国有企业激励机制的内在矛盾及其解决思路
国有企业(以下称国企) 缺乏活力是中国经济发展的突出问题, 也是一个老大难问题, 其与国企激励机制不健全具有内在联系。随着政企分开和两权分离进一步展开, 激励机制的作用更显重大, 如何运用好激励机制也就成为各个企业面临的十分重要的课题, 对这一问题的探讨也越来越热。
一、国企激励机制的内在矛盾及其问题
激励机制是通过诱导因素、产权合约、组织设计以及各种报酬与补偿等一套理性化的制度把各种激励方法与其它措施相配合, 实现现代企业良性运行、快速发展的激励体系。具体来说, 是指激发经营者及其员工的工作动机, 也就是说用各种有效的方法去调动经营者与员工的积极性和创造性, 使经营者及员工努力去完成组织的任务, 实现组织的目标, 并使他们的积极性和创造性继续保持和发挥下去。在所有权和经营权两权分离以前, 产权所有者与经营者往往集于一身, 激励机制主要是针对员工的, 监督机制还相当突出。两权分离以后, 与所有者具有利益差异的经营者阶层在企业中的作用凸显出来, 不但要对员工进行激励, 更重要的是对经营者进行激励, 而且, 企业内部关系也更加复杂, 由此而来, 激励机制的作用更加突出, 可以说, 激励机制运用的好坏在一定程度上是决定企业兴衰的一个重要因素。 对中国来说, 国企的出资者是国家, 其两权分离显现出两个层次的问题。一是做为出资者的国家及其代表者与经营者个人的利益差异问题, 二是出资者——国家与一般的独立法人有很大差异(出资人与企业法人是两回事。出资人即使入主企业, 也只能是出资人——股东, 而非法人)。因此, 国企的委托——代理制与一般市场经济国家的公司代理制既有类似性, 又存在一些差异, 这使国企激励机制更显复杂, 也使激励机制存在一些内在矛盾。
首先, 激励机制存在内在矛盾, 原动力不足。由于国企两权分离存在两个层次, 对国企及其经营者的激励机制涉及到两个方面: 其一, 要为政府及其管理人员设置足够的动力和压力, 在此基础上寻求对国企及其经营者的激励, 其二, 为国企经营者应在何种程度上被激励以及他们实际上会在何种程度上接受激励。
由于国企所有者缺位, 不仅缺乏对相关政府公务人员进行激励的动力, 也缺乏相应的责任, 那么, 缺乏产权激励的政府部门及其公务人员不会有多少动力为代理链中的下一家即对国企经营者进行激励。因为激励者本身也需要激励, 如果代理链条中任何一环缺乏激励, 就会导致激励措施无法出台或无法实施, 这是国企缺乏活力的重要原因。但是, 如果对国企漫长的代理链条中的每个环节都进行激励, 那么可能整个行政系统都属于应该被激励的对象, 那么国企也就变成了政府管理人员所有的企业, 那么国企的利润甚至其全部资产也就会消蚀在漫长的、庞大的代理链中。这从某种意义上也表明没有管理体制的进一步改革, 没有现代企业制度的建设, 要对国企进行充分激励是非常难的, 甚至是不可能的。而且, 对国企经营者的激励意味着他们将公开地分享国企的利益, 那么正当的激励与国有资产流失之间的界限应划在哪? 更何况, 国企本身的情况千差万别, 国企盈利的原因也不尽相同, 评价国企经营者对企业盈利的贡献大小也是困难的。
还有, 在国企经营者事实上并不能也不需要承担经营失误责任的情况下, 这种类似于空手套白羊的激励机制, 特别是在对国企经营者的在职消费、隐性收入等难以控制的情况下, 国企经营者岗位上本来已有工资外实物收入、在职消费以及隐性收入, 又锦上添花地奉上激励措施, 其在当前社会环境下所能得到的社会认同也成问题。因此, 即便政府将对国企经营者的激励作为政策加以推行, 其实施也会面临很大的障碍。激励政策在国企只能得到极为有限的施行的事实正好可以印证这一推论。
