不符合规划，找谁也没用！
——市规划局长王东向市人大常委会依法行政
工作专题调组的汇报材料
《全面推进依法行政实施纲要》实施五年来，在市委、市政府的领导下，市规划局坚持落实科学发展观，紧紧围绕建立现代产业体系和建设宜居城市“首善之区”的目标以及市的中心工作，以“科学规划、依法规划、民主规划”为规划工作的总目标和总纲领，不断推进依法行政工作，取得了一定的成绩。
一、不符合规划的不批——转变思想，改变旧有习惯坚定树立“依法行政”的意识。城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。这是2006年新的《城市规划编制办法》给城市规划下的定义。但是，在过去很长一段时间里，“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”，成了人们对规划部门的普遍看法。近年来，随着立法的不断完善，规划的地位已经发生了根本性的变化。2005年广东省率先在全国出台了《广东省城市控制性详细规划管理条例》，第一次通过立法明确了控制性详细规划的法定地位，规定：没有控规，规划部门不得办理建设用地的规划许可手续，土地部门不得办理土地使用权的出让、划拨手续。并且确立了规划委员会审议制度，规定控制性详细规划的审批和调整都必须经过规划委员会审议以后市政府才可以审批，而规划委员会的委员中，专家和公众代表（非政府委员）的人数应当超过全体成员的半数以上。2008年1月1日开始实施的《城乡规划法》以法律的形式肯定了我们省控规条例的经验，在全国范围确立了控制性详细规划的法定地位，规定建设用地规划许可证、规划条件以及建设工程规划许可证的审批都必须以控制性详细规划为依据，没有控制性详细规划不能进行审批。
但是，有不少人还没有意识到这种改变，仍然象过去一样，以为规划不外乎人情。不符合规划的东西，以为找找领导、找找规划部门，就可以审批；符合规划的东西，以为不找找人、不说说情，也没那么容易或者不可能批给你。但实际上，现在我们提出这样的口号：符合规划的东西，不用找人也会尽快审批；不符合规划的东西，找谁也没用！并努力按这个口号去做。
顺应规划地位的这种转变，这两年，市规划局转变了思想，打破了旧的思维和管理模式，坚定提出了“科学规划、依法规划、阳光规划”的规划工作总目标和总纲领，提出了“强化编制、简化管理、优化服务、突出效果、引领建设”二十字的具体工作方针。两年来，我们在各种场合，通过各种途径，不断向各级领导、相关部门和社会公众诠释这十二字的目标和二十字的方针，就是希望“依法规划”不仅成为规划工作者，而且要成为各级机构和相关部门的管理理念和自觉意识，希望全社会都能理解和支持我们依法编制规划、依法实施规划管理的决心。
二、坚决维护规划的严肃性——强化科学编制规划，加强规划法定地位，树立规划权威。在我们的二十字工作方针中，第一个提出的就是“强化编制”。所谓“强化编制”，就是要以加强规划编制工作作为提升我局各项工作的切入点和抓手的新思路，强化规划编制在规划工作中的先导性和重要性，加强法定规划在行政审批和许可中的法定依据性和主导地位，构建以战略规划、总体规划（包括各专项规划）、控制性详细规划等法定规划为核心，以发展策略研究、城市设计等非法定规划为有效补充的规划编制体系，增强规划编制对规划管理的指导性。近年来，我局主要从以下几个方面加强了规划编制工作：
（一）依法编制执行城市总体规划，统领指导城市各项规划建设。我市现行城市总体规划即《广州市城市总体规划（2001-2010）》是2005年国务院批准实施的。现行总规批准后，我局立即开始推进新一轮的城市总体规划编制工作，按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”原则，首先编制完成了《广州城市总体发展战略规划》，在此基础上编制总体规划。
（二）全力推进城市建设区控规全覆盖，通过城市设计实施重点地区精细化管理。近年来，我局明确了控规作为具体建设直接依据的法定地位，加强控规编制的科学性以及前瞻性。2005年以来，我市已按《城乡规划法》与《广东省城市控制性详细规划管理条例》的要求，对城市中心组团等城市建设重要控制区域编制了控制性详细规划。截止目前，广州市中心城区控规覆盖率已达100%，外围几个新区和县级市的控规覆盖率也均已超过50%，计划于今明两年实现市辖十区规划城市建设用地控制性详细规划全覆盖。
