本主义国家，都实行现代民主制，这是现代政府的主要特征之一。现代民主制主要表现为:政府首脑由民主选举产生，对选民或民意代表机构负责:实行任期制和多数原则;选民有权对政府进行监督并可通过一定程序罢免政府首脑和官员:鼓励公民参政议政;政府及其官员必须在宪法和法律的范围内活动等。这些都是现代民主制的基本内容。
3、实行依法治政
现代政府以宪法为最高法律依据，以各种专门法如行政法、政府组织法、各类行政管
理法规等为行为准则，依法产生、依法管理、依法执行公务、依法接受监督，一切都严格
依照法律程序进行，任何违法行为都要依法受到追究和惩处。你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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与传统政府相比，现代政府越来越受到法律的约束，政府行为越来越被纳入法制化的轨道，人治政治基本退出了历史舞台。
4、实行科学化管理
将现代科技成果应用于政府管理实践，是现代政府的又一主要特征。例如，应用系统
论、信息论、控制论的原理与方法和计算机技术、网络技术的广泛应用，使现代行政管理
方法和手段更加科学化、现代化，使行政机构设臵更加合理化，使行政管理机制更加灵活
高效，并且能够更加充分地调动行政工作人员的积极性、主动性和创造性等，都是现代政
府管理科学化的基本体现。
二、现代政府系统
我们通常所使用的\"政府\"这一概念，主要有三种含义:一是指中央行政机关的核心部分，即内阁，如\"政府危机\"、\"政府改组\"、\"政府更替\"等，这是特定意义上的政府概念;二是指一个国家的中央和地方各级行政机关，如我国所说的\"人民政府\"，这是狭义上的政府概念;三是泛指国家政权机关，包括立法机关、行政机关、司法机关和其他公共管理机关，这是广义上的政府概念。
所谓政府系统，就是指一个国家立法机关、行政机关、司法机关、其他公共管理机关及其所有工作人员的总和。
现代政府系统是一个开放的动态系统。对于一个国家整个的政你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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治系统和社会系统而言，政府系统是一个于系统，同时它又有自己的子系统。任何政府系统都是由机构于系统和人员子系统两大部分组成。
1、现代政府系统的机构子系统
机构子系统是现代政府的\"骨架\"或\"物质外壳\"，它按照一定的整合方式构成一个有机整体，形成政府系统的基本框架，即我们通常所说的\"政治体制\"。机构子系统的共同特征是:在横向上分为很多的部门，在纵向上分为很多的层级，各部门、各层级纵横交错，形成一个完整的统一体，共同为实现政府的职能而服务。以我国为例，从宏观上看，在横向上有政府的各部(厅)、委、办、局等职能部门，在纵向上有中央政府和各级地方政府;从微观上看，各级政府的职能部门内部在横向上又都由若干司、处、科等职能机构组成，在纵向上又分为司、处、科、股等层级，从而构成一个完整的政府网络。尽管各个国家政府机构子系统的具体构成各不相同，但基本原理是一样的。机构子系统的具体结构取决于特定的政府体制。现代国家的政府体制主要有四种:总统制，如美国、法国、俄罗斯:内阁制，如英国、日本、加拿大;委员会制，如瑞士:人民代表制，如前苏联、中国。在不同的政府体制下，机构子系统的设臵是不一样的。
2、现代政府系统的人员子系统
所谓人员子系统，就是指各级政府机关中工作人员的总和。如果把机构子系统比作政
府的\"骨架\"，那么人员子系统就是政府的\"血肉\"。人的因素是你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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政府系统中能动的、积极的因素，所以人员子系统在现代政府系统中起着根本性、决定性的作用。
人员子系统与机构子系统是相互制约、相互影响的关系。一方面，机构子系统制约、影响着人员子系统:机构的设臵决定着职位的多少和级别的高低，从而决定着人员的多少。一方面，人员的多少与素质的高低，决定着机构运转的效率:人员过多，就会造成机构臃肿，权贵不清，效率低下;人员过少，工作负担过重，则会使机构功能不能完全发挥;人员素质底，就无法胜任机构运转的需要:用人不当，则会造成人才的浪费或工作力不从心。
但比较而言，人员子系统的作用更具有关键性、决定性。人员子系统在现代政府管理中的功能主要体现在: (1)稳定政治，巩固政权。 (2)推行政务，治理国家。 (3)组织民众，管理社会。
治国安邦，关键在于选好人，用好人。所谓\"打江山易，守江山难\"，关键因素还在于人。
第二节 现代政府对人事管理的要求
一、适应现代政府职能发展的要求
在近代及其以前，大多数国家的行政与政治功能几乎完全合一，政府的政治性极为突出，其职能主要是实行政治统治，其他职能相对微弱。在现代社会，除政治统治职能外，政府的经济职能，教育、文化、科技职能利其他社会职能，即管理性和服务性职能相对上升;实你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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施这些职能的手段和方式，也不再象过去那样单靠行政命令的方式，而是越来越多的采取立法、执法、司法、监督、检察和经济管理等手段，并将其与行政手段相结合。与政府职能的这一变化相适应，现代政府对政府工作人员的素质和管理的要求也相应发生了变化，具体体现在:
1、随着政府职能的扩展，政府机构不断增加，对政府工作人员专长和素质的要求越来越高。政府工作人员必须成为其职权范围内的专家和内行。
2、随着政府职能性质的变化，其管理性、服务性职能不断加强，因而对政府工作人员的需求也发生了变化，要求工作人员必须具有相关的管理知识和管理才能，增强服务意识。
3、随着政府职能发挥方式的变化，即由过去主观随意施政到现在依法行政，要求政府
工作人员必须增强法律意识，转变工作方式，提高业务素质。
二、适应现代政府管理方式的要求
随着社会经济的迅速发展，现代政府管理的范围日益扩大，管理的内容日益复杂，管理的方式也日趋现代化。那种单纯定性的、经验的、传统的旧管理方式越来越暴露出其盲目性和低效率，不能适应现代政府管理的需要，旧的管理方式逐渐被民主化、法制化、科学化、现代化和社会化的新管理方式所代替。
1、所谓政府管理方式的民主化，就是要求政府采取宏观管好、微观放活、综合协调、行业自主的管理方式，通过立法规范行为界限、你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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工作目标、质量指标、成果数额，运用指导、协调、激励、资助、处罚、取缔等方式，让社会各行业在法律规定的范围内自己处理自己的事务，自行发展，政府并不直接干预部门的具体工作。
2、所谓政府管理方式的法制化，就是政府机构的设臵、政府工作人员的任用和管理、政府工作的程序、政府工作人员的行政行为都须由有关法律加以规范，并由专门部门检察、监督，如有违反，要依法追究惩处。
3、所谓政府管理方式的科学化，就是要实行一系列的科学管理原则，包括适度分权原则、精简原则、管理幅度适当原则、审批简便原则、完整统一原则、指挥统一原则、权责分明统一原则、协调合作原则等，并实行科学决策，采用科学管理手段。实行科学决策，要求政府获得信息要迅速准确，并由有关专家协助分析信息、拟订方案、分析方案;采用科学管理手段，就是采用先进的办公设备，如电子计算机、闭路电视、文件微缩、传真技术等，实现办公室自动化。
4、所谓政府管理方式的现代化，就是把运筹学、系统工程等新学科、新技术引入政府管理工作，使行政管理系统及其运行与现代科技同步发展。
5、所谓政府管理方式的社会化，就是要求政府放下官架子，把自己看作社会的一个部分，将自己的整个后勤事务交由社会来管理，同时还要求将一部分行政职能交由社会组织来承担，或政府与社会组织共同实施管理。
政府管理方式的这\"五 化\"，是当今世界各国政府管理的共同发你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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展趋势。为此，建立现代国家公务员制度，造就一支能适应现代政府管理需要的稳定的政府工作人员队伍，保证并且不断提高政府工作人员素质，逐步成为世界各国政府管理的最佳选择。
第三节 公务员制度及其在现代政府系统中的作用
一、公务员制度
所谓公务员制度，就是通过制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理的制度。
