大量的集体资产掌握在村、组两级集体手上，所有权与管理权、交易权没有分离，在此基础上形成的乡村工业形态，已经难以适应产业升级转型、环境保护、城市土地规划的发展大方向。“三农”专家、中国社科院农村发展研究所研究员党国英甚至认为，农村集体经济制度在某种程度上已成为拖延城市化进程的一块“绊脚石”。
农村综合改革一直走在全国前列的广东省佛山市南海区，从体制、机制入手，破除农村改革的坚冰，用村改居破解政经混淆难题，城乡社区建设与公共服务正朝着均等化和全覆盖的方向迈进。2010年12月20日，广东省委书记汪洋在省委政研室《政研专报》上批示：支持南海深化农村综合改革，统筹城乡发展，加快城乡一体化。
三大难题交织，不改革就不能巩固改革成果
南海1987年就成为国务院批准的农村改革试验区，农村股份合作制改革使得南海迅速走向工业化，这为南海农村和农民带来巨大利益的同时，也埋下了矛盾的动因。经过二十多年的发展，南海农村面临着很多新的矛盾与困惑：一是政经不分，经济组织和行政机构混淆在一起，引发一系列问题；二是城乡二元分割突出，村里有村里的做法，城里居委会又有一套做法，差别明显；三是农村利益导向存在偏差，不少村民只问分红，不顾风险。由于农村党组织、自治组织和经济组织这三驾马车混在一起，谁掌握了村的行政权，谁就掌握了经济权，异化了村民自治，也弱化了社会服务职能。矛盾症结在于农村党支部、村委会、经联社政经不分，体制混淆，农村管理体制难以适应现代管理要求。“不改革就不能巩固改革成果”。南海区决定按照“城乡统筹、集约发展、政经分离、强化服务”的总体要求，从村改居入手，展开新一轮农村综合改革以破解这三大难题，以形成城乡统筹发展的新格局。最终达到三个“有利于”：即有利于群众共享改革成果、有利于推进城市化进程、有利于确保农村社会的长治久安。
“村改居”开启“二次革命” 政经混合走向“政经分离”
按《南海区推进村改居实施工作方案》设计，今年初，涉及123个村的南海区“村改居”，揭开了南海农村综合改革的序幕，这被称为是南海农村改革的“二次革命”。作为村改居后“政经分离”的首个试点，4月15日，南海丹灶镇石联社区顺利完成经济联合社换届选举，采取“直选+间选”的方式：在经济社一级，由18周岁以上股东成员代表直接选举经济社社委；而在经联社一级，则由各经济社选出的经联社代表及“两委”成员代表，选出经联社社长、社委。
此前农村的经济社社长、村民小组组长、村支部书记都由同一人担任是常态，“政经分离”后，村委会或居委会与经联社分离，社区居委会成员及社区党总支书记不再兼任经济联合社社长，村居党总支部书记与村居委会干部不再直接掌管“钱袋子”，村居委会只负责农村公共服务和社会管理。经联社则作为市场主体对包括土地在内的村集体资产进行经营，其管理层将由股东代表选举产生。今后，社区党组织负责对社区自治组织和经济组织的人选推荐、绩效考评、联席会议召集主持、财务审批、集体资产监管等重大事项；社区居委会则专注于自治等事务；集体经济组织负责资产经营管理、理顺分配关系，并提供社区公共服务的经费供给；社会组织和群团组织则通过专业化、人性化的服务，为社会管理提供有效补充，最终形成公众广泛参与、共同享受成果的格局。截止到今年上半年，全区已有118个村完成“村改居”，村民表决赞成率达到87.85%，涉及村民47万人。
南海区在实施“村改居”的过程中，坚持原农村集体经济组织资产产权权属不变，原村民享受的农村优惠政策、享有的权益不变，原计划生育政策不变和其他社会管理事务的管理主体、管理范围、投入渠道“四大不变”的原则。按照设想，未来南海农村基层组织将会形成党支部、村委会、集体经济组织、社区政务服务中心与财务管理中心“五驾马车”并驾齐驱的格局：农村资产发包(出让)通过农村集体资产管理交易平台，资金管理通过财务管理服务中心，村民办事去社区政务中心。目前，南海农村集体资产交易平台建设已在狮山、西樵、丹灶三镇试点，并争取在今年内覆盖到全区所有镇街与村居。
构建社会管理新格局
２０１１年５月初，南海区出台《关于加强和创新基层社会管理工作的意见（征求意见稿）》，首次明确了在基层“政经分离”的基础上，构建党组织、自治组织、经济组织、社区服务中心、社会组织等社会管理载体，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。《意见》要求建立社会服务购买机制。6月13日，南海在全省率先成立城乡统筹部，以统筹基层管理和城乡发展，推进公共服务均等化。
对于“政经分离”，南海区委书记邓伟根曾表示，接下来还必须考虑经济组织和自治组织如何分工，如何引导这些经济组织按照市场化的规律来经营，同时还必须考虑如何从法律层面上保障原既得利益者，这些都是今后南海需要在政策层面上进行突破的因素。