人们普遍观察到, 对于国企特别是国有大中型企业来说, 无论是企业承包制, 还是股份股的试验, 都使国家在拥有企业经营信息方面处于不利的地位, 由于内部信息的拥有者即企业经营者与国家利益取向不尽一致, 因而所有者与经营者的激励发生矛盾。上述情况说明, 在公司治理不到位的情况下, 无论怎样强调激励, 无论建立起多么严密的责任体系, 都难以将国企引向以效率为导向的企业。事实上, 中国围绕国企、国有资产已建立起了一个庞大的以责任制度为核心的规则体系, 但正是这样的规则体系把政府公务人员及国企经营者都培养成了责任规避型的人格。其实, 防范对国企、国有资产的不当侵蚀固然重要, 但如果政策的重心仅仅在于此, 国企经营者就不可能从守业者变成创业者, 那么国企又如何证明其在竞争中生存的能力和存在的意义呢? 因此, 新的激励机制的建立对于国企的生存与发展来说至关重要, 而且不可或缺, 更明确地说, 由于国企缺乏自发形成激励机制的产权基础, 激励机制在国企中的重要性要大于其在私企中的重要性。
其次, 体制改革不到位, 两个层次激励主体不确定。在国企公司治理中, 既要保证国有资产保值增值,又要处理公司代理问题, 这些要求要由相应的主体来实施, 在中国, 这些主体及其职能均存在重大缺陷。国企的国有资产名义上的所有者是全民, 但由于人民是一个无行为能力的抽象行为主体, 不可能直接管理企业, 因此委托中央政府代为经营, 而中央政府也不可能直接管理企业, 又要委托地方政府和各主管部门去经营。各主管部门和地方政府再去选择企业经理人员管理企业。后者或者说地方和部门都直接管企业, 同时又处于企业实际经营过程之外, 结果是既因信息缺乏管不好, 又无法避免行政干预, 还会使企业资产流失。通过这样的多级委托代理体制渗漏后, 由于信息不对称和监督的成本随委托链的增加而扩大, 原始委托人——人民的意志已根本不能贯彻到最终代理人——经理的行为上。而在中级代理层面, 由于政府和主管部门本身不是一个自然人而只是一个抽象的行为主体。它们作为一个机构的行为, 实际上是由其中的内部人决定的。实际中所谓产权不清晰问题是对政企不分和委托——代理关系中经营权背离所有权等问题的一种概括, 其核心是通过何种制度安排使企业资产的所有者和经营者达到激励相容, 或所有者通过何种机制对经营者实施有效的监督。
国家、政府、出资者三者关系不清, 职能往往搅合在一起。国家与政府存在着特定的连带关系, 造成政企不分。政府与出资者在国企行使职能时往往既分工不明, 又职能不到位, 企业的法人主体和经营自主权没有充分落实, 就是连谁来当国企的法人都不好确定。根据现代公共选择理论, 国家机关中的内部人并不天然代表公众的利益, 他们的决策是基于自己的利益, 制约仅来自于外部的监督。由于外部监督的不到位, 政府机关的行为在某些方面并不像一个真正的所有者, 而像一个既得利益的索取者。以上市公司为例,作为原始委托人的全体人民, 既不能在股东大会上用手投票, 也不能在股票市场上用脚投票——因为国有股根本就没有流通。而有行为能力的代表着国有出资人利益的董事会成员则由于权责利关系的不对称, 难以有很强的动力对企业进行控制和监督。在国企中, 通常的作法是由政府的主管部门指定一个人当法人(厂长、经理等) , 这又使得上市公司被管理层所控制, 而管理层不一定代表了股东的利益。理论和现实均证明, 国有资产主体、管理层这三者之间存在利益差别, 也暴露出企业与国家利益目标不一致、与经营者利益不一致等问题。如国家虽然是中国上市公司最大的持股人, 但国家的利益却并没有完全得到体现。
从董事会成员产生的方式看, 绝大多数都是由股东单位的上级主管部门委派的, 甚至董事长、CEO 都由上级党政机构“一纸任命”。由于国有控股上市公司的高层经理大多是由作为国有资产所有者代表的政府部门任命, 而非由董事会从市场聘任, 故经营人才难以自由流动, 管理者只需花精力应付好上级领导, 而无需接受市场评价, 无需对企业经营好坏负责, 因而使在位的企业经理不一定都具备管理现代企业的能力,经理职位本身不能作为能力的信号。这一方面容易造成董事会忽视股东利益, 而偏私经理层, 无法形成制衡。另一方面, 也