\"公务员\"一词在英语中称为Civil Service(复数)或Civil Servant(单数)，即\"文职人员\"的意思。这一术语最早出现于 1854年英国财政部官员斯坦福〃诺斯科特和查理斯〃屈威廉所撰写的英国人事改革报告《关于重组英国文官的报告材料》中。后来，中文将其译为\"文官\"其实是指CivilSewice中的上层分子，即真正的\"官\"，并未包括中下层职员，因此该译名不确切的。但因沿用已久，约定成俗，所以当我们今天在谈及英国、美国等国的公务员制度时，有时仍称之为\"文官制度\"。法语中公务员叫做Fonctionaire，即\"公务人员\"的意思，比较接近公务员的本意。
日本过去也将公务员称为\"文官\"，汉语的译名最初大概就来自日语。二战后，日本己改称\"公务员\"。
在社会主义各国，过去大多使用\"干部\"一词来指称政府工作人员。但干部的概念太泛，行政机关工作人员只是其中的一小部分。我你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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国从1987年10月党的十三大决定建立公务员制度:1993年8月颁布《国家公务员暂行条例》，正式开始建立公务员制度。在我国，\"公务员\"是指国家各级政府机构中除工勤人员以外的所有工作人员。
在当今实行公务员制度的世界各国，由于各国政府人员子系统的结构不一样，因此其赋予公务员概念的内涵和外延也有所不同。大致说来，各国对公务员范围的划分，主要有三种类型: 一是小范围划分法，即公务员的\"小概念\"。指的是政府系统中除选举产生和政治任命的官员以外的所有工作人员，如英国和原英属殖民地的大部分国家，象印度、马来西亚、澳大利亚、新西兰、阿尔及利亚、南非等。在英国，文官实际上是指常任文官，即政府系统申常务次官以下的所有通过竞争考试录用的工作人员。
二是中范围划分法，即公务员的\"中概念\"。指的是政府行政机关中的所有工作人员，上至内阁首脑、部长，下至普通工作人员和工勤人员，如美国、德国、加拿大、菲律宾、泰国、南朝鲜等。
在美国，文官包括所有非选举产生的行政系统工作人员。但在实际管理中，又将文官分为两大类，一是政治任命产生的高级文官，二是竞争考试产生的职业文官。其职业文官的范围大体相当于英国的常任文官。
在德国，公务员包括政府系统中所有经选举、任命或竞争考试产生的工作人员，从总理直到普通职员。但在实际管理申，德国也将公务员分为两大类，一是特别职位公务员，如总理、部长、国务员等，不适用公务员法;二是一般职位务员，适用公务员法，其范围大体相你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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当于英国的常任文官。
我国公务员的范围也基本上接近于这种概念，包括行政机关中除工勤人员以外的所有通过选举、任命、竞争考试产生的工作人员。
三是大范围划分法，即公务员的\"大概念”，指的是从中央到地方各级立法机关、行政机关、司法机关、军队和公共企事业单位的所有工作人员，如法国、日本和原法属殖民地的一些国家，象摩洛哥、突尼斯、几内亚、尼日利亚等。
在法国，所有的公务员也被分为两大类:一是不适用公务员法的公务员，如议会工作人员、法官、军事人员、国有工商业管理人员、公用事业工作人员、地方行政机构工作人员等;二是适用公务员法的公务员，如中央政府机构的常任官员，相当于英国的常任文官。
在日本，公务员被分为两类四种:一类是国家公务员，包括中央政府、议会、法院、国有企事业单位的工作人员;一类是地方公务员，包括地方立法、行政、司法机构的工作人员。对每一类的公务员，又分为不适用公务员法的特别职和适用公务员法的一般职两种。其国家公务员中的一般职，相当于英国的常任文官。
尽管各国公务员概念的范围宽窄不一，但基本上都是由政务类公务员(或称政务官)和事务类公务员(或称事务官)两大部分组成。政务官是指经选举或政治任命产生的公务员，属\"制定政策型\"，行使国家权力，实行任期制，是适用公务员法的\"高级\"或\"特别职\"公务员;事务官是指经竞争考试录用的公务员，属\"执行政策型\"，执行国家公务，无过失长期任职，是适用公务员法的\"普通\"或\"一般职\"公务员。
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在现代公务员制度中，公务员主要是指\"事务官\"，即不与内阁共进退、经公开考试录用、实行常任制的政府文职工作人员。
二、公务员制度在现代政府系统中的作用
公务员制度在现代政府系统中的作用主要表现在以下几个方面:
1、可以造就一支高素质的、相对稳定的公务员队伍。 国家公务员制度实行公开考试、平等竞争、择优录用，保证了公务员的基本政治素质和业务素质;采用科学方法建立正规培训制度，保证了公务员根据社会发展的需耍和工作性质的要求不断提高思想和业务水平;根据科学的职位分类，按照不同岗位、职务的资格条件要求选用具有相应专业才能的合适人员，可保证人尽其才、事得其人:规定考试录用、考核、晋升、任免、辞退、奖惩和工资福利等方面的标准与程序，不因人而变，可使公务员队伍相对稳定，进得来、出得去、留得住、管得好;实行常任制，无过错不得辞退，有利于队伍的稳定和工作的连续性。
2、有利于政治民主化的实现。
政治民主化是现代社会发展的必然趋势，它不仅体现在立法民主上，也体现在行政执行过程的民主上。国家公务员制度严格要求依法行政，是政治民主化在行政执行中的保障。公务员制度中的考试录用、人事监察、回避等各项制度都体现了民主、公平、平等的原则，为符合条件的公民担任公职、直接管理国家事务提供了平等的条件，也为民主监督和公务员维护自身的合法权益提供了法律依据。
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3、公务员制度适应现代政府法制化管理的需要，是政府依法管理、政府工作人员依法行政的法律和制度保障。
政府机构的设臵与编制的确定，公务员的任用与管理，行政执行的程序，公务员的行政行为等，都由有关法规加以规范，违法必究，这就保证了政府依法管理、公务员依法施政，使人治变为法治。
同时，公务员制度也加强了人事管理本身的法制建设，对公务员依法规定其权利和义务，依法进行选拔、任用和管理，不因人而异、以权代法，有利于克服任人唯亲、宗派主义、裙带关系、封妻荫子等用人弊端，是现代政府管理法制化的一个重要方面的内容。
4、促进了政府管理的科学化。
公务员制度实行政府工作人员的分类管理，适应现代政府分工越来越细、工作种类和职位越来越多、人员不断增加的趋势，对政府所有职位进行科学分类，实行科学管理，既可以使公务员本身的管理科学化，也可使政府的管理更具有针对性、科学性，从而充分发挥其各自的职能。将管理科学的最新成果融入公务员制度，从机构设臵、编制制定到人员配备、行政程序，都做到科学合理，有利于克服机构臃肿、人浮于事、推诱扯皮、官僚主义等弊病。
5、可以保证政府管理的高效能。
公务员制度保证了政府机构的科学设臵、职责权限的明确划分、公务员队伍的相对稳定公务员素质的优良和不断提高，从而为行政管理的高效能奠定了基础。公务员制度还保证了政府管理各个环节的相互衔接和正常运转，有利于通过其一整套科学制度和激励机制，造就你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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一大批德才兼备的政务活动家和行政管理专家，有利于调动公务员的积极性和主动性，使政府管理井然有序、效益显著。
第一章 公务员制度建立的背景与条件
[本章概要]：列宁说过:\"国家一直是从社会中分化出来的一种机构，是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的一种机构。人被分为被管理者和专门的管理者，后者高居于社会之上，称为统治者，称为国家代表。\"(《列宁选集》第4卷，第30页) 可见，自从国家产生的那一天起，就有了所谓的国家管理者，或者叫做官员或官吏，今天人们称之为公职人员。国家公务员就是其中的主要组成部分。在不同的历史时代，对官员进行管理的方法与制度是不同的。国家公务员制度是适应资本主义政治、经济、社会发展的需要而逐步形成的，并且随着现代管理技术的发展而不断发展和完善起来，成为当今世界各国政府管理制度的一个主要组成部分。
[重点问题]：
1、恩赐官职制到政党分肥制
2、公务员制度建立的社会历史条件
3、中国科举制度对西方建立公务员制度的影响 [关键术语]：恩赐官职制 政党分肥制 科举制 [复习思考题]：
1、恩赐官职制与政党分肥制的弊端
