关于建立欠薪保障长效机制的调研报告
近年来，随着社会的转型和经济结构的调整，因欠薪引发的纠纷数量逐年增多，对某县（以下简称某县）社会和谐、稳定与发展造成了不良影响。为此，我们将“建立欠薪保障长效机制”确定为2007年度重点调研课题，拟定专项调研方案，通过采取相关职能部门座谈、走访企业代表和向广大企业员工发放调查问卷等形式，对2005－2007年某县欠薪情况进行全面调查，深入分析了某县欠薪问题的特点、防治现状、存在问题与原因，并提出构建欠薪保障长效机制的若干建议和想法，为上级领导提供参考。
一、某县欠薪案件的总体情况及特点
为了达到调研目的，我们将劳动监察部门三年来受理（作出行政处理决定）欠薪案件情况进行了调研。当前某县欠薪问题凸显四方面特点：
（一）涉案人数呈上升趋势。2005年至2007年县人事劳动和社会保障局依据劳动监察程序共调处欠薪案件82件1539人，其中2005年35件454人，2006年28件584人，2007年1-8月19件501人。案件略显减少但是涉及人数呈逐年上升趋势。
（二）主要集中于建筑、餐饮等劳动密集型行业。三年来县人事劳动和社会保障局处理的82件欠薪问题案件中，属于建筑业欠薪67件1038人，餐饮业欠薪6件198人，二项合占欠薪问题案件的89%。从调研的情况来看，建筑、餐饮等劳动密集型行业容易引发欠薪问题主要有几方面原因：
1、此类行业技术含量低，易受原材料等市场因素影响，企业抵御风险能力差；
2、部分企业投资者存在短期投资行为，恶意欠薪；
3、建筑行业运作不规范，承包人违法分包、转包，建设单位拖欠工程款的现象普遍存在。
（ 三）矛盾对抗性强，处理难度大。欠薪涉及的是劳动者的基本生存权益，利害关系明显，劳资双方矛盾尖锐，难以调和。尤其是某县建筑企业相对集中，受市场因素影响、经济结构调整等带来的欠薪问题往往具有整体性，且一部分员工思想上存在着“法不责众”的错误认识，群体性闹事情况时有发生，矛盾较为尖锐。当事人一般都群情激动，抱着不达目的不罢休的心态，疏导教育难度大。另一方面是实际执行难，一些企业经营者欠薪逃匿后所剩财产无几，执行难情况客观存在。
（四）具有较强的季节性和规律性。从82件欠薪问题的发案时间看，高发期主要在年底至次年初的元旦以及春节前。据统计，仅12月份（含2004－2006年每年12月份）的发案数就达到38件，占发案总数的46.3%，具有比较明显的季节性特征。建筑行业欠薪问题的高发期更为集中，通常发生在每个工程竣工前后，具有比较明显的规律性。
二、某县防治欠薪问题的主要做法及成效
从某县2005 -2007年的82件欠薪问题案件的调处情况来看，纠纷调处率达到100%，处理后未再引发群体性上访或闹事事件，较好保护了处于弱势一方的劳动者的合法权益，维护了某县社会和谐稳定。
（一）思想上高度重视，基本上解决了认识问题。欠薪案件纠纷涉及面广、涉及人群多，事关广大劳动者的合法权益和社会的发展和谐与稳定。因此，劳动监察部门在监察事务繁忙的情况下，集中力量，将监察工作重点放在企业工资发放情况上，其他有关部门如信访局、公安局等也都将解决此类纠纷作为一项重要工作来抓。在与企业领导的座谈中我们也可以看出，多数企业领导都明了欠薪行为的严重性，有较强的维权、维稳意识。如扎县宏厦股份有限公司，即便在企业资金周转困难期间，仍将支付工人工资放在首位，按月发放工资。
（二）在建筑领域建立健全了预防欠薪问题的多项制度。