在控规基本覆盖的基础上，针对重点地区，我局进一步通过城市设计对原有控规实施精细化管理。去年以来，我市陆续开展了白云新城、琶洲－员村、白鹅潭地区、新城市中轴线南段等四大重点地区城市设计工作，一改以往城市设计只作为规划管理参考手段的被动局面，加强法定规划的前期研究和精细化设计。此外，在城市设计和控规中充分借鉴了新加坡、香港的先进经验，贯彻“密的更密，疏的更疏”、“强化编制、简化管理”等科学理念。
（三）编好村庄规划，依村庄规划对农村地区建设依法进行管理。以往，农村地区由于城乡二元体制等种种原因缺乏统一规划引导控制，且违法建设严重。近年来，我局按照《城乡规划法》的新要求，转变规划理念，将村庄规划纳入城乡规划体系，推进城乡规划一体化。组织各区（县级市）编制村庄布点规划和村庄规划两个层次规划，分类进行新村建设规划和旧村改造、整治规划。按照市委、市政府要求，到2009年底，将全部完成我市1139条行政村的村庄规划编制，不仅可以解决村民建房难的问题，而且使村庄建设有法可依，逐步实现乡村地区建设走向规范化的管理轨道。
（四）积极推进历史文化名城保护的规划工作，形成旧城保护、有机更新、局部改造的整体思路和做法。长期以来，我市关于保护规划、旧城改造几项工作是分块平行推进的，经过思考总结，我局体会到还是要从保护规划的编制这个龙头抓起，经过几年实践，我市已依法建立从整体到局部层次清晰的历史文化名城保护规划体系。在全市宏观层面，《广州市历史文化名城保护规划》作为总规的专项规划，从市域层面确定了我市历史文化名城保护目标、保护体系和保护重点，目前该规划已经市规委会审议，计划与我市城市总体规划纲要同步上报上级部门。在中观层面，我局组织编制了《广州旧城更新改造规划》，将《广州市历史文化名城保护规划》落实到法定控规层面，指导旧城每个地块具体的规划审批；同时，对我市已公布的37片历史文化保护区全部开展了相应的保护规划。特别是今年以来，《沙面历史文化保护区保护规划》、《广州市海珠区小洲村历史文化保护区保护规划》已经市政府批准；剩余10片保护区（安宁西街、鳌山古庙、大岭村、塱头村、高溪村田心庄、东皋大道、莲花山、南华西街、昌华大街、耀华大街）已完成编制并即将提交规委会审议。在微观层面，我局会同市文化局对市级及以上文物保护单位和登记保护文物单位逐一划定保护紫线，并落实到法定规划和管理平台；我局还在全国较早开展了近现代优秀历史建筑的保护工作，牵头研究并初步确定近现代优秀建筑单体26个，优秀建筑群体24个，在规划管理中对上述建筑进行控制。同时，结合学习北京等地旧城保护改造的先进经验，我局正在形成旧城保护、有机更新、局部改造的整体思路，将旧城改造统筹于“中调”战略和名城保护的整体思路之下，在维护旧城传统风貌特色前提下，逐步外迁部分历史城区人口、降低密度，改善人居环境和优化功能。同时，通过编制《广州旧城更新改造规划》，划定禁建、控建、可建等不同政策区，在中观的法定规划层面明确控制要求、依法指导建设，以实现保护和建设的双赢局面。
三、以法定规划和法规、规章作为许可依据——健全规划法规体系，严格依法、依规划实施规划管理，规范行政执法自由裁量权
（一）以法定规划作为规划管理的依据。规划管理的特殊性决定了规划依法行政的一个很重要的方面就是依法定规划进行管理，以法定规划作为管理的重要依据。如前所属，《城乡规划法》和省控规条例都已明确了规划的法定地位，规划许可和审批行为必须以法定规划为前提和依据。
在近期被媒体关注的新河浦小洋楼被拆除事件中，实际上规划部门是最早提出对新河浦传统民居进行保护的部门之一，早在2000年新河浦地区刚刚被广州市政府确立为第一批“历史文化保护区”之时，我局就启动了《新河浦历史文化保护区保护规划》的编制工作。我局1994年、1996年和1997年审批该项目的用地、修规和工程证时，该地区尚未纳入“历史文化保护区”范围内，当时的审批并没有问题。但是在2007年换发该项目的《建设用地规划许可证》时，由于未能正确认识和妥善处理历史上已作出的规划许可和新的规划之间的关系，不是按照规划而是延续既往的审批结果进行新的许可，导致换发的许可证与新的规划矛盾，致使一座小洋楼在建设工程中被拆除，引起媒体关注和热议。