2、科举制对西方建立公务员制度的影响
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第一节 资本主义早期的官员任用制度及其弊端
一、从恩赐官职制到政党分肥制
恩赐官职制是封建君主制的产物。在封建时代，根据\"君权神授\"的神话，\"普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣\"，所有的大小官员皆是君主的臣仆。例如在古代中国，官员面见君主要口称\"臣\"或\"奴才、在英国，英王任命的官员皆自称为Crown，s Servant，即\"王的臣仆。英国资产阶级革命以后，由于革命的不彻底性，新兴的资产阶级与封建贵族相互妥协，建立起君主立宪制的资本主义政治制度，致使大量的封建遗产被保留下来，恩赐官职制就
是其中之一。在君主立宪制度下，君主与议会分享国家权力，除一些重要的官员由议会任命外，一般官员仍由王室任命。这种状况一直持续了近200年。
从17世纪后期始，在英国议会中就形成了不同的政治派别辉格党与托利党，即今天的自由党与保守党的前身。虽然它们还不是现代意义上的政党，但却长期轮流把持着英国议会和内阁中的权力。每当其中一个政治集团上台执政后，他们就大规模的撤消另一政治集团成员的职务，任用本集团的成员。这就是所谓的政党分肥制。\"肥\"指的就是肥缺。政党分肥制在英国一直持续19世纪八十年代，即现代资产阶级政党自由党与保守党产生之后。
在美国，由于从一开始就建立了总统制的资产阶级共和国，并且很快就形成了两党轮流执政的格局，所以它在官员的任用方面从一你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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开始实行的就是\"政党分肥制\"。1789年和1792年，华盛顿与杰弗逊出任美国总统时分别组建了联邦党和共和党，即今天的民主党和共和党的前身。当然，这也不是现代意义上的政党，美国现代资产阶级政党民主党和共和党也是于19世纪中叶建立起来的。
可以说，美国是政党分肥制的发源地，甚至分肥制这一名称本身也产生于美国。1829午，美国民主党人安德鲁〃杰克逊出任第七任总统，他的追随者、纽约州民主党参议员威廉〃L〃马西被委以要职，他以胜利者的姿态扬言:\"在政治上就象在爱情上和战争上一样公平，肥缺属于胜利者所有。\"\"分肥制\"由此而得名。
在法国，1870年第三共和国时期也组建了秩序党和新共和党，形成两党制格局。
此后，在西方各主要资本主义国家都逐渐形成两党或几党轮流执政的体制，政党分肥
制成为资本主义早期发展中的一种主要的权力分配形式。
二、恩赐官职制与政党分肥制的弊端
恩赐官职制作为封建主义遗产，其弊端是显而易见的。 一方面，它仍然是一种以人治为中心的官员任命方式，也就是说，对官员的任命主要取决于君主的好恶和需要，有很大的随意性，\"说你行你就行不行也行，说不行就不行行也不行\"。而且，在任用官员时特别注重出身，只有贵族子弟和官宦子弟才有机会出任重要官职，平民子弟很少有这样的荣幸，即使在政府工作，也只能做个一般的小职员。
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另一方面，在资本主义发展的早期，即原始积累时期，对金钱与财富的追求成为最大的驱动力，\"有钱能使鬼推磨\"，所以卖官篱爵的现象十分严重。例如，在18世纪中期的英国，当时有个首相叫布特，他曾专门设立\"财政管理办公处\"，用于收买议员的选票，然后再把一些肥缺卖给有钱人;1768年牛津市市长曾公开向议员们提出，谁能付出7500英镑，就能当选下届议员;19世纪初期，英国财政大臣沃尔波尔控制着国会大权，他为自己的儿子在政府中谋取了一个美差，领取优厚的棒禄，而他的儿子则终日在巴黎挥霍享乐，连一天的班也没有上过:同时期还有一个国会议员格伦维尔，将国会掌玺处秘书的职位预定给其4岁的侄子，当然是花了钱的。在法国，这种现象也十分严重。19世纪前期，也就是第二帝国时期，法国有一个阶层被称为\"穿袍贵族\"，指的就是那些靠金钱而获得高官，挤身于贵族行列的暴发户。
所以说，恩赐官职制是一种毫无公平与平等可言的用人制度，逐渐成为资本主义发展的障碍。
从历史的角度看，政党分肥制取代恩赐官职制是一个进步。主要体现在:
1、政党分肥制便国家权力逐渐从封建贵族手中转移到新兴的资产阶级手中，确立了资产阶级在国家政治生活中的领导地位，是各国资产阶级革命的一个重大成果:
2、政党分肥制打破了在用人上的君主集权制，便国家权力中心逐渐转向议会和内阁，这是实现政治民主化的一个重大转折; 你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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3、政党分肥制克服了贵族垄断国家权力的局面，使一些平民子弟有了间鼎国家政权的机会，例如林肯总统。
但是，政党分肥制的弊端也是极其明显的。从根本上说，政党分肥制并没有完全改变恩赐官职制的官员任用方式，它实际上是恩赐官职制的自然延续。过去，重要官员由君主任命，现在由执政党任命，或者说由处于主导地位的资产阶级集团任命;过去任用官员主要看出身门第，现在则主要看金钱，即经济实力;在用人上的随意性仍然很强，所不同的是现在执政党的权力不再是无限的，有了在野党的制约。
具体地说，政党分肥制的弊端主要体现在以下几个方面:
1、一切向\"钱\"看，缺乏公平:
2、执政的利益集团的利益高于一切，大批任用或重用本集团的人:
3、政府官员更迭频繁，影响行政效率;
4、容易导致用人上的腐败。
在这几个方面，都以美国的表现最为典型。美国宪法赋予总统很大的权力，可以任命各级官员，可以说，美国总统在用人上的权力远远超过了国会。例如，1801年，美国第二任总统约翰〃亚当斯竞选连任失败，就在他卸任前的几个小时里，任命了一大批自己人，史称\"星夜任命”、当然，他的后任托马斯〃杰弗逊一上台，第一件事就是撤换这些\"星夜任命者\"。1829年，第七任总统安德鲁〃杰克逊一上台就开始大规模撤换前总统约翰〃昆西〃亚当斯所任命的民主共和党官员，代之以自己的民主党功臣，在他担任两届总统期间，共撤换你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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了20%的官员，内阁中几乎是清一色的民主党人。1841年，哈里森就任总统后，每天接见的本党的求职者多达数十人，仅在任一个多月就累死了。林肯上台之初，将90的公职分给了他的共和党的功臣，除了撤人换人，根本没有精力干其他的事情，并且还规定，所有被任命的共和党人，必须将其20%的薪俸作为党费上缴，史称\"百分之二十俱乐部\"。1880年，加菲尔德在共和党顽固派的支持下上台，由于将国务卿一职给了党内反对派布菜恩，结果招致了内怨，后来一名党内顽固派分子、芝加哥律师由于谋求领事一职不成，就在华盛顿车站刺杀了加菲尔德。1884年，民主党人克利夫兰就任总统后，曾将10方多名共和党人解职，代之以民主党人。
在英国，这种情况也很严重。买卖官职的现象很普遍，还有的人花钱买来官职请人代做达30年之久，而无人过间。在亚伯丁任首相时，英俄爆发克里米亚战争，英国由于政府腐败、官员无能而失利，结果招致民怨，致使亚伯丁内阁倒台。在其他国家，如法国、德国、日本，这种现象也很普遍。所以，随着资本主义的进一步发展，政党分肥制越来越不能适应政府管理的要求，一些国家开始探索新的用人制度，逐步建立起国家公务员制度。
第二节 公务员制度建立的社会历史条件
一、经济条件
19世纪中叶以后，西方各国陆续完成了工业革命，社会经济得到迅速发展。工业革命的意义与影响是深远的，它不但促进了资本主义生产力的飞跃，而且对社会生活的各个方面都带来了冲击。由于生你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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产的机械化、社会化程度大大提高，社会分工更细，这就要求政府提高管理经济与社会发展的能力与效率，要求政府在管理机制上实行变革。具体地说:
1、在工业革命中发展壮大起来的工业资产阶级和其他社会阶层要求建立廉洁而有效率的政府，要求更多地参与政治事务，要求政府公职更广泛地向全社会开放，以适应和维护资本主义生产关系，促进资本主义社会生产力的发展:
2、随着生产的社会化程度的提高，社会分工越来越细，国民经济的协调发展决不是哪
一个企业组织所能解决得了的，要求政府实施宏观调控:
3、资本主义工业化生产的发展，要求开展自由竞争，形成统一开放的国内市场，同时还要求向国外扩张，以推销商品，掠夺资源。旧的国家官僚机构己不能适应这些需要，因此必须从机构设臵、管理方法和用人制度方面进行改革，建立能够广泛罗致人才的机制;