1、根据政办发《关于开展劳动保障法律监督检查活动的通知》要求，为避免新的拖欠农民工工资现象的发生，计划部门在进行项目审批前会同劳动保障部门对发包单位进行执法检查，并填写“扎赉特县建筑行业农民工工资支付情况检查备案表”，发包单位在不拖欠农民工工资的前提下，计划部门方可办理项目审批手续；建设部门办理施工许可证前应会同劳动保障部门对承包工程的建筑企业进行执法检查，并填写“扎赉特县建筑行业拖欠农民工工资支付情况备案表”，在施工企业不拖欠工资的情况下，建设部门方可办理“施工许可证”。
2、建立保障金制度，凡时在扎赉特县行政区域内承担建筑工程项目的建筑企业和申领建筑工程施工许可证的建筑单位都要根据办发[2006]2号《关于在建筑行业建立农民工工资支付保障金制度的通知》的要求，缴纳农民工工资保障金（缴纳保障金的票据复印件报劳动保障监察大队备案）。
3、建立农民工工资维权公告制度。承建工程项目的施工单位应该按有关规定与劳动者签订劳动合同（协议），并按劳动合同（协议）按月以现金方式付给劳动者工资，并为每一名农民工办理工伤保险手续。在施工期间，施工单位如有拖欠克扣劳动者工资行为、未缴纳工伤保险费的行为，请农民工向当地劳动保障部门投诉。
4、建立农民工工资支付承诺制度。在工程开工初期，每一个施工企业同劳动保障行政部门签订“农民工工资支付承诺书”，保证农民工工资的发放，不拖欠农民工工资。施工企业若出现拖欠工资行为，劳动保障部门将按照有关法律、法规进行处理处罚。
5、建立建设领域工程项目支付工程款及农民工工资保证制度。建设单位和施工单位签订该协议，并在协议中明确建设单位按合同约定及时支付工程款，按规定完成工程结算，不发生拖欠工程款行为，并对施工方拖欠农民工工资负连带责任。施工单位承诺专业分包和劳务分包按规定签订劳动合同或协议，保证按时支付农民工工资，并对分包企业拖欠农民工工资负连带责任。
（三）初步形成了多方协作、快速应变的群体性事件处理机制。 在发生劳动者因欠薪问题而集体上访、围堵工地等紧急情况时，劳动行政部门迅速介入，现场安抚工人，调查核实情况，并及时做出行政处理决定、向法院申请财产保全；公安部门到现场维持秩序，调查经营者有无涉嫌刑事犯罪；法院接到财产保全后，迅速采取财产保全措施。
（四）开通了处理欠薪问题的“绿色通道”。在彻底化解欠薪问题上，县人事劳动和社会保障局充分发挥了主体作用。大大简化了欠薪问题案件的处理程序。通常情况下，劳动行政部门从受理劳动者投诉到做出行政处理决定一般需要60日以上，而在简化程序以后，对于情况紧急的欠薪问题案件，力争当天受理当天做出行政处理决定。
（ 五）深入宣传，营造良好的氛围
劳动保障部门积极争取多方支持配合，通过报纸、电视、电台等多种宣传方式，大力宣传《劳动法》、《劳动保障监察条例》等相关法律法规；深入辖区内的用工密集型企业，特别是建筑施工单位，组织“农民工维权宣传活动”，把《农民工维权手册》送到农民工手中；召集相关企业负责人召开座谈会，宣传劳动保障法律法规，营造出了用人单位懂法守法，劳动者知法遵法的良好舆论氛围。
三、建立防治欠薪长效机制中存在的问题及原因分析
近年来，尽管某县在处理欠薪问题方面推行了一系列切实可行的措施，也取得了明显的成效，但在调研中我们也发现了不少影响到欠薪问题防治效率与效果的问题，导致从纠纷的产生至平息，需投入巨大的成本，甚至引发一系列的社会问题，究其原因，归根到底就是没能形成一个防治欠薪长效机制。主要体现在以下几方面：
