农村基本公共服务现状与问题入户问卷调查报告
作者：中国（海南）改革发展研究院课题组 时间：2007-11-22
党的十七大报告，明确把“改善民生”作为社会建设的重点。改善占人口最多的农村居民的基本公共服务，无疑是改善民生的重要任务之一，也是推动社会主义新农村建设的重要手段。为了解农村基本公共服务现状及存在的问题，中改院开展了涉及29个省（市、区）、230多个村的问卷调查。此次调查共回收有效问卷936份，在对调查数据进行统计分析的基础上，形成本报告。
一、农村基本公共服务的现实需求——农民的声音 1.当前农民最关心、最需要的基本公共服务
现阶段，农民最关心、最需要解决的基本公共服务有哪些呢？调查显示，看病难、看病贵问题，子女上学难、费用高问题，提高收入问题是农民最期望解决的三种基本公共服务，认同度分别达到70.8％、70％和63.7％。另外，农民对养老、就业、道路、农田水利设施建设等基本公共服务的需求度也较高，分别达到46.7％、42.6％、39.8％和36.6％（见表1）。由此可见，民生类基本公共服务（如教育、医疗、就业、社会保障、提高收入）和发展经济的生产类基本公共服务（如基础设施、道路、农业技术推广）是农民最关心、最需要的基本公共服务。从调查数据还可以看出，农民对文化娱乐、公共安全和环境保护等公共服务的需求也表现出较强的趋势。
2.农民对各级政府出台和落实惠农支农政策、履行公共服务职能的满意度分析 在农民心中，各级政府出台的涉及教育、医疗卫生、基础设施建设等惠农、支农政策对提高农民收入产生的效果是否显著，对各级政府及其职能部门履行基本公共服务职能是否满意，是此次调查的重点。
调查显示，86.5％的农民对涉及基本公共服务的中央惠农政策满意或基本满意；64.1％的农民对省、市政府在具体贯彻中央惠农政策的工作满意或基本满意，但选择不满意和非常不满意的农民占到了30％和5.9％；对县、乡政府为老百姓办实事的满意度也较高，达到51.8％，但选择不满意的农民占37.9％，选择非常不满意的农民占10.1％。
通过纵向比较可以发现，从中央到地方，农民对各级政府的满意度逐级下降，而对各级政府“不满意度”却逐级提高。从中我们可以推测，农民对中央出台涉及公共服务的惠农政策是拍手叫好的，但在具体落实中存在“走形变样”问题，越到基层，这种倾向越明显。
另外，农民对乡镇站所、村民自治组织、农村民间组织、乡村妇联组织在公共服务中的满意度也较高，满意度均超过了50％。但对乡镇站所的不满意度较高，达到43.9％，说明“七站八所”在提供基本公共服务过程中，仍然难以达到农民的要求（见表2）。
3.各级政府出台的涉及基本公共服务的惠农政策对提高农民收入的作用
近几年，中央和地方出台了一系列涉及农村基本公共服务的惠农政策，这些政策对提高农民收入效果如何，农民是怎么评价的呢？调查显示，11.5％和14.2％的农民认为，这些惠农政策对提高农民纯收入和可支配收入作用明显，66.5％认为，这些政策对提高农民纯收入和可支配收入起到了一定作用，但由于农资价格和其他非农产品价格上涨，农民收入增长缓慢；55.6％的农民认为，由于农业生产资料价格上涨，尽管农民纯收入提高，但可支配收入增长幅度远低于纯收入增长幅度；22％和30.2％的农民认为，这些政策对提高农民纯收入和可支配收入作用不明显，甚至有下降的趋势（见表3）。由此可见，真正提高农民收入，各级政府还要加大惠农、支农的力度。
二、民生类农村基本公共服务现状与问题
民生类基本公共服务涉及人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。教育与医疗是民生之基，就业是民生之本，社会保障是民生之安全网，这四项构成了民生类基本公共服务的主要内容。 1.农村教育
最近几年，各级政府加大了对农村义务教育的支持力度。这些政策对缓解农民子女“上学难、上学贵”起到明显作用了吗？在农民看来，农村教育中还存在哪些突出问题呢？