4、社会化大生产还大大扩展了政府管理的职能，促使政府增加了管理社会事务的内容。政府不但要管理治安、国防、财政、税收等传统事务，还要管理经济、科技、文化等社会事务，凡是涉及全社会的事务，都离不开政府的规划、组织与协调。
二 政治条件
19世纪以后，随着政党政治和选举制度在西方各国的广泛推行，政党分肥制成为主要
的官员任用方式。这种方式的弊端己如上述。\"一朝天子一朝臣你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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\"，每一次政府更迭都伴随着一场人事大地震，因而无法保证政府工作的连续性，严重地阻碍着资本主义经济和社会的发展。
十九世纪中期以后，在经济上己经占据统治地位的资产阶级要求国内社会安定、政局稳定，要求政府工作人员职业固定、业务精通，所以很自然地就把官员分为与政党共进退的政务官和不与政党共进退的事务官，并在此基础上建立起国家公务员制度。
另外，大工业生产管理中的科学化有了很大发展，如\"泰勒制\"等己普遍运用于企业的生产管理，这就要求政府管理也向科学化发展，要求在政府管理制度中体现出资本主义自由、民主、平等、竞争等基本价值原则。
三、思想文化条件
资产阶级启蒙思想家如伏尔泰、卢梭、狄德罗、洛克等人所倡导的天赋人权、主权在民、平等、自由等价值观念是资产阶级革命的思想基础，也是建立公务员制度的主耍理论依据。但是，在资产阶级革命胜利后的很长一个时期里，这些价值观念在国家政治生活中并没有得到充分的体现，1783年美国的《独立宣言》和1789年法国的《人权宣言》中向人民所许诺的一系列政治权利，在政党分肥制度下大多只是一句空话。事实上，人人平等参政还只是一句口号，绝大多数重要官职被有钱人所垄断。
随着资本主义制度的巩固，随着社会的发展和教育的普及，社会各阶层的受教育程度不断提高，人们参政的意识和能力也在提高，这就要求对政府系统中不合理的用人机制进行改革。
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尤其在英国，边沁的功利主义思想原则对整个社会的影响十分深远，为推动英国的政治改革提供了直接的思想依据。因为功利主义讲求实利与效益，具体到政府管理领域，就是要求提高公职人员素质，减少政府行政开支，提高政府管理效益等，这也正是国家公务员制度最早产生于英国的一个重要原因。
中国科举制度对西方建立公务员制度的影响
一、科举制一一中国古代的考官制度
孙中山先生在《五权宪法》中曾经指出:\"现在各国的官员考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度，原来还是从中国学过去的。\"这话是有道理的。
中国科举制度始于隋代，止于清光绪31年 (1905年)，前后历时1300多年。
隋文帝统一中国后，废除了九品中正制，开始实行开科取士。隋炀帝大业年间，设立士科。进士科先由州郡策试，合格者再送朝廷策试，然后依策试结果决定去留。一切以考试是否合格为标准，是科举制度的主要特点。
唐代继承并发展了这一制度。唐太宗时期，曾提出很多十分有价值的选人用人原则，如:为政之要，惟在得人，\"不避亲疏，不论贵贱，唯才是举，\"用人如器，各取所长\";\"任贤无疑，推心待士、\"官在得人，不在员多\";\"谅寸授职，多省官员\"等。在这些思想原则你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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指导下，科举制在唐代得到长足发展。唐代科举分为常科和制科(也叫制举)两类。常科每年由礼部定期举行，考试科目很多，有秀才、明经、俊士、进士等几十种。常科考试合格者，只是具备了担任官职的资格，还须经吏部复试，合格者才能授予官职。制科(或制举)是皇帝临时下昭举行的，考期不定，旨在选拔\"非常之才\"，臭帝可因时因事随时设立科目考试取人，因而制科科目多达百余种。凡制科考试合格者，可直接授予官职。武则天当政时，又在常、制两科之外设立武举，由兵部主持，考选武官。
宋代对科举制更加重视，并进行了不少改革。宋太祖时正式设立殿试制度，扩大了应试者的范围，增加了录取人数，简化了录取程序，限制了主考官的权力，使考试规则日臻严密。
明清是科举制的极盛时期，考试办法最为完备。明清科考分为童试、乡试、会试和殿试四种。童试是初级考试或预各考试。凡应考童生(指尚未通过童试取得生员资格的文人，不论年龄大小，一律称为童生)，必须首先通过童试取得生员(俗称秀才)资格，才能参加乡试、会试和殿试。乡试、会试和殿试是科举考试的正式\"三试\"。乡试是由中央派员主持的中级考试，在各省举行，每三年一次，考试地点设在省城。由于乡试多在秋季进行，所以又称\"秋闱\"。乡试合格者称为举人，前五名称为\"五魁\"，第一名叫做\"解元\"。举人就有了做官的资格，但只能做位卑棒薄的郡学或县学的教官。会试是中央一级的高级考试，每三年一次，一般于乡试后的第二年春天在京城礼部举行，所以又称\"春闱\"。只有举人才有参加会试的资格，考中者称为贡你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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生，第一名叫\"会元\"。殿试是由皇帝亲自主持的最高一级考试，在会试后的次月举行，只有贡生才有参加殿试的资格。殿试不实行淘汰制，只是将考生排出名次，凡考取者皆称为进士。进士分\"三甲\"录取，一甲赐进士及第，二甲赐进士出身，三甲赐同进士出身。一甲由皇帝亲点，仅取三名，第一名叫状元，第二名叫榜眼，第三名叫探花，可以直接授予高级官职。其余二甲是预备官员，等待补缺。
明清时期的考官制，虽然考试内容日益僵化 (如\"八股取士\")，但在考试制度与方法
方面却相当完各，使我国的科举制发展达到了顶峰。
二、科举制对西方建立公务员制度的影响
中国的科举制度早在元朝时就开始流传到西方。意大利旅行家马可〃波罗曾在元朝政府为官17年，参与中央和地方的政治活动，熟悉中国的官吏制度。回国后，他热烈赞扬中国的考官制度，并将科举制连同其他中国文化介绍到西方，使西方人开始了解中国。
明朝时期，西方来中国的人逐渐增多，其中有不少人在中国政府和教育学术机构任职，或者在中国进行传教活动，他们不断把中国的文化介绍到西方。1569年，葡萄牙传教士克鲁兹出版了《中国游记》一书，盛赞中国的科举制度。1583年，意大利人胡萨〃贡萨雷斯〃德万多萨在罗马出版 《伟大的中国》一书，详细介绍了中国科举制度的考试内容，后被译为多种文字，在欧洲广为流传。明朝中叶，意大利传教士利马卖曾在中国生活28年，与很多高官名士交往密切，对中国文化十分了解。他在与西方友人的通信和介绍中国的你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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著作中，对中国的政治、经济、文化和社会生活作了大量的宣传，其中尤其赞扬中国的科举制度。
在1570--1870年的300年间，英国伦敦出版的有关中国官吏制度和政治制度的书籍就达70多种，其中，《文学考试制度》、《中国札记》、《中国的历史与现状》等书，极力称赞中国的官吏制度和科举制度，力主英国政府效仿。英国的外交使节还在 1793午、1861年以及以后时期，多次来北京考察中国的科举制度。1866午10月，北京同文馆馆长、美国人马丁曾在美国波士顿向东方学会做关于\"中国的竞争考试\"的报告，向美国人介绍科举制。法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠、伏尔泰等人也曾在他们的著作中对中国的官吏制度进行过介绍和评述。
当时的西方把中国的科举制视为\"机会均等\"的象征，一些激进的政治家竭力主张以此为参照进行人事制度改革。在1855棗1870年英国文官制度形成时期，当时著名的英国刊物 《绅员杂志》、《伦敦杂志》、《雾杂志》等，都连续载文介绍中国的科举制，主张英国政府实行考官制度。美国也是如此。1867午10月，美国《北美评论》杂志载文称赞中国的考官制度:1868年5月14日，美国罗得岛州议员托马斯〃詹科斯以\"节约联合委员会\"的名义向国会提出报告，其中专门有一章论述中国的官吏制度，引起参、众两院议员的广泛兴趣;1870年，美国人斯皮尔所著的《中国与美国》一书，也极力称赞中国的官吏制度。
