推进我市农村土地流转制度改革之我见
摘要：推进农村土地流转制度改革，必须加强政策宣传，提高农民的思想认识，不断完善完善土地流转的相关法律体系和市场机制、监管机制，合理配置行政服务资源，搭建土地流转交易平台，规范土地流转程序、行为，推进土地规模化经营，健全农民保障制度，开展多种途径对土地承包经营户的培训，提高专业化生产能力，从而盘活农村土地资源，实现集体土地财产权更大的价值，让农民获得更大实惠。
关键词：改革 完善 健全 提高 盘活
十八届三中全会公报指出：“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。 土地制度改革，无疑成为十八届三中全会很吸引人的亮点。2014年的中央一号文件对土地制度改革做出了具体安排。那么，我市作为欠发达地区，要坚决守住耕地保护红线，真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，使农村利用自己的集体土地财产权实现更大的价值，让农民以土地的权益参与工业化和城镇化并从中获得更大的实惠，就必须充分盘活农村土地资源，有序推进农村土地流转制度改革。
一、我市农村土地流转过程中存在的主要问题
近几年我市同全国一样，农村土地流转速度不断加快，流转范围日益扩大，但存在诸多问题，阻碍土地流转规范有序进行。
(一)市场机制、监管机制不完善。主要表现在流转市场尚未形成，信息体系尚未建立，流转大厅没有建立，工作人员配备不全。同时存在重复
1 申报流转面积的现象，例如将修路、建厂面积等非农业用地都统计为流转面积。流转过程中，乡（镇）政府、村两委在协调引导、土地调剂、矛盾处理、监督管理方面，没有发挥好应有的作用，强制、强迫地进行土地流转的现象存在。
（二）社会化服务缺位。八十年代土地承包责任制以来，我市各地客观上已存在大量承包土地流转行为，但由于多种原因，农村土地流转手续不完备。2003年《农村土地承包法》施行后，政府所能提供的变更服务，只是农户在土地转让和互换时办理过户手续的管理，根本不能满足农村社会对有形土地流转市场多方面服务的迫切需求。目前，由于多数乡镇还没有建立起农村土地流转市场，农村土地流转信息渠道不畅，普遍存在“要转的，转不出；要租的，租不到”的现象，在很大程度上延缓了通过土地流转实现土地规模经营的进程。
（三）土地资源配置效率不高。一是部分土地利用率低。普遍存在农业生产业余化、农村“空心化”、劳动力老龄化甚至土地抛荒现象。即使土地采取转包、出租、代耕等方式流转，由于流转期限短，经营者往往采取掠夺式的经营方式，不利地力提升。二是规模效益低。由于责任制初期形成的田地零分细划，自发流转的农户普遍规模小，不成片，机械操作不便，制约了农机使用和农业先进科技推广，以致规模效益低。
（四）手续不规范。一是流转合同不规范。普遍存在“三多三少”现象，即私下流转的多，组织委托服务流转的少；转包、出租或代耕的多，转让的少；口头协商多，文字协议少。许多只是口头协议，即使私下有文字协议也不规范，双方的权利义务不明确，容易发生纠纷且难以解决。二是土地流转合同主体错位。一些村组织推进规模经营心切，越俎代庖，以
2 村组名义直接与外来业主签订土地流转合同，将农户的承包地出租，相关法律手续又不完备，存在较大经济风险和纠纷隐患。
（五）流转纠纷调处体系不完善。流转土地纠纷具有标的额小、地域广、取证难、政策性强的特点，相关单位不愿调处，农民的合法权益难以得到保护。一是村组织居中调解难。土地流转纠纷虽发生于农户（承包方）之间，但村组织（发包方）往往是关联方（当事人），导致村干部难以居中调解。二是多数农村土地纠纷仲裁机构虚置。三是诉讼程序成本高，农民难以承受。土地流转纠纷案由法院受理后不作实体性裁决，而要求政府确权，农民往往不服裁决反复上诉，只得通过信访渠道求助，农民合法权益难以保护。