(1) 义务教育是农民眼中最重要的教育。从调查情况看，农民对义务教育需求度最高，达到49.2％，其他依次是农业技术培训（32.8％）、外出务工培训（11.4％）、职业教育（5.4％）。值得注意的是，近1/3的农民对农业技术培训表示出较强烈的需求（见表4），表明传播现代农业技术、培育有文化、懂技术、会经营的新型农民对新农村建设的重要性。
(2) 对农村义务教育现状的满意度。调查显示，农民对农村义务教育现状总体上满意的，4.2％和41.3％的农民选择非常满意和较满意，二者合计达到45.5％；但仍有44.7％的农民选择不满意（见表5）。
如何保证教学质量成为农民关心的首要问题，表现在农村教学质量差（40.3％）和教师素质差（28.6％）。优秀教师的流失、农村基础教学设施落后是造成教学质量差的主要原因。另外，学校离家远（12.6％）与上学花费多（15.3％）也是农村义务教育比较突出的问题（见表6）。
(3)教育负担仍然过重。教育负担可以从实际支出负担和心理负担两方面反映。调查显示，34.7％和40.4％的农民认为，同五年前相比，教育支出占家庭收入的比重明显提高和有所提高，二者合计达到75.1％；10.1％的农民认为没有什么变化，只有9.6％和5.2％的农民认为有所降低和明显降低（见表7）。这种趋势从农户每年的教育支出占家庭收入的比重上得到近一步验证，支出－收入比在40～60％的家庭占到21.6％，60％以上的家庭累计占到35.5％。也就是说，超过1/3的农户年教育支出占到年收入的一半以上（见表8）。
从农民心理负担看，34.1％和42.6％的农民感到子女上学负担非常重和较重，二者合计达到76.8％；只有5.1％的农民感到教育负担不重（见表9）。可见，缓解子女上学负担重的问题对农民来说仍然十分迫切。
2.农村基础医疗
(1) “自己买点药吃”是农民生病后首选的诊治方式。调查显示，64.3％农民自己生病后选择“自己买点药吃”治疗，只有不到30％的农民选择去医院看病；如果是家属得病，有51.4％的农民选择了“自己买点药吃”，而且有39％的家属采取了不治疗的方式，即硬挺着，只有9.6％的农民选择了去医院看病（见表10）。
(2) 农民看病贵、医疗服务水平低是农村基础医疗服务最突出的问题。造成农民有病不去医院治疗的主要原因是“看病贵”、“医疗服务水平低”。新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”）在全国农村试行后，在一定程度上减轻了农民医疗负担，37.2％的农民感到看病比以前便宜了，比如，农村孕妇生孩子绝大多数去乡镇卫生院（49％）或县医院（42.1％），只有3.5％的农民选择去私人诊所生孩子。但调查发现，仍有57.1％的农民认为现在看病比以前更贵。进一步的调查表明，农民生病后不去就诊的原因，70.8％是由于医疗费用太高，看不起病；42.7％是由于当地医疗水平太低，大病在当地医院根本看不好；还有31％和28.6％的农民是由于医疗费不报销和看病不方便而放弃就诊（见表11）。可见，农民“看病贵、看病难”问题依然比较突出。
深入分析“看病贵”原因发现，药品价格高（98.7％）和医疗机构乱收费（51.3％）是造成看病贵的主要因素。另外，检查项目多（37.6％）和农民收入少（29％）、个人支付比例高（15.2％）也是造成看病贵的原因（见表12）。
(3)农民参加新农合的比例较高，报销比例低是新农合存在的主要问题。调查显示，68％的农民参加了新农合，但仍有32％的农民没有参加。农民对新农合比较满意，满意度为47.7％，选择不满意和非常不满意的农民分别为18.7％和11.2％。农民对新农合不满意的原因，首先是报销比例太低(68.3%)；其次是只管大病、不管小病的保障模式（20.7%）；再者是定点医院收费高（16.3％）。另外，门槛费用高（14.2％）、定点医院少，就医不方便（13.6％）、定点医院医疗水平差（12.4％）、报销手续麻烦（11.8％）等也是农民对新农合不满意的原因（见表13）。
对于新农合的保障重点，47.9％的农民认为应当是保大病或住院费用；34.3％的农民认为应当保小病或门诊；还有17.8％的农民认为应当二者都保（见表14）。当我们问农民“您愿意在政府加大投入的前提下，按比例多交钱吗？”，76.9％的农民回答不愿意，只有18.5％的农民回答愿意，表明绝大多数农民不愿意再多掏保费。