总之，从欧美文官制度的历史渊源上看，中国科举制度的影响你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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是不容忽视的。有的西方学者甚至认为，西方现代公务员制度差不多在所有方面都能从中国古代的科举制度中找到它的雏形，是有一定的道理的。
各国公务员制度的建立
[本章概要]：主要以英国、美国、德国、法国、日本和我国为例，介绍国家公务员
制度的产生发展过程和主要特点。 [重点问题]：
1、国外公务员制度的产生
2、国外公务员制度基本内容
3、英国大公务员制度的基本内容
4、美国联邦公务员制度的基本内容
5、日本公务员制度的基本内容
[关键术语]：常任制 政治中立制 考试原则 《麦考莱提案》 《诺斯科特-杜威廉报告》 《彭德尔顿法案》
[复习思考题]：
1、国外公务员制度是如何产生的？
2、外公务员制度的基本内容有哪些？
3、试述英、美、法、日公务员（文官）制度的建立和发展 第一节 公务员制度在英国的首先确立
英国公务员制度是历经两个多世纪的摸索和实践而逐步建立起来的。这一过程大约可分为四个阶段。
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一、常任制原则的确立
1694年，英国国会通过法律，规定印花税局的公职人员不得担任国会议员。这是对\"政务官\"与\"事务官\"实行分流管理的开始。1699年，这一法律又扩大了适用范围，规定所有政府机关的公职人员皆不得担任国会议员。1700年颁布的《吏治澄清法》明文规定:\"凡接受皇家薪棒及年金的官吏，除各部大臣和国务大臣外，均不得为下院议员。\"这样，在英国的官员队伍中，\"政务官\"与\"事务官\"就完全区分开了。
1805年，英国财政部首先设立了\"常务次官\"一职，其级别相当于副大臣，但不与内阁共进退，实行常任制。这是英国\"常务官\"产生的开始。到1830午，英国政府的各部都己设立了这一职位。这样，在英国的官员队伍中就出现了\"政务官\"与\"常务官\"的区别，前者包括两院议员、首相、各部大臣、副大臣和政务次官，后者包括各部常务次官、副常务次官、助理次官和部门主管等。当然，这时的常务官还主要是指\"官\"，而不包括在政府工作的普通职员。常务官的产生，标志着公务员制度的第一个基本原则--常任制原则在英国的确立。不过，这时的常务官还都是由任命而不是由考试产生的。
二、考试原则和政治中立原则的确立
英国的考官制度借鉴了中国科举制的做法，但其最初的实践开始于东印度公司而不是英国本土。从十九世纪初开始，英国的一些特权者常安插自己的子弟去东印度公司发\"洋财\"，致使大批只知道捞钱的庸才充斥东印度公司，使公司的管理腐败而低效。为了提高东印度你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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公司的管理水平和管理效率，英国政府于1816年在印度设立了\"赫尔利伯列行政管理学校\"，专门用于培养东印度公司管理人员。这个学校实行了两项很有特色的制度:一是通过竞争考试录取;二是按照严格的规章制度进行管理。结果，学校的教育质量得到保证，培养出一批素质较高的管理人才。后来，东印度公司的这一成功经验被一些官员陆续介绍到英国国会，引起议员们的兴趣。
1833年，英国国会通过议案，主张对英国政府官员也实行公开考试、择优录用的度。
但是，这一制度由于遇到重重阻力而并没有立即得到实施。 1853年，东印度公司的\"特许状\"期满，向英国国会申请新的特许状。为此，议会派以议员巴伦〃麦考莱为首的三人小组到印度考察东印度公司的经营状况。经过全面调查，麦考莱小组提出了一个全面改革东印度公司人事管理制度的提案，并且建议对英国政府也进行同样的改革。这就是著名的《麦考莱提案》。该提案的主耍内容是:
1、列举了恩赐制、委任制和分肥制的弊端，推祟赫尔利伯列行政管理学校的经验，建议全面改革东印度公司的行政管理制度;
2、主张对行政管理人员实行公开竞考、择优录用的原则;
3、建议对英国政府的人事制度进行同样的改革。《麦考莱提案》受到英国议会的高度重视，为此，议会委托财政大臣格拉斯顿负责政府改革。格拉斯顿委派财政部官员斯坦福〃诺斯科特爵士和查理斯〃杜威廉爵士负责了解现状，提出政府改革意见。1854午2月，两人经过全面调查，向国会提出了《关于重组英国文官的报告材料》，这就是著名的《诺斯科特-杜威廉你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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报告》，该报告的主要内容是:
1、首次提出\"文官\"的概念，主张建立一支常任文官队伍。 报告指出:\"没有一支有效率的常任文官队伍作辅助，政府就无法正常运转。常任文官是从属于直接向国王和议会负责的大臣的，但他们却有独立的地位、品格、才能和经验，可以时时向其上级长官提供咨询，并产生影响。\"
2、列举了当时用人制度的弊端，强调改革的重要性。 报告指出:\"现在想做官的多是庸碌无能之辈。凡在公开竞争的职业中站不住脚的，或不愿意积极努力的，才安于在行政部门里混日子，不冒风险，过得舒服。能进到政府里做官的人，大都同大臣们有关系，此种状况必须改变。\"
3、主张实行考试制度。
报吉认为，要得到一流的人才，就必须实行竞争考试。为此，报告提出了五项主要建议:(1)建议政府设立考试委员会，统一负贡全国的文官招考;(2)对政府官员实行公开竞考，择优录用;(3)建议实行文官职位分类管理:(4)建议文官依据才干和政绩晋升;(5)建议实行文官政治中立原则。
《诺斯科特-杜威廉报告》完整阐述了文官制度的三大基本原则常任原则、考试原则和政治中立原则，为英国建立常任文官制度奠定了基础。但是，由于议会保守势力的反
对，报告所提出的内容也末能得到立即实施。
三、英国文官制度的确立
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1854年10月，由于英国亚伯丁内阁官员腐败，管理不善，而导致英国在对俄国克里米亚战争中的失利，国内舆论哗然，亚伯丁内阁倒台。在强大的舆论压力下，继任的帕麦斯顿内阁被迫于1855年5月21日颁布关于行政改革的枢密院令，即《关于录用王国政府文官的枢密院令》，成立了由三人组成的、独立于党派之外的、专门负责文官招考的\"文官事务委员会\"，隶属于财政部。
1859午，英国议会又颁布了《文官退休法》，在该法律中明确了文官的范围，即政府中不与政党共进退的常任文官。
1870年，英国政府又颁布了《文官改革的第二个枢密院令》，再次确认了文官制度的一些基本原则，标志着英国文官制度的正式建立。
四、英国文官制度的补充与完善
19世纪70年代以后，英国议会和政府又通过颁布一系列的法律和法令，使文官制度不断得到完善: 1883年，颁布 《年金法》，确立了文官的工资制度。 1920年，通过了一系列的法令对文官的职位分类制度进行了规范，将英国文官分为行政、执行、文书、事务四大类。
1930年\"汤姆林文官考试委员会\"成立之后，对考试的内容进行了改革。过去，文官
考试注重通用常识考试，考试方式以笔试为主。该委员会除增加考试内容外，还大大增加
了口试的比重，使口试与笔试之比由原来的1:5增加到3:10。
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美国公务员制度的建立
在美国，政党分肥制所造成的弊端早就引起了人们的不满，一些有远见的政治家强烈要求改革行政制度。在强大的压力下，美国国会从十九世纪中期开始着手政府人事制度改革。
1853午和1855年，美国国会先后通过了两个关于改革官员管理制度的法案，决定成立考试委员会、对政府公职人员实行公开竞考、实行职位分类制度等。1871午，美国政府成立了由三人组成的\"文官委员会\"，负责建立文官制度工作。1876年，海斯总统指令在海关、税收、内政等部门率先实行公职人员的公开竞考制度。但是，由于积弊太多，再加上保守势力的反对，改革成效不大。
1882午，共和党在中期选举中失利，阿瑟总统为争取在1884年大选中连任，决心全面进行政府人事制度改革。在他的支持下，1883年1月，共和党议员彭德尔顿根据英国的经验提出了一份长达200多页的《文官制度法案》，即著名的《彭德尔顿法案》，获得国会的一致通过，经阿瑟总统签署后成为法律。该法案的主要内容是:
1、对政府公职人员实行功绩竞考的原则;
2、实行文官职位常任原则;
3、实行文官政治中立原则;
4、组建两党三人\"文官委员会\"负责文官的招考工作，任期6年。这一法案后来虽经多次修改，但长期以来一直是美国文官制度的基础性文件。《彭德尔顿法案》的颁布和实施，标志着美国文官制度的建立。