(六)承包经营户文化素质偏低。相当一部分土地承包户年龄老化，知识老化，制约个人经营能力。许多承包户对于新品种、新技术、新装备缺乏必要的认识和了解，技术接受能力和经营能力不高，重生产、轻营销，重产量、轻品质，开拓创新的精神和能力明显不足。
二、问题形成的原因
(一)宣传不落实。国家政策需要各级政府部门及时有效地宣传到农户中间，但是在执行过程中，部分部门没有认识到正确宣传土地流转政策的重要性，没有进行走村入户的宣传，更没有采取适合农民接受的喜闻乐见的宣传方式，导致农户不了解流转的实际意义，误解流转目的的现象也时有发生，不利于土地流转工作的顺利进行。
（二）认识不到位。对于土地流转问题，有的地方比较关注，出台了一些政策措施，土地流转和土地集中规范进行，规模经营发展顺畅。但从全市来看，大多数地方重视不够，对土地流转缺乏正确的认识。一些同志
3 认为，确权到了户，三十年不变，认为土地流转是农户自己的事，与集体没有多大的关系，宣传工作不到位，该做的服务工作没有做到位，采取听之任之的态度，疏于引导，吝于扶持，以致土地流转呈自发、放任状态，随意性大，导致大量的土地纠纷；部分群众对农村土地经营权流转的法律定义不清楚，把流转与“失地”相混同，担心土地流转了，今后无着落，宁可抛荒，不愿流转。这些认识上的偏差，也给土地流转造成了一定的影响和困扰。
(三)法制不健全。目前我国目前在土地流转方面的立法几乎还处于空白。虽然我国的《土地管理法》、《农村土地承包法》等都对农村土地的性质、用途、流转原则等作出了规定，但还存在政策法规不够明确、部分条款过于陈旧等问题，不能对我国当前农村的土地流转起到有效的指导作用，不利于农村土地流转规范有序的进行。
（四）保障不得力。从农村社会保障机制看，由于农村养老、医疗等事关农民生存的社会保障体系不完善，农民对土地的依赖程度很高，一般不会转让承包地，“种田养家”“养儿防老”的传统观念依然具有很强的现实性和必然性。
(五)培训不全面。我市现有的培训体制还是单一的由政府部门主管的各类农业科技推广机构进行科技推广，仍停留在办班培训、技术咨询、印发材料等最基本的层面，科技推广服务的深度和广度远远满足不了农民对新农业技术的需要，无法满足新形势下现代农业发展对科技服务的新需要。农业新科技推广的长效机制还没有形成，专业的高素质的农业科技人员比较稀缺，农业科技的中介机构功能不完善，适合农民自身的、易读易学的农业科技书籍还比较少。
三、解决我市农村土地流转问题的措施
(一)建设土地流转交易平台，积极有效进行政策宣传。
为了稳步推进土地流转，政府要加强对土地流转的服务。积极建立土地流转信息体系，如建立专门的网上土地流转信息服务平台，使土地流转双方的供需信息有效进行对接。有条件的地区要尽快建立土地流转的显示大厅，实现土地流转信息实时更新，配备相关的工作人员，为流转双方提供信息沟通、政策咨询、调解流转矛盾纠纷等一系列服务。同时，政府相关部门一定要采取形式多样的适合农民实际的宣传方式，加大宣传力度，将有关土地流转的政策、目的等准确无误的讲解给农民，引导农民依法、自愿、有偿、有序流转土地，强化土地承包经营权的稳定性和农民的自我保护意识，逐步健全县乡村三级服务网络，为土地流转提供网络信息交流平台，形成全社会尤其是是广大农民群众认识、理解和参与土地流转的良好社会氛围。