3.农村社会保障
(1)享受最低生活保障的农民比例较低，但最低生活保障费对改善农民生活作用明显。调查显示，农民家庭享受最低生活保障的比例仅为25.9％，57.1％的家庭没有享受过最低生活保障。多数享受最低生活保障的农民感到最低生活保障费对改善生活发挥了作用（64.9％）（见表15）。
(2)社会养老保险覆盖面较窄，参保率较低，传统的“养儿防老”依然是农民的主要养老方式。调查显示，56.5％的农户没有参加养老保险，。农户中60岁以上的老人，绝大多数没有领取过养老金，占被调查农户的78.3％；只有20.9％的老人曾经领取过养老金。另外，农村社会福利事业发展也相对滞后，54.7％的乡镇没有敬老院。
在农村社会养老保障发展严重滞后的背景下，45.7％和39.2％的农民依然选择了传统的“养儿防老”和“靠自己”的保险模式；还有34.2％的农民把养老寄托在政府身上；依靠土地也是农民养老的主要方式之一，占调查农民的27.5％；只有19.3％的农民选择了买商业保险来防老。另外，17.7％的农民老了之后到底依靠谁，还不知道（见表16）。
导致农民参保率低的主要原因是政府没有组织农民参加养老保险（85.7％）和参保费太多（60.6％）；17.8％的农民对为什么没有参加养老保险说不清楚；还有6.9％的农民认为到岁数领到的养老金太少，不划算。这种结果，一方面说明了政府具体组织农村社会养老保险工作的长期滞后，另一方面也说明政府对养老保险知识的宣传不够，很多农民根本不了解何谓“农村社会养老保险”，参保意识不强（见表17）。
(3)基本社会保障在农民工中的覆盖率偏低。调查显示，农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险的比例偏低，分别只占12％、22.8％和37.7％（见表18）。与城镇相比，农民工参保率要低的多。虽然农民在城镇干着脏、累、险的工作，但仍没有享受与城镇居民均等的基本公共服务。
4.农民工就业服务
近些年，越来越多的农民走出农村，去城镇打工。被调查的农户中，70.9％的农户有人外出打工，而且以男性为主。那么，农民工希望政府在公共就业方面提供哪些服务呢？他们在城镇能享受到与城镇居民同样的基本公共服务吗？
(1)农民最希望政府提供的就业服务。调查显示，农民最希望政府提供的就业服务，主要包括免费就业培训（69.9％），组织劳务输出（49.8％），直接提供就业岗位（45.6％），为农民工提供医疗、养老保险服务（34.8％）。其他公共服务还包括为农民工提供法律援助（27.5％）、提供廉租房（15.4％）等（见表19）。
(2)靠亲友介绍是农民工找工作的主要渠道。调查显示，55.6％的农民工是通过亲友介绍找到工作的；而通过政府组织安排工作的只占23％；还有近20％的农民通过“闯世界”来寻找适合自己的工作（见表20）。这组数据暴露出政府在提供就业信息、组织农民有序流动等公共就业服务方面还很不到位，难以满足农民外出就业的需求。
(3)农民工接受技能培训和安全培训的比例较低。调查显示，农民工接受有组织的技能培训的比例极低，只占11.4％，88.6％的农民工没有接受过任何技能培训。即使接受过技能培训，73.4％的农民感到对寻找工作、增加收入的效果并不明显。
调查还显示，农民工接受安全培训的比例也比较低，只占32.2％；30.5％的农民工没有接受过安全培训。农民工多从事高危险职业，在没有任何安全培训的情况下，遭受工伤的可能性极大。
(4)工资低、欠发工资是农民工就业面临的突出问题。调查显示，62.1％的农民认为，外出务工遇到的最大问题是工资低。即使在低工资下，还有35.6％的农民工曾被拖欠过工资。由于农民工在城镇处于弱势地位，当被拖欠工资时，52.9％的农民工只能忍气吞声；在忍无可忍的情况下，47.7％的农民工才去求助政府部门。与老板协商私了也是农民工追讨工资常用的方式（34％）。在采取了以上手段还不能追回劳动报酬时，农民工才被迫采取暴力手段威胁老板补发工资，或是求助讨债公司。只有不到20％的农民工采取到法院告状的方式来追回欠资（见表21）。