（一）企业内部纠纷协调机制的缺失。企业内部的协调机制由企业工会、劳动争议调解委员会等机构组成。这些纠纷协调机构比较了解用人单位和劳动者的情况，是化解企业内部纠纷的第一道防线，在协调劳动关系方面，尤其是集体劳动关系方面，具有不可替代的作用。但从问卷结果来看，当前某县86.8%的企业内部并没有设立工会，93%的企业内部并没有设立劳动争议调解委员会。这一调查结果与某县辖县内的企业绝大部分为民营企业有关。由于企业内部纠纷协调机制的缺失，使得大量的欠薪案件（包括其他劳动纠纷）未能在一开始就得到及时有效的化解。如何建立健全企业内部协调机制，充分发挥企业自我化解纠纷的功能，这无疑是当前急需解决的问题。
（二）事前监管防范力度不足。近年来，虽然某县劳动监察的力度不断加强，劳动监察的执法水平也不断提高，但劳动保障违法案件发案率仍然比较高。原因是一方面劳动监察力量严重不足。当前某县劳动监察部门专职监察员人数只有3人，而辖区内有140多家企业，企业职工合共1.4万余人。如此悬殊的数据差距，监察效果可想而知。更何况劳动监察的职能很广，分散了许多监察资源，导致劳动监察陷入力不从心的尴尬境地。由于人手问题，只能对一些欠薪情况比较严重的企业实施紧贴跟踪，对规模小员工少的企业，只能由企业按时自行申报工资发放情况，致使一些企业敢于拖欠工人工资。人手不足同时也限制了监察方式方法的有效创新，影响了监察的效果。另一方面我们的设备和手段还是相对落后，信息化管理水平相对薄弱。由于缺乏经费，劳动保障监察机构只配备了一台微机，离建立“网络化、网格化”监察模式尚有很大差距。目前还无法建立企业数据库和实行网上举报、网上审查用人单位报送的材料的工作目标，工作效率难以提高，影响了办案效率，加大了维权成本和难度。
（三）问题解决手段的单一性。一直以来，某县的欠薪问题最终都是由县劳动部门、县法院通过准司法或司法程序调处的。从调研的情况来看，现有的相关各职能部门中，除了劳动仲裁、劳动保障监察、公安、司法等部门的纠纷调处职能得到加强以外，其余民间或行政部门的纠纷调处机构功能日益弱化，长期处于缺位状态，有的甚至已经淡出纠纷解决系统。通过法律途径追讨欠薪，本是法治社会的首选办法和应有之义，但是欠薪问题的调处有别于一般社会纠纷，它需要一种全方位、多层次、更加积极主动的调处方式，应该进一步加强民间调处力量。
四、构建欠薪保障长效机制的建议与对策
欠薪问题已成为阻碍某县社会和谐的一个重要问题，如何在公正与效率、自由与秩序之间寻求最佳平衡点，实现防范机制与治理机制的最大和谐，以最大限度地减少欠薪问题的发生是需要思考并予以解决的重大问题，这是我们开展本次调研的重中之重。基于当前某县的实际，我认为可以从以下三方面来进行。
（一）以防为主，构建预防欠薪问题的保障体系
1、培育和完善企业内部劳动关系协调机制，稳定劳资关系。
（1）加强工会组织建设。针对某县建筑、餐饮等行业企业规模大、区域相对集中的特点，可以考虑建立组织性更强的行业工会，其他企业则可以组建工会或企业间的联合工会，从而消除以往工会组织不权威、独立性不强的劣势，使其能真正参与到行业劳动标准的制订、纠纷的调节中来，成为维护职工合法权益的组织。 （2）加强企业调解委员会建设。从组织形式、人员、经费等方面保障企业内部协调组织的相对独立，使其能监督企业工资的支付，当出现拖欠工资情况时，及时提出异议并与厂方协商，发挥其贴近单位和职工的优势，争取把大多数的劳动纠纷解决在企业内部，避免矛盾激化。
（3）推行工会与企业两者之间的协商制度。可先行在某县大型的建筑企业试行，对涉及企业职工权益的工资变动、职工分红等，逐步纳入工会与企业协商讨论的范围，双方协商达成一致意见后才能实施，从而提高工会的地位，发挥其在协调劳动关系、预防纠纷发生上的应有作用，使劳动纠纷更多地通过协商制度来调停和化解，以利于劳动关系的和谐稳定。
2、培育和完善企业外部劳动关系协调机制，维护劳动关系的和谐稳定。