有政府直接干预的, 那就是董事会形同虚设, 股东会流于形式, 难以保证上市公司关键的人事安排和重大的决策有效, 无法解决企业领导层的管理能力、思想方式和环境要求错位而引起的决策失误问题。如许多集团公司保存公开或隐蔽的“多级法人制”, 存在资金分散、内部利益冲突、“利益输送”的弊病。这两种方式造成相应的两种情况: 一是对公司经理层缺乏有效约束, 出现内部人控制的现象。
就是董事会在内部董事占多数的情况下, 自己确定自己的报酬, 或者说, 通过其控制的薪酬委员会给自己确定过高的报酬。二是由于上市公司与其投资母体之间难以割断的联系, 为照顾左邻右舍和方方面面的关系, 不可能按市场原则给予经理人员充分的激励。加之由于对CEO 授权不足, 而执行层往往缺乏股东价值的观念, 无法形成有力的生产指挥系统, 或沿用“集体领导”方式造成决策失误和无人负责, 并沿用过去的薪酬制度, 对委派人员缺乏足够激励, 使企业缺乏活力。
其三, 激励机制的建设受制约大。改革以前, 在产品价格和生产要素价格都已经被扭曲, 竞争性市场不存在的情况下, 没有一个作为企业经营状况参照的平均利润率, 每个企业的利润水平不能充分反映企业经营好坏的信息, 也就不能作为评价企业经营状况的充分信息指标。要获取企业的开支水平是否合理, 利润水平是否真实, 以及是否能够保障所有者的利益等等信息, 其费用十分高昂。这使得所有者和经营者之间的激励不相容成为一个难以克服的问题, 而责任的不对等则进一步加强这种倾向。在改革过程中, 国有资产流失越来越严重, 许多人认为是国企产权关系不清晰造成的, 远非如此简单。实际上, 在存在着委托——代理问题, 也就是说国企的所有权和经营权相分离却缺乏充分信息的条件下, 国家通过任命或直接委托经理人员经营国企, 并通过规定上缴利税的水平或干脆对企业实行统收统支的方式获得资产收入。企业经理人员虽然缺乏改善企业经营状况的动力和调动职工积极性的手段, 但也无法通过侵蚀利润和国有资产来侵犯国家的利益。进行了放权让利式改革之后, 一方面, 出现了不按照国家的意愿来经营国有资产、支配剩余的可能性, 并非在于产权不明晰, 而在于所有权与经营权分离的情况下监督企业经营的成本太高, 监督不到位, 及落后的管理体制造成的。另一方面, 为了避免实现国家战略意图的国企倒闭及出现失业问题,政府只好对亏损的国企不断给予补贴, 而预算无法硬化, 则给国企以经营权侵犯所有权创造了更大的可能。
值得一提的是政策性负担对国企绩效产生了负面影响。从国家的角度来看, 无法识别国企亏损的原因,多大程度上来自经营失败和渎职, 多大程度上来自不利的竞争地位。所以国家只好担负起全部的责任, 默认国企既得利益的刚性, 继续通过扭曲的宏观政策环境、政府预算、银行低息贷款等对国企进行保护。企业在背负着政策性负担的条件下, 即使有充分竞争的市场体系, 国家也难以找到评价国企经营状况的准确指标, 信息不对称和激励不相容问题也就无从解决, 国家也就必须对企业因政策性负担造成的亏损负起责任。由于政策性负担致使国家和企业之间信息不对称, 国企一方面争取补贴, 另一方面把各种经营性亏损也归咎于不利的竞争条件。政府由于必须对政策性负担造成的亏损负起责任, 预算约束因而软化, 这样形成了一个恶性循环, 内生地导致了国企当前的效益低下和国有资产流失的问题。当“拨改贷”以后, 国家便以低息贷款的方式, 用社会储蓄资源补贴国企, 业已存在的高负债问题因此而加重。只要国家继续对企业下达政策性任务, 公平竞争的市场就难以形成, 就找不到一种简单且成本低廉的充分信息实施对经理人员的监督和考核。在这种条件下, 越是从扩大企业自主权的角度出发进行改革, 经营者与所有者之间的激励不相容就越突出, 责任不对等的现象就会诱导出更加严重的机会主义行为, 国家的利益损失就会越大。简单的两权分离和单纯在产权上进行改革, 仍然不能有效解决信息不对称、激励不相容和责任不对等的问题,企业效率依旧得不到提高。例如, 即使在股分制比较彻底的上市公司也难以建立一套行之有效、大家都能接受的绩效考评标准与方法, 以薪酬为核心的激励机制一旦失败, 必将