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19世纪末期，《彭德尔顿法案》仅适用于 10.5的政府文职人员。但是，由于法案规定总统有权扩大竞考的范围，因此从第23届总统哈里逊开始，总统们在卸任前往往将一些任命产生的职位归入竞考类，所以到20世纪初，常任制文官己增加到46左右。
1920年，美国颁布 《文官退休法儿 对文官的退休制度进行了规范。
1923年，又颁布《文官职位分类法》，确立了对文官的职位分类原则和16项考绩内容。
1939午，颁布《哈奇法案凡对文官的职业保障、职位常任、政治中立等内容进行了
修订和完善。
1945年，颁布 《联邦政府雇员工资法条例儿确定对公务员实行功绩薪棒制。
德国公务员制度的建立
德国的公务员制度虽然建立较晚，但它却是欧洲最早实行考官制度的国家。
1713年，普鲁士国王胖特烈一世颁布法令，规定对法官、律师、书记官等职务实行公开竞考、择优录用的制度。1737年，又颁布法令将考试范围扩大到所有行政与司法部门的官员。
1740年，排特烈二世继位后，规定政府官员必须大学毕业，任你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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职前要经过1年的实习期以后才能考核上岗。
在19世纪的王朝统一战争中，德皇威廉一世重用\"铁血宰相\"俾斯麦。俾斯麦曾经三次对官员管理制度进行重大改革，完善了政府官员的考试与培训制度。所以，在整个 19世纪，德国虽然没有建立起公务员制度，但是它的这些做法却为后来建立公务员制度奠定了良好的基础。
一战后，德国成了战败国，结束了帝制，成立了魏玛共和国。魏玛共和国时期曾尝试建立公务员制度。例如，《魏玛宪法》规定，将国家官员分为政务官与事务官，对事务官实行公开竞考、职位常任、政治中立等原则。但是，这一进程很快就为法西斯主义所中断。1933年希特勒上台后，首先颁布了《授权法》，总揽了党、政、军大权。1933年7月，又颁布了《文官任用法》，大批任用日耳曼人和纳粹党人，排斥异己，并扩大了公务员的范围，以巩固法西斯统治。魏玛共和国的公务员制度名存实亡。直到二战以后，1953年联邦德国颁布了《联邦政府官员法》(也译为《联邦公务员法》)和 《联邦政府工资法》，这标志着德国现代公务员制度的正式建立。
第四节 法国公务员制度的建立
1781年法国大革命彻底摧毁了封建专制统治，消灭了帝制，使议会成为国家权力的中心，部分职位由选举产生，部分职位由议会任命。但拿破仑称帝后又恢复了中央集权制，
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并大大扩充了官吏队伍，一度达 50多万。关于这一点马克思在《路易〃波拿巴的雾月十
八日》一文中有精彩的分析 (参见 《马恩选集》第一卷)。为了管理这支庞大的官吏队伍，拿破仑也曾对官制进行了一些改革。1809年，建立了公务人员的等级薪棒制:1810年，设立行政法院，确定了对公职人员实行考试、培训的原则。但是，这些改革很不彻底。
19世纪中期，法国工业革命逐步完成，开始向垄断资本主义过渡，官吏队伍进一步膨胀，迫使历届政府不得不对官员管理制度进行改革。1853年和1859年，法国两次颁布《官员退休法》:1905年颁布《政府官员处分条例》;1913年颁布《政府官员调配法》等等。但是，法国始终末能形成全国统一的公务员章程，末能建立起真正意义上的现代公务员制度。二次大战中，法国官员队伍腐败无能，依附维希政权，卖国投敌。战后，戴高乐临时政府彻底整顿官员队伍，清除法西斯分子，对政府官员管理制度进行有力改革。1945年，在总理府设立文官管理局，负责建立文官制度。1946年10月，参照英、美的经验颁布了统一的《公务员总章程》，建立起现代公务员制度。
日本公务员制度的建立
1868年，明治维新揭开了日本现代化的序幕。改革传统的官员管理制度是明治维新的重要容之一。
在历史上，日本实行的是封建的恩赐官职制和华族、士族的世你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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袭世禄制。
1876年，下层士族反对派领袖扳垣退助倡导\"自由民权运动\"，要求改革不合理的官制，使下等士族和平民有乎等的参政权。这一运动虽然遭到了保守势力的镇压，但大大推动了日本政治体制改革的步伐。
1881年，日本政府派下级武士出身的伊藤博文率团考察欧洲政治，英国的文官制度和普鲁士的官员考试与培训制度给他们留下了深的印象。1885午12月22日，日本仿照西欧模式建立了第一个资产阶级性质的内阁，伊藤博文出任首相。他参照普鲁士的官员管理度制定了《官吏纲要》，出了日本建立公务员制度的第一步。
《纲要》除强调官吏要忠于国家与君主之外，主要规定了以下两方面的内容:
1、废除恩赐官职制和任人唯亲、唯门第的制度，规定所有官员须经考试择优录用 (所谓\"仕进须经由考试\");
2、官员考试分为普通考试和学术考试两类，普通考试为所有官员所必考，学术考试为担任领导职务的官员所必考:学术考试又分为初等考试和高等考试两种，视所担任职务的高低而定。伊藤内阁原打算对所有官吏进行考试，使其竞争上岗，但由于遭到保守势力的反对，而改为对以后选拔的新官一律实行考试录用。
1887年，日本颁布了《文官考试试补及见习规则》，以完善官员考试录用制度。该规则规定:
1、凡有专科或本科有关学科 (主要是法律学、政治学、财政学、商学等)文凭，并有5年以上工作经历的普通文官，可参加竞考高等文官，但东京帝国大学的毕业生可以免你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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试:
2、凡参加高等文官考试合格者，先任试补官(即候补或见习高等文官)，经考核合格后再升为奏任官 (即初级职位高等文官):
3、凡参加普通文官考试合格者，先任见习官(即候补文官)，经考核合格者再升为判任官 (即初级职位文官)。
1893年，日本政府颁布了《文官任用令》，对上述《规则》进行了修改，主要是取消了东京帝国大学毕业生的免试资格，规定凡奏任官一律经考试录用。这一时期日本文官考试制度的特点是\"法科方能主义\"。在高等文官考试的六门科目中，有五门是法律(宪法学、刑法学、民法学、行政法学和国际法学)，只有一门是经济学。这一传统一直持续到二次大战以后。1895年，日本举行了第一次全国范围的高等文官考试，东京帝国大学的毕业生可免去预考，直接参加最后角逐。由于出题和阅卷都在东京帝国大学进行，所以被录取者绝大多数都是帝大毕业生。这一年，帝大法科学院共毕业87人，其中41人考取了高等行政官，1人考取了高级司法官，占毕业生总数的69。这一传统一直持续到二战以后。
随着日本由自由资本主义向垄断资本主义的过渡，对政治体制提出了新的要求。1899午，日本政府再次修订 《文官任用令》，同时颁布 《文官资格保障令》和 《文官惩戒令》，史称\"文官三令\"，进一步完善文官制度。为了将\"政务官\"和\"事务官\"分流管理，1913年日本枢密院令规定，首相可以任命各部次官与参事官以上的高级官员，与政党共进退:其他官员皆由考试录用，实行常任制。这时，日本的官制己与英国的文官制度巴比较接近了。
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从30年代起，日本开始走向法西斯专政，政府官员的任命权逐渐集中到军国主义分子手中，文官制度大部分为战时体制所取代。1941午，日本首相近卫文磨提出《官界新体制确立纲要》等改革方案，试图完善政府官员的培训、交流与任用制度，但在当时的形势下根本不可能付诸实施。
二战后，麦克阿瑟领导了日本的民主化改革，对支持法西斯战争的政党、团体、战犯、军国主义分子等等进行了清除，在日本建立了西方式的民主制度。1946年，美国顾问埃斯曼提出《改革日本公务员制度的备忘录》，要求日本政府改革其官制。1947年10月，日本颁布《国家公务员法凡废弃文官一词，改称公务员，标志着日本现代公务员制度的正式建立。后来，日本又颁布了一系列法令，如1948午7月的《国家行政组织法》，1949年1月的《教育公务员特例法》，1950年4月的《关于一般职员薪棒的法律》，1950年5月的《关于国家公务员职阶的法律》，1950年12月的《地方公务员法》等等，逐步建立起西方式的现代公务员制度。
我国公务员制度的建立
我国公务员制度从提出到初具雏形，大体经历了三个阶段。 --、准备阶段:1980-1986年
1980年，邓小乎同志提出:\"耍坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。\"1986年5你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。