(二)完善土地流转的相关法律体系，规范土地流转程序、行为。 政府应对目前农村土地流转过程中存在的问题进行深入研究，尽快制定《农村土地流转法》，对农村土地流转的程序、要求、维权途径等作出详细而明确的规定，并对现有的《土地管理法》、《农村土地承包法》中较为陈旧的条款进行修订，使农村土地流转真正做到有法可依，有法必依，切实保护农民的利益。同时在法律中要严格限制农村土地流转的用途，保证流转的土地用于农业，避免在流转过程中挪作他用，这也是保证我国耕地面积和粮食安全的重要措施。在土地流转过程中依据相关法律，坚持自愿、平等、有偿原则，积极引导农民对土地进行有序流转，发展形式多样的适度规模经营，如专业大户，家庭农场，农民合作社(家庭农场首次在
5 2013年“中央一号”文件出现)。依据法律尽快规范农村土地流转程序，帮助农民制定合法的合同样本，并且结合当地土地的基本条件和设施情况，政府引导，鼓励农民互利互换，以解决承包地块不集中、不易实行规模化经营的问题。同时要有效禁止土地流转过程中的强迫行为，以保护农民权益不受损，保证土地用途不变，确保农业的综合生产能力不断提高。
(三)健全土地流转机制，推进土地规模化经营。
农村土地流转工作要在稳定家庭承包责任制的基础上，引入市场机制，逐步健全农村土地流转的市场机制，积极有序推进土地承包经营权流转，把农业生产从家庭分散经营转向适度规模经营。首先，要加强对土地流转的有效监督和规范管理，做到有法可依，依规而行，使土地流转健康有序进行。其次，要加快农村劳动力的非农转移，大力发展第三产业，同时大力推进户籍制度改革，使有能力的新生代农民工逐步成为“城市人”，改变农民对土地的过度依赖，为土地规模化经营打好基础。
(四)开展多种途径对土地承包经营户的培训，提高专业化生产能力 对土地承包经营户的农业科技培训形势要多样化:政府要加强投入，可以让农业科技人员深入田间地头做现场指导;可以利用农村夜校，邀请农业专家，进行现场培训，解疑答惑;可以农业科技合作社，有农业科技专家牵头，农民加入，专家指导，农户相互交流，在共同学习中提高农业科技技能;完善农业科技中介的科技培训功能，政府提供政策支持，加强监管，提高其培训农民科技素养的能力;要把“引进来”和“走出去”，结合起来，加强国际农业技术的交流合作，不断提高培训水平等等。通过这些培训形式，就可以提高土地承包经营户的经营管理能力、产品营销及科学决策水平，指导和鼓励承包户创建品牌，开展粮食产后加工、销售，延
6 长产业链，拓展利润空间，使其农业生产专业化能力不断提高。
(五)健全农村社会保障制度。
在农村土地流转的推行过程中，要重视保护农民的利益，针对农民主动将土地出租或转让出去的情况，政府要给予相应的资金补贴，用以保障农民最基本的生计问题，以解决他们的基本生存的后顾之忧;同时，要积极推进农村的合作医疗和养老保险制度，国家财政要进行相应的资金支持，稳步提高农民医疗报销的比例，提高政府在农民养老金中缴纳的数额，借以提高农民参加医疗和养老保险的积极性;对于还未开始领取养老金且具备一定劳动能力的农民，政府应通过发展当地的第三产业，解决这部分劳动力的就业问题，保证其生活不会因为出让土地而受到影响;可以探索建立农村互帮互助合作社，建立互助基金，当遇到困难时，用互助基金度过困难，解决燃眉之急;有条件的农民，亦可以自我购买商业养老保险，实现自我保障的多元化，提高应对生活意外风险的能力。
习近平总书记指出，小康不小康，关键在“老乡”。农村土地流转是实现农业现代化的必由之路，也是实现农村小康的必然选择。搞好了农村土地流转，农村将实现大发展，广大农民拥有了出彩的机会，美丽乡村和幸福自贡必将实现。
参考文献：
1.《十八届三中全会公报》 2.《土地管理法》
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