给公司带来较大的负面影响。一位上市公司的人力资源经理进一步解释说, 上市公司在建立绩效考评的标准和方法时, 除了考虑本企业的员工外, 还要顾及当地的社会平均工资, 以及母公司和相关部门的看法, 而当地劳动部门关于工资总额的审批制度, 也从某种程度上限制了企业激励机制的灵活性。
其四, 激励约束机制不健全, 激励方式单一。在发达市场经济国家, 公司治理结构经过上百年的发展和制度演化, 已经形成了一整套对董事和高层管理人员进行激励的机制和手段。中国目前已开始进行公司治理, 但是, 由于所有者与经营者不相容, 不仅导致了这些市场机制本身的不发展, 而且即使这些机制有所发展, 也由于联系渠道的问题而难以传导到公司内部而发生实际的作用。即使是已进行公司治理的上市公司, 仍既缺乏合理合法的、充分的激励, 又缺乏严格规范的、有效的约束。目前的激励机制仅限于薪酬福利等方面, 手段较为单一。以上市公司为例, 一方面是董事和高层管理人员的薪酬结构比较单一, 另一方面是激励强度较弱, 个人收入和公司业绩未建立起规范的联系。目前中国大多数国企对企业经理实行以月薪制为主的报酬制度, 其特点是低工资、低奖金, 部分上市的国企虽实施了管理层持股的辅助激励方案,但激励效用不显著。据中国企业家调查系统1998 年对中国企业经理成长与发展的专题报告显示, 国企经营者的工资水平明显偏低; 另据一项将我国上市公司董事长、总经理的年度报酬与每股收益和净资产收益率分别进行回归分析的统计结果表明, 总经理的年度报酬与每股收益的相关系数仅为01045, 与净资产收益率的相关系数仅为01009, 并且管理层持股比例与企业经营业绩的相关性也很低, 这说明我国上市公司不仅存在年度报酬激励不明显的现象, 而且存在股权激励不明显的现象。
缺乏用人机制和对公司管理层的激励机制, 企业家价值没有得到体现。作为稀缺资源的企业家才能和企业家精神应获得的租金和风险报酬没有得到承认。现代企业制度要求更有效地配置和使用人力资源, 最大限度地发挥人的积极性、主动性、创造性。目前一些企业, 高级管理人员的产生没有引入竞争机制, 没有实现市场化配置, 激励与约束不足; 任职中论资排辈、拉关系、跑人情现象仍不同程度存在; 收入分配与贡献不成比例等。由于大多数董事和经理人员不是在竞争条件下产生的, 这些人中, 即使是合格的经理人才, 其获得充分激励的合理性也常常受到质疑。根据委托——代理理论, 剩余索取权应该控制在掌握较多信息和承担风险一方, 否则整个委托——代理机制无法运行。在中国, 管理层只能够获得企业控制权的收益, 国企经营者对由企业的所有权形成的剩余利润的索取权无法获得, 在经营者为企业做出巨大贡献并掌握较多信息, 但又没有名义控制权和剩余索取权的情况下, 经营者往往会利用信息不对称, 在经营中偷懒或强化职务消费, 甚至化公为私, 攫取实际的剩余。在这种情况下, 股东的控制权和剩余索取权名存实亡。这样的结局是助长腐败, 导致整个社会的混乱。比如, 我国竞争性领域的产品市场已经相当发展, 竞争十分激烈, 按理应该对企业经理人员形成很强的激励和约束, 但事实却并非如此。一些上市公司虽然在市场竞争中表现出来的经营绩效很差, 但经理人员可以照样过得很潇洒, 工资、奖金照拿, 职位和待遇不变! 当然, 与这种情况相反的另一个极端的现象也并不鲜见, 这就是经营绩效突出的经理人员, 也并没有得到应有的很高的奖励。在这种情况下, 容易导致经理心理失衡, 从而走上腐败的道路。“59 岁现象”就是这种状况的反面教训。这两种情况虽然表现形式不同, 但反映的问题却是相当一致, 即由于激励机制的不健全, 经理人员的个人收入未能同公司业绩建立起真正的联系, 从而达不到奖勤罚懒的效果。