月，邓小平同志又指出:\"改革不仅涉及经济、文化、科技、教育等领域，更重要的还涉及政治体制和人事制度改革。要通过改革，消除机构臃肿、人浮于事、官僚主义及封建残余。\"根据邓小平同志的指示，我国的人事制度改革从80年代初期展开，首先是打破干部职务终身制，实行干部队伍年轻化，建立健全各种人事管理制度。从1984年底开始，中组部、劳动人事部开始组织有关力量着手起草人事改革条例，历经两年，九易其稿，形成了名为《国家行政工作人员条例》的文件，这就是后来颁布的《国家公务员暂行条例》的雏形。
二、制定政策与试点工作阶段:1987-1993年
根据 1986年底召开的党的十二届六中全会的安排，中央成立了政治体制改革研讨小组，下设人事制度改革专题组。该专题组于1987年6月提出了人事改革方案，即建议建立国家公务员制度。这一建议被写进了党的十三大报告，作为政治体制改革的一项重要任务向全党公布。
十三大以后，人事制度专题组加快了工作步伐，对《国家行政工作人员条例》做了重
大修改，六易其稿，形成了《国家公务员条例》第13稿。 1988年以后，我国在建立公务员制度方面主要做了以下几项准备工作:
1、筹建国家行政学院;
2、制定公务员制度实施方案;
3、完成 《国家公务员条例》第16稿，向社会广泛征求意见; 你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。
4、制定了《国家公务员条例》的6个配套法规，即《国家公务员考试录用暂行规定》、《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员奖惩暂行规定》、《国家公务员升降暂行规定》、《国家公务员回避暂行规定》、《国家公务员纪律暂行规定》:
5、在一些地区进行公务员制度的试点工作。
三、颁布 《条例》与全面实施阶段:1993年至今
《国家公务员条例》又几经修改，到1993年8月正式颁布时己是第20稿，定名为《国家公务员暂行条例》，这表明今后还将随着实践的检验继续修改。与此同时，国务员提出，要力争在三年内基本完成向现代公务员制度的过渡。《国家公务员暂行条例》的颁布，标志着我国建立国家公务员制度的工作己全面铺开。
在我国建立公务员制度，这是对传统干部人事管理制度的重大突破，是一项十分艰巨的任务，决不是一朝一夕就能完成的。西方公务员制度经过了
二、三百年的发展，才逐步走向了成熟，所以我国目前的公务员制度存在这样那样的缺陷，也就不是什么奇怪的事情了。对此，我们应当有一个客观的认识。
从1993年到1995年，是从旧体制向新体制的过渡阶段，主要是使政府工作人员过为国家公务员。在这一过程中，我们借鉴了日本历史上的某些作法，实行\"老人\"老办法，\"新人\"新办法。也就是说，对原有的政府工作人员经过简单的考试，使其转变为国家公务员;今后，政府再吸收新的工作人员，将实行严格的考试制度，一切按照《国家公务员暂行条例》的规定进行。
你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。
从1996年开始，国家开始面向全社会大规模公开招考国家公务员。其间，在1998-2000 年，由于政府机关精简的压力，招收的幅度不是很大，但这是暂时现象。
第三章 战后各国公务员制度的发展与完善
[本章概要]：战后，西方各主要资本主义国家在经历了
五、六十年代发展的\"黄金时期\"以后，在
七、八十年代以来开始步入了\"滞胀时期\"。因此，各国在对经济体制、经济政策进行重大调适的同时，也对政治体制、人事制度进行了不断改革。另一方面，以信息技术为核心的新技术革命在大大促进经济的知识化和全球化的同时，也给各国的政治生活带来了深刻的变化，对政治体制和人事管理制度提出了新要求。国家公务员制度，作为政治体制的一个重要组成部分，必然要随之发生变化。
{重点问题}：
1、英国文官制度的弊端
[关键术语]： 《富尔顿报告》 《文官改革法》《日本公务员制度的改革备忘录》
[复习思考题]：
1、英国文官制度的改革与发展 英国文官制度的改革与发展
一、
五、六十年代英国文官制度的弊端
你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。
五、六十年代，经济的高速发展和政府管理职能的扩大，逐渐暴露出英国文官制度的不足，主要表现为:
1、文官招聘、任用、晋升中的不公正现象比较突出，如重名牌、性别歧视等。
据统计，1957年-1964年，英国文官队伍中有85%的人直接来自牛津与剑桥两所学校，近亲繁殖现象十分严重。后来经过改革，情况虽有所好转，但长期形成的这种局面仍难以从根本上得到扭转。英国学者安东尼〃桑普特森在《最新英国剖析》一书中谈到，1977年，英外交部的高级文官有86%毕业于牛津大学，财政部是77%，劳动就业部是62%，能源部是60%。牛津、剑桥的毕业生与英国的高级文官形成了这样一个互利的循环:因为只有有钱人和上层社会的子弟才有更多的机会进入牛津、剑桥读大学，他们毕业后成为高级文官，进入上层社会，又有了更多的机会把自己的子弟送入牛津、剑桥大学，并且他们在文官的选拔、任用方面也会更倾向于使用牛津与剑桥的毕业生。这一点，和我国两院院士产生过程中的不正常现象十分相似。
性别歧视也很严重。据统计，在历年的文官招考中，女性报名者约占42%，而最后被录用的却不到25%。
2、文官队伍专业失衡，难以适应新形势的要求。
英国在文官招考中向来重视人文科学，尤其是历史学、古典文学、希腊语和拉丁语，轻视其他学科和自然科学。据统计，1957年-1964年，英国文官中有历史学和古典文学学位者占54%;1967年人文科学毕业生占英国文官总数的63%，社会科学占25%，自然科学只你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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占12%。\"通才\"多，\"专才\"少，外行管理内行现象严重，造就了英国文官队伍中一大批\"天才的门外\"。
3、文官队伍庞大，开支上升，效率低下。
70年代初，英国文官队伍达74万人;1971年，高级文官中有20个常任次官和20 个副常任次官职位，到1980年则分别增加为39个和156个。官员的增加必然导致政府开
艾的上升，却于政府的管理效率成反比。
二、六十年代工党政府时期的改革
在公众舆论的压力下，以威尔逊为首相的英国工党政府于1965年任命以苏赛克斯大学副校长富尔顿为首的12人委员会，即\"富尔顿委员会\"，负责对英国文官制度的弊端进行调查，提出改革方案。
富尔顿委员会经过3年的调查研究，于1968年向国会提出了一份包括158项改革建议的调查报告，即著名的《富尔顿报告》。该报告是英国文官制度发展史上继 《诺斯科特-杜威廉报告》之后的第二个里程碑。
《报告》认为，英国文官制度至今仍以100多年前的《诺斯科特-屈威廉报告》所提出的原则为基础，己严重的不适应社会发展的需要。《报告》列举了英国文官制度当前所存在的六大弊病:
1、\"通才\"祟拜:
2、忽视\"专才、
3、专业管理人员比例太小;
4、文官制度的排他性，如重名牌、性别歧视等;
5、文官制度的封闭性与分类定位的不合理，如重出身、论资排辈、不与其他机构交流等:
6、文官权贡不清，你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
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职责不明。针对上述弊病，《报告》主要提出了八项改革建议:
1、设立文官部，改变由财政部代管文官事务的传统。文官部大臣直接向首相负责，管理各部文官首脑;
2、促使文官由\"通才型\"向\"专才型\"转变;
3、改变文官考试的知识构成，增加社会科学和自然科学的内容;
4、建立文官学院，专门负责培训各级文官:
5、改变不合理的分类定位制度，建立统一的职级结构;
6、建立对外开放与交流机制，打破文官系统的封闭性和垄断性;
7、限制高级文官的权力，保证用人的公正性;
8、增加文官管理的透明度，克服官员腐败现象的发生。
《富尔顿报告》受到国会和工党政府的高度重视，其主要建议后来大多被付诸实施:
1、1968午11月，英国设立了文官部，下辖文官委员会，专门负责文官的管理工作;
2、1970年1月改革文官分类定位制度，将原来的47个职类、1400多个职级改为10个职类、19个职组、300多个职等;
3、1970年6月，建立了文官学院，并在伦敦、桑宁代尔和爱丁堡设立三个文官培训中心，于1971年1月正式开学招生;
4、采取多种措施促进文官队伍由\"通才型\"向\"专才型\"、由封闭型向开放型的转变;
5、改变了过去文官晋升中重学历、重名牌、重出身、重资历的现象，实行机会均等，凭才能与政绩晋升;