（二）认真贯彻执行《城乡规划法》，不断健全规划法规体系，为依法行政提供法规保障。《城乡规划法》颁布实施以后，在不到两年的时间里，我局围绕新的《城乡规划法》，以规范行政管理、简化管理流程、提高工作效率为目标，开展了一系列立法工作。主要包括：
1、制定《广州市关于贯彻实施的意见》（政府规范性文件，已经市政府常务会议审议原则通过，预计年内可公布实施）。《意见》主要对对现行规划管理与《城乡规划法》规定不一致的地方，作出及时、具体的规范，体现规划管理对新法实施的快速反应，突出新法对规划管理的新要求和我市的应对措施，其中明确了镇规划编制和审批、临时建设工程的适用范围、乡村建设规划许可证的核发程序、从严处罚违法建设等内容。例如，《意见》规定，除建设城乡基础设施、公共服务设施、公共安全设施或者防灾减灾需要外，一律不再审批临时建设工程；对于违法建设，除了少数几种情节轻微与城乡规划矛盾不大的违法建设可以给予罚款、责令改正的处理外，其余违法建设一律认定为“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”，要求拆除或者没收。
2、制定《广州市城乡规划管理程序规定》和《广州市城乡规划管理技术规定》,开展《广州市城乡规划条例》立法调研。《广州市城乡规划管理程序规定》和《广州市城乡规划管理技术规定》分别是我局2005年和2006年的规章立法项目，当年已报送法制办审查。《城乡规划法》颁布实施以后，我局及时对这两个规章草案按照新法的内容进行了修订，并重新征求意见，报送法制办审查。通过这三项立法工作，确立我市规划立法的主体框架，为其他规范性文件的制定提供依据。
3、制定《关于适度提高居住用地开发强度的意见》。为了认真贯彻“穗七条”，加大、加快住宅供应量，稳定住房价格，同时严肃容积率管理，避免个别单位或个人钻控规不足的漏洞进行人情公关，规范和控制自由裁量权，我局于2008年制定《关于适度提高居住用地开发强度的意见》，该意见进一步规范容积率等控规指标的调整程序和标准要求，明确部分开发强度较低的准备出让或者历史上协议出让的居住用地，在符合《广州市城市规划管理技术标准与准则—修建性详细规划篇》等相关法规的前提下，可适当提高开发强度（公开出让的用地一律不允许提高）。《意见》实施以后，提高了调整控规的门槛，控规调整的可行性与否等技术标准公开透明，使控规调整案数量和开发商为谋利而公关的情况大幅减少，大大加强了控规的规范管理。
4、正在制定《关于完善建设工程规划管理的规定》、《广州市违法建设处罚规定》、《广州市规划局听证程序规定》、《广州市规划局规范行政许可自由裁量权规定》、《广州市建筑工程建筑面积和容积率计算办法》、《关于贯彻执行市人民政府规划管理要求的通知》、《关于规范住宅加建电梯规划管理要求的通知》等多部行政规范性文件。通过立法，我局建立了以一部法规、两部规章、多项行政规范性文件为内容的法规体系，将各项规划许可和审批的立案标准、条件、程序以文字的形式明确下来，同时规定了违反这些条件、程序进行审批的法律责任，使得以往比较神秘的规划管理工作变得公开、透明、众所周知，减少和规范了自由裁量权，加强了舆论和社会公众的监督能力。
（三）严格依法、依程序进行管理，减少和规范自由裁量权。
首先，我局不断加强和完善了规划委员会议事制度，为科学、合理的制定城乡规划提供制度保障，也抵制了不少“说情风”。我市规划委员会是按照《广东省城市控制性详细规划管理条例》的规定，于2006年6月经市政府批准成立的，2007年1月1日正式运作，它是我市规划决策中科学化、制度化、法制化和民主化以及实现“阳光规划”的重要平台。规委会办公室设在我局，近年来，我局不断学习借鉴发达国家与地区的做法，制定了严格的《广州市城市规划委员会议事制度》，确立了以下工作原则：一是执行严格的程序规定；二是注重专家与公众参与；三是采取票决制；四是采取媒体与公众代表旁听制度。
其次，我局主动规范规划审批程序，制定了《广州市城乡规划管理程序规定》，详细规定了规划管理各流程的具体操作程序。通过审批程序的制约、技术手段的提升（GIS“一张图”的不断完善）、责任追究和监督机制的建立（“以制度管人，以技术管事”），我局在实际规划管理工作中，始终坚持依法、依规划实施规划管理。
再次，面对来自重点项目建设和群众信访方面的压力，能妥善解决，在做好服务和解释工作的同时，坚持依法行政。对于重点项目，我局不仅要积极做好服务，配合经济发展的需要，同时更要依法、依规划办事；对于群众的意见，我局在认真听取和给予尊重的同时，还要对不合理的意见做好充分的解释工作。既坚持原则，坚持规划管理的理念，同时又以维护城市建设和发展的宏远目标和公共利益为宗旨。规划确定的一些垃圾压缩站、垃圾焚烧场、变电站等厌恶工程的建设，还有一些穿越大型小区的市政路的开通，群众提出反对意见，我局一方面努力做好说明解释工作，争取群众的理解和支持，一方面要坚持依法行政，依法、依规划进行审批，确保公共配套设施和城市基础设施的落实。
四、实行规划全面公开——贯彻落实“阳光规划”，推进政务公开
（一）全面建立政务公开制度，形成长效工作机制。我局陆续制定了《广州市城市规划局政务公开实施意见》、《广州市城市规划管理公示办法》、《广州市城市规划局依申请公开政府信息规定》，形成了政务公开长效机制。在规划决策和管理阶段，不断拓展公众参与的深度和广度。推出规划委员会议事公开和旁听制度，决策过程公开化；完善专家和公众咨询制度，全面推行规划管理公示，健全依申请公开制度，建设“依申请公开政府信息”全程网上办理系统，及时答复群众咨询。推出“规划面对面-会客室”网上咨询和指引栏目，就多个规划热点问题与网民进行在线交流，有效地畅通网络沟通渠道，拉近规划与市民的距离。
（二）推进政务公开监督评议工作，及时处理群众问题。 我局成立由业务综合处、办公室、宣教处、人事处和监察室共同组成的局政务公开监督评议小组，局党委书记任监督评议小组的组长，纪检书记任副组长，建立、健全监督、考核评议制度。同时，我局将局办公室信访投诉电话和信箱作为政务公开投诉电话和信箱对外公布，全面接受群众的监督；设立每个工作日各业务处处长轮流接待和每月局长接待制度，方便各业务部门与申请人直接对话，解答群众提出的问题，为市民办事提供指引。
五、下一步工作思路
1.以提高依法行政观念和能力为着力点，继续促进依法行政工作。一是要加大依法行政宣传力度；二是要进一步完善领导干部学法用法制度；三是要将依法行政列入各级干部培训的必修课程。
2.不断落实和完善行政监督工作。针对内部监督“难”的问题，不断落实和完善监督机制，通过创新为监督工作提供制度上的保障和良好的环境氛围，一是进一步规范行政审批自由裁量权，制定《广州市规划局规范行政许可自由裁量权规定》；二是建立行政责任报告制，使行政行为公开；三是实行行政责任考核制，真正体现权责统一；四是严格实行行政责任追究制，对不按规定履行职责，或滥用职权、玩忽职守，以及执法不力、对违法行为不予查处的，要对主管和直接责任人进行责任追究。
3.加强建章立制，不断提高立法质量和立法效率。以解决实际问题为目标，在立法中对工作中遇到的难点、热点问题积极研究对策进行解决。继续推进《广州市城乡规划条例》、《广州市城乡规划管理程序规定》、《广州市城乡规划管理技术规定》的制定和公布实施工作。
4.进一步提高规划透明度、明确听证具体规定，减少群众对规划的误解。我局一方面进一步提高规划透明度，下一步将增加批前公示的方式，并将小区规划图作为商品房销售合同的附件，保证群众的知情权，减少群众因不了解规划情况而引起的误解；另一方面开展《广州市规划局听证程序规定》的制定，从制度上保障公示、听证的有效开展。
5.优化审批环节，提高工作效率。采取“事前商谈”制度、“大客户经理”制度、跨部门并联审批制度、开通网上办事系统、实行自动许可、取消合并部分审批环节、减少立案类别、缩减流程等十项审批措施，保证依法行政同时兼顾效率的提高。
6.统一城乡规划，整合规划人力资源，提高规划行政效能。结合此次机构改革，在城乡规划统一管理体制下，积极探索建立“市局-分局-规划管理所”三级管理机制，科学确定市局、分局、规划管理所职责分工，调整和理顺市局内设机构设置和职能分工，建立统一高效、职责明晰的规划管理体制。