（1）建立健全区域性劳动纠纷调解组织。可以考虑利用社区资源，在社区适当增加兼职劳动监察员，利用他们了解情况、熟悉环境的优势，加强对企业工资发放情况的监察，及时化解欠薪问题，做到防患于未然。尤其是目前某县许多中小民营企业没有成立工会的背景下，增加劳动监察员，有利于强化社区调节功能。
（2）建立健全行业自治。在确立以专业处理为主的原则的同时，设立相应的行业专门机构或部门负责制订行业规则、职工权益保护条款等，从而预防和减少欠薪纠纷的产生，形成相对完善的行业自律体系。例如，由建筑行业协会制定建筑企业各类职工的工资标准、工作时间、劳动保护等，通过指导性的
行业规则来预防欠薪纠纷的产生，引导劳动关系和谐稳定。
3、创新劳动监察方法，加大劳动监管力度。
（1）加强劳动监察职能，实施监察网络化、网格化管理。目前某县社区、村委会等基层组织的组织机构相对完善，可充分利用这一资源，将劳动监察职能重心和关口前移到村委会和社区一级，加大基层组织的社会控制力，进一步扩大劳动监察的威慑力和覆盖面。此外，还可在餐饮、建筑等群体性欠薪事件高发的企业内部试行聘任劳动监督员，监督企业发放工资的情况，更好地发挥内部监察员了解企业情况，能够及时发现、反映情况、化解矛盾的优势，尽量将欠薪问题消灭在萌芽状态。
（2）规范行业监管，加大监管力度。当前许多企业均存在不同程度的违规用工情形，如违反工资月薪制、工时制等等。从调研的情况来看，某县的情况比较严重，建筑企业普遍存在“垫资施工”、“层层转包”的情形，一旦企业资金出现困难，极易发生大规模的欠薪问题，因此，劳动部门应进一步加大行业监管力度，逐步纠正行业中的违法用工情形，切实消除引发欠薪问题的隐患。鉴于某县这类企业较多，甚至在一定程度上已演变成为“行规”，要在短期内从整体上改变这一状况不仅会对企业正常经营造成巨大震荡，而且在操作上也是不可行的，故可考虑从长期规划着手，逐步缩短变相扣留工资的时间，减少“垫资施工”、“层层发包”的情形，从整体上降低某县发生欠薪问题的风险。
（3）狠抓各项监管制度的落实。当前，某县已经建立了防治欠薪问题的一系列制度，尽管有些制度在操作层面上还需进一步完善，但多数制度是预防欠薪问题的经验、成果转化，如信访排查办法、企业工资支付监控管理办法、节日、重要会议期间群体性事件防范办法等，要充分发挥这些规章制度的作用，关键是抓落实环节。政府应建立专门的测评机构、测评办法，定期对各项制度的落实情况进行测评，需要修订的及时修订，落实不到位的严格追究职能部门的责任，将各项制度真正落到实处。
4、采取多项预防措施，分散欠薪风险。
（1）对欠薪高风险行业建立市场准入制度。基于某县的现实情况，可先行对新成立的小型建筑、餐饮企业加强市场准入，比如必须在向指定银行交纳一定数额（可考虑为三个月工人工资）的工资保障金之后，或者提供有履行能力企业对其工资支付进行担保之后，才能取得工商营业执照或工程施工许可证，一旦发生欠薪情形的，劳动保障部门可启动工资保障金，或者劳动者可要求担保企业先行进行偿付，从而在源头上遏制欠薪问题。
（2）建立健全工资基金管理制度。强制要求企业在银行建立工资基金专户，严格按财务制度进行工资核算，不得在工资基金以外支付工资。可试行工资储备金办法，专项存储工资储备金，由企业自行支配，可跨年度使用，以丰补歉。 （3）合力加强劳动保障守法诚信等级制度建设。对出现群体性欠薪问题的企业，应列入不信用的黑名单，上网公示。一方面，使提供担保单位减少或不予授信，提高企业经营成本，并通知该企业的主管部门、工商、公安、税务、银行等有关部门。劳动行政部门每年定期对这些企业在媒体上予以曝光；工商部门应将企业有无欠薪作为通过年检的一个内容，对欠薪企业不予通过年审；银行在贷款方面严格审查，对欠薪企业实行“一票否决”；建筑行政主管部门对欠薪企业采取降低或取消其资质的制裁措施，从而促使企业自觉履行支付工资的义务。另一方面对具有良好信誉的企业，可以获得充分授信，形成信用体系的良性循环。
（4）建立欠薪应急周转基金制度。解决企业欠薪的合理办法是建立欠薪应急周转金机制，欠薪应急周转基金列入县劳动和保障局财务管理，用于以下两种情形：一是因企业投资人逃逸造成劳动者临时生活困难，并有可能引发群体性突发事件的；二是因企业确属短时间内资产一时难以变现支付劳动者工资造成劳动者临时生活困难，并有可能引发群体性突发事件的。吸取以往类似基金往往入不敷出，最终难以维持下去的教训，欠薪应急周转基金仅用于垫付劳动者临时的生活费或路途费，且垫付数额以不超过所欠工资的20%为限。基金可由企业缴纳、政府预算拨款两部分共同组成。劳动保障基金在上述两种紧急情形下启动，法院执行到位的资金，首先用于偿还应急周转基金，这不仅可从根本上解决欠薪引发的集体静坐、上访等社会问题，而且有利于引导广大职工通过法律途径解决欠薪问题。
（二）整合社会协调和治理资源，畅通综合协调和治理机制
1、多部门联合互动，为劳动者提供便捷、高效的讨薪法律途径。目前，虽然某县劳动行政、司法等部门都推出类似于提供法律援助、诉讼费用减、缓、免等便民措施，引导劳动者通过法律途径维权，但效果并不明显。究其原因劳动者真正耗费不起的是时间成本，并非只是金钱成本，现行法律途径必须经历较长的裁决、审理期限，甚至还要面对“执行难”的尴尬，这才是让劳动者在法律维权面前却步的关键所在。此外，劳动行政部门无权直接处分或保全企业财产，只能借助法院的强制执行力来保全财产，而法院保全又存在程序、时间和协调问题，在这一情况下劳动者担心企业转移财产或其他债权人哄抢财产，故不能及时保全企业财产，客观上也是造成劳动者不愿意寻求法律途径维权的原因所在。因此，相关部门必须互动起来，特别是法院保全财产的强制执行措施必须提前介入到劳动行政处理程序中来，从而为劳动者提供便捷、高效的讨薪法律途径，才能引导劳动者更好的走上法律维权之路。
2、拓宽便民、利民措施，降低劳动者的维权成本。对于群体性欠薪案件，一方面可实行免费提供法律援助，全部减免劳动者仲裁处理费、诉讼费、申请执行费等措施，以畅通劳动者的维权渠道。如目前深圳市法律援助机构对10人以上的劳资纠纷免于审查其经济收入情况，可直接获得法律援助；另一方面司法部门可考虑成立专门小组，建立一条“维权绿色通道”，做到免费用、速审理、强执行，降低维权的时间成本。
3、各部门齐抓共管，严惩欠薪行为。在目前的执法实践中，企业欠薪的后果仅仅是行政处罚，且处罚程度相对较轻，导致拖欠者的违法成本太低，因此，由县政府牵头，劳动保障、公安、检察、法院齐抓共管，联手作战，在现有的立法体系下充分运用国家公权力如刑罚来保障弱势劳动者的私权，显然符合现实需要。如对有预谋的拖欠工资且数额较大的，或欠薪逃匿的，视为违法行为性质发生变化，由拖欠行为变为诈骗行为，公安机关应以诈骗罪立案侦查等等。
（三）提高劳动者的素质，改变其弱势群体的地位
随着某县社会的发展和城镇化建设水平的推进，将吸引和聚集越来越多的外地劳动者，要有效预防和治理欠薪问题，关键是提高劳动者的素质，改变其作为城市弱势群体的地位。因此，一方面劳动、司法行政等相关政府部门要重视并加大对劳动者职业技术培训，提高其生活水平；另一方面要加强法制宣传力度，强化劳动者的维权意识，使其由被动维权变为主动维权。更好的维护劳动者的合法权益，促进社会和谐和经济健康发展。