6、取消了参加文官考试的学历限制，减少了低级文官服务的期限，为优秀人才脱颖而出创造条件等。
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但是，由于保守势力的抵制，工党政府的改革也有很大的不彻底性。如，向\"通才型\"的转变成果就很有限，1977年由专家类文官升为行政类文官的占40%，但能升到次官一级的高级文官只有2人;文官部成立后仍然难以改变财政部对文官管理事务的操纵，因而1981年撒切尔大人干脆又撤消了文官部;文官学院因资金不足难以正常运转，所发挥的作用十分有限，到1980年仅完成原定培训计划的3%，等等。
三、
七、八十年代保守党政府时期的改革
1970年，保守党领袖希思上台组阁，继续进行文官制度改革。希思内阁改革的核心是:按照私营企业的管理方式来改变行政管理方式，精简队伍，提高效率。但是由于受通才型传统的制约，改革成效不大。
1979年撒切尔大人上台主政，在经济政策上以货币主义取代了传统的凯恩斯主义，在政治体制方面对文官制度进行了大刀阔斧的改革。其主要改革措施是:
1、精简人员。
1979年，英国文官队伍达到了创记录的73〃2万人。经过大幅度精简，1983年降到70 万人以下，1986年降至59〃4万人，1988年不足59万人，到1990年4月撒切尔大人下台时英国文官是56〃2万人，创了战后以来的最低记录。其中减少最多的是管理工业的文官，这与撒切尔大人的私有化政策有关，被精简的人大多随私有化转入了私营部门。
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2、精简机构。
主要是减少了管理工业的部门。再就是撤消文官部，把文官管理事务交给财政部和内阁办公厅共同管理。撒切尔大人的这一决定大大激怒了英国的文官，他们于1981年以连续罢工21周表示抗议，创下了文官罢工的世界记录，但这丝毫没有改变\"铁娘子\"的主意。
3、加强对高级文官的任用与晋升的控制。
过去，高级文官的任命和晋升由专门的\"高级任命选择委员会\"推荐，首相批准:撒切尔夫人则取消了该委员会的权力，自己直接控制高级文官的任命与晋升权。为了推行自己的经济主张，她对凯恩斯主义者一概不用，而重用货币主义者，到 1987年，共有40多位常务次官和135位副常务次官改为由首相和各部大臣直接任命，------- 文官政治中立的原则基本上被抛弃了。
4、限制文官工资增长幅度。
过去，工党政府推祟福利制度，致使文官的工资与退休金连年增长，政府开支负担较重。撒切尔夫人强行将1980年文官工资的增长幅度限制在6%，并取消了原来规定的物价指数补贴，这也是导致1981年英国文官大罢工的原因之一。
总起来看，撒切尔夫人对文官制度的改革起到了减员增效、节约开支的目的，但也有很多措施未必值得肯定，如为了推行自己的主张强行改变文官的政治中立原则，唯我所用，排斥异己，大有政党分肥制的遗风。
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美国文官制度的改革与发展
一、
五、六十年代的改革措施
主要有以下几个方面:
1、完善文官职位分类制度。
美国从1914年开始实行文官职位分类制度，1923年颁布了第一个《职位分类法》。此后，美国文官的职位分类越来越细，到二战前己达7类、81等、1633级。杜鲁门执政时曾将7类简化为两类，即一般行政类 (GS)和技艺保管类 (CPS)。艾森豪威尔执政时又取消了技艺保管类(CPS)，将其一部分并入一般行政类(GS)，其他部分作为例外进行管理。1958年，艾森豪威尔政府再次精简文官的职位分类，形成了六级分类制度，并开始将计算机技术引入文官的等级分类管理。
2、完善文官考核管理制度。
战前，美国文官的考核主要由行政首长个人来进行。杜鲁门总统于1950年颁布《文官工作考绩法》，规定对文官的政绩依法考核，实行定量、定性、定能的科学考察。
3、实行文官专业化。
除了要求文官具有一定的学位外，更强调文官的专业特长。战后，在西方各国中，美国文官队伍中科技人员与专家所占的比例是最高的。
4、健全文官福利保障制度。
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除了不断提高各级文官的最低年薪外，还不断增加文官的各种福利补贴，保证文官的收入不低于其他各类行业。
二、
七、八十年代的改革
1976年\"水门事件\"的发生，激起了公众对政府和政府官员的不满。卡特总统上台后，于1978年颁布了《文官改革法》，着手对文官制度进行重大改革，主要措施有:
1、确立了文官功绩制九项原则。
2、健全文官考绩制度。
3、实行文官功绩工资制。
4、改革文官管理机构。
法国公务员制度的发展与完善
一、戴高乐政府时期对公务员制度的建设
战后，戴高乐临时政府参照英、美的经验，在国家公务员制度的建设方面主要采取了以下五个方面的措施:
1、制定了公务员制度的有关法规。如《法国公务员总章程》及其《补充条例》、《教师
章程》、《法官章程》、《议会工作人员章程》、《安全人员章程》、《军官与士官章程》等。
2、设立专门的公务员培训机构。建立国立行政学院，主要用于培训高级公务员;将私
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立巴黎政治学校改为国立政治学校，主要用于培训一般公务员。
3、建立了完整的公务员管理与咨询机构。如国家行政与公职总局、公职最高委员会、
中央与地方行政法院、财政部预算司等等。
4、设立国家文官局，专门负责公务员的日常管理。
5、实行公务员分类定位制度，将国家公务员分为两类四级，其中A类是适用国家公务
员法的公务员，B类是不适用国家公务员法的公务员。
二、八十年代密特朗执政时期对公务员制度的改革
主要包括以下四个方面的内容:
1、扩大了《法国公务员总章程》的适用范围。
戴高乐时期的《总章程》仅适用于中央国家机关的公职人员，密特朗时期又将地方各
级国家机关的80方公职人员纳入公务员管理，后来，又将医疗系统的60方公职人员纳入
公务员管理。这样，法国的公务员队伍就由三大系统组成，即中央公务员、地方公务员和
医疗公务员。
2、完善了公务员的职业道德规范。例如，1985年1月的法规规定，所有公务员在执行
公务时必须佩带徽章，公布自己的姓名、职务、服务范围等等。
3、改革公务员的考试、培训和考绩制度。
你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。
过去，参加公务员考试有两个途径，一是参加社会竞考，二是参加公务员内部的限制
性考试。为了保证高级公务员的素质，密特朗时期又增加了第三种途径，规定:凡在地方
民选组织中经选举产生任职8年以上者，皆可直接参加高级公务员的竞考。在培训制度方
面，主要是加强公务员知识结构的全面性，使之更加适应新形势的需要。在考绩制度方面，
将过去的每年考核一次改为两年考核一次，但考核的内容与方法更为科学合理。
4、改革公务员的工资与福利制度。
工资制度改革的主要内容是实行新的指数等级工资制，将公务员的工资分为两大类:A类公务员享受特种工资待遇，B类、C类和D类公务员享受普通工资待遇。在退休制度方面，规定凡从事\"静态\"工作 (主要指室内工作)的公务员，可在65-68岁之间退休;凡从事\"动态\"工作 (主要指室外1作)的公务员，可在60-65岁之间退休。后来，由于失业的压力较大，又将公务员的退休年龄提前了3年，并且规定，凡在公务员岗位上工作满15年者，皆可办理退休。
在培训制度方面，规定所有公务员不分级别高低，每年皆可享受35天的带薪休假，12 天的培训进修。
你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。
日本公务员制度的发展与完善
一、日本公务员制度在战后的发展
战后，日本在建立公务员制度问题上曾与美国占领者发生过激烈冲突。
1946年1月30日，美国顾问艾斯曼提出《日本公务员制度的改革备忘录》，要求日本
按照美国的模式建立现代公务员制度。1947年6月，以布劳恩〃胡佛为团长的\"日本人事行政顾问团\"拟定了《日本公务员法草案》，要求片山哲内阁原本通过。但是，1947年10月日本政府通过的《国家公务员法》并末全部体现出胡佛《草案》的精神，因而招致了美
国顾问团的强烈反对。胡佛团长建议麦克阿瑟，电令日本芦田均新内阁对 《国家公务员法》进行修改。1948年11月重新修订的《国家公务员法》完全以胡佛《草案》为基础，几乎成了美国文官制度的翻版。
1955年，坞山一郎将日本民主党和自由党合并为统一的自由民主党，并出任自民党第一任首相，开始进行大规模的行政改革。经过几届自民党政府的改革，日本的公务员制度逐渐具有了自己的特色。
自民党政府改革的核心是实行定员管理。1957年颁布了《定员法》，限定了国家公务员的总编制数，但是由于经济高速增长，你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦
