对发挥国有企业监事会作用的法律思考
来源：中国人大网 作者： 日期：2010-05-12 我来说两句(0条)
2000年中央决定向国有企业派驻监事会以来，国有企业经营活动日益规范，管理水平明显提高，乱投资乱担保等造成国有资产损失事件明显减少，资产安全得到较好的保障，实现了保值增值。国有企业监事会制度在国有资产监管中发挥了重要作用。
2005年新修订的《公司法》，不仅坚持了国有企业监事会制度，还赋予了国有企业监事会新的职责，对发挥国有企业监事会(以下简称监事会)作用提出更高的要求。贯彻、落实《公司法》的要求，既要充分认识监事会的成绩，坚定信念，不断推进，也要深刻认识监事会发挥作用中的问题，不断改进工作。否则，随着时间的推移和国有资产管理体制、企业制度改革的深化，一些问题可能凸现和发展起来，不仅难以落实新《公司法》的要求，还可能对在中央强势推动下建立起来的、行之有效的监事会制度产生不利影响。
当前，影响和制约监事会更好发挥作用的问题主要有：人们对监事会地位作用的认识还不完全一致，落实监事会制度，发挥监事会作用的法律意识还有待加强;与《公司法》相配套的一些法规和制度还不健全，使监事会制度在具体落实中缺乏可操作性的依据;现行一些对发挥监事会作用有重要影响的监管制度、企业制度，还没有完全落实到位。
有鉴于国有企业监事会的重要性，本文试图就落实国有企业监事会制度、发挥国有企业监事会的作用进行初步的探讨。
一、加强对市场经济作为法制经济的宣传教育，不断提高人们自觉落实监事会制度的法律意识
监事会制度能不能得到很好落实，能不能长久地发挥作用，首先取决于人们对它的认识和态度。国有企业是在计划经济体制下发展起来的，一些政府管理部门和经营者在某种程度上还习惯于行政的管理和监督方式，对依照规则、依靠机制管理和监督需要一个认识和适应过程。近年来，随着我国市场经济的推进，民主与法制的加强，国有资产管理体制改革和现代企业制度建立的推进，特别是监事会制度的实践，政府管理部门和经营者对依照市场规则和依靠机制管理和监督的认识有了较大提高，依法治理公司的意识有所加强，工作逐步适应。但是旧的观念和习惯依然还有影响，一些人还是自觉或不自觉地习惯于行政管理方式，习惯于上级对下级的行政监督和制约方式，对依照市场规则、依靠机制的监督制约还不完全习惯。
新的《公司法》进一步强化了监事会监督职责，使监事会由事后监督转向了对生产经营活动的全过程监督，由“背后”报告转向当面进行质询、提出建议和纠正要求，更加强调了依法治理，强调了机制监督。这些变化，在增加了监事会与经营者沟通交流机会的同时，也增加了监事会与经营者发生矛盾的机会，要求国资管理部门(以下称国资监管机构)、监事会和经营者都要进一步转变旧的观念和习惯，从市场经济的发展和国有企业改革的客观要求上，从民主与法制建设的高度，认识、理解监事会制度，提高依法履职、依法监督、依法接受监督的法律意识。要从以下三个方面加强宣传教育： 1.现代企业制度——公司制，是一种财产所有权和经营权分离的企业制度。市场经济初期，企业财产所有权和经营权为一体，所有者即是经营者。随着市场经济的发展，企业经济规模不断扩大，初期的企业“所有制”形式受到了严重挑战：一是个体所有者的资金不足以适应日益扩大的规模经济的要求，有必要组织起来;二是财产所有者自身的素质和能力难以完全胜任日趋复杂、社会化的经营管理工作，企业需要更加专业的人才管理。一种能够集中社会各方资金，委托专门人才进行管理的现代企业制度形式——公司制应运而生。公司制的出现，大大加快了资金聚集的速度，提升了企业管理水平，增强了企业的竞争力，适应了市场经济发展的要求。但是这种企业所有制形式，也使财产的所有者失去了对企业的经营管理权，把经营管理权委托给了聘请的经营者，由经营者代理行使，实现了所有权和经营权的分离。
2.监事会制度是现代企业制度下，维护出资人权益的重要制度安排。在现代企业制度下，出资人实现了资产的委托经营。从法律的角度上讲，出资人和受托经营者具有利益上的一致性，但在现实中却存在着利益上的不完全一致性。主要表现在：出资人“通常是希望公司利益的最大化，而代表股东经营业务的经营者却并不是为公司利益最大化，他们可能是要追求自身利益的最大化，比如个人在经理市场上身价的最大增加”等，“在一些时候，可能还会做出一些吃里爬外的事情”。对此，出资人就要通过各种形式来加强对经营者的监督和制约，以维护自身利益。法人治理结构，就是为了这一目的而建立的，是一种有效的监督制约机制。党的十五届四中全会指出，公司法人治理结构是公司制的核心。“公司治理，从最本质的意义上讲，就是约束经理的\'招\'”。监事会制度就是法人治理结构的重要组成部分，是一种出资人对经营者监督的机制或称制度安排。
新《公司法》在总结国内外公司治理经验的基础上，在保证经营者经营管理权的同时，赋予了国有资产出资人两个方面的监督权：一个是通过行使重大事项的决定权，对经营者直接监督;另一个是派出监事会，作为法人治理结构的组成部分，对经营者的日常履职情况进行监督。监事会监督的最大贡献在于，解决了出资人对经营者监督的一个重大难题——与经营者信息不对称问题，较好地克服了“导致管理腐败”“的一个重要原因，是公司治理结构中非常重要的制度安排，是出资人监督不可缺少的手段。
3.市场经济是法制经济，出资人监督经营者履职都要依法行事。市场经济是一种民主的、自由的经济，任何市场主体都有权自由运用和处分自己的财产，代理人有权按照自己的意志行使代理权。但这种民主和自由不是放任的、随心所欲的，是在尊重他人利益和自由基础上的，是要遵守一定的规则、承担一定义务的。例如，交换要遵循诚实、信用的规则，竞争要遵循公正、平等的规则，代理要在授权范围内尽勤勉、善良之义务。没有规则，财产所有者的权利就难以保证，经济就会发生混乱，社会就会出现不稳定。要使市场的规则在社会中得到普遍的遵守，除了有赖于人们对这些规则的认识和觉悟，还必须有国家强制力的保证。因为经济利益有着巨大的诱惑，往往会使一些人不顾规则的存在，一味地追求个人利益，法律可以通过对违法者的惩罚等强制方法，保证规则被遵守，为财产所有者提供一个公平、稳定、有序的社会经济环境。市场经济的建立和完善过程，实际上就是经济法制化的过程，是一场深刻的法制革命。落实监事会制度、发挥监事会作用，是经济法制化的要求，国资监管机构和经营者都要树立起法律的意识，监事会要依法进行监督，这样才能保证经营者的权利不受干涉，同时尽到法律赋予监事会的职责;经营者要依法履行职责、自觉接受监督，这样才能保证出资人监督权的有效行使，保证出资人的财产利益不受侵犯。
二、加强与落实《公司法》规定的监事会制度有关的配套法律、制度建设
《公司法》在制定时充分考虑了在实施中与其他法律法规的衔接。但《公司法》毕竟着眼于一般性规定，国有企业在治理结构上有自己的特点，在落实《公司法》有关规定时会遇到一些特殊问题。充分认识和解决好这些问题，是落实监事会制度规定、发挥好监事会作用的重要条件。从当前情况看，这些问题，主要有：一是一般有限公司的出资人职责是由财产所有者直接承担，即直接行使权利、承担责任，而国有(独资)企业是由国有资产出资人代表(政府及其特设机构——国有资产监督管理机构，下同)履行出资人职责，即由机构间接行使出资人权利(包括监督权)、承担责任，不与个人利益直接发生关系，这必然对权利行使的责任意识产生影响二是一般有限公司，每一个股东会只对应一个企业行使出资人职责，而国有资产的监管机构要对应几十个甚至百余个企业行使出资人职责，很难像一般有限公司股东会那样行使全部出资人职责，要将出资人的一部分权利授权给经营者，这就使国有企业经营者比一般有限公司经营者拥有更大权力，出资人对经营者监督的责任和意义也就更加重大。三是一般有限公司，只有一个主体履行出资人职责，即只有股东会履行出资人职责，但对于国有企业来说，无论是法律规定还是现实的制度，国资监管机构都不是唯一履行出资人职责的机构。企业的一些重大问题需要政府决定;一些重要经营管理人员的任命要由上级有关部门参与考察、决定;政府的审计、财政部门履行对国有企业的审计职责;掌握投资权的政府部门也对国有企业资产的使用和经营者的任用有着重大影响。加强对各方关系的协调，成为行使出资人职责的一项重要内容。四是新《公司法》确定的监事会制度与《国有企业监事会暂行条例》(以下简称《条例》)的衔接问题。《条例》是关于国有企业监事会制度的专门法规，是当前国有企业监事会履行职责的主要依据。它继承了政府向国有企业派出稽察特派员时的一些做法，对监事会的职责定位和履职要求都与新《公司法》有较大差距。落实新《公司法》的要求，必须依照《公司法》精神对《条例》进行修改，使条例和《公司法》统一起来，为监事会履职提供统一规则，否则《公司法》就会被搁置起来。针对上述存在问题，应当重点加强以下法规和制度建设工作： (一)量化出资人代表职责，建立责任制
依据法律，只有出资人代表才有权决定企业国有资产经营中的重大问题。因此，出资人代表特别是国资监管机构能否积极履行出资人职责，是监事会有效发挥作用的前提和基础。落实监事会制度、发挥监事会作用，必须把出资人对监督权的行使和监事会监督权的行使紧密结合起来，把出资人对问题的处理与监事会揭示问题紧密结合起来。
由于国有资产出资人权利是由机构行使，有时还是一种多机构的共同行为，不把出资人的职责量化到具体部门、岗位，不建立起必要的责任制，仅凭出资人代表有关机构或人员的觉悟，在实践中就容易产生出资人职责不到位问题。近年来，一些给国有资产造成重大损失的事件，就是经营者违规经营，被监事会揭示出后，履行出资人职责的有关机构未能及时进行处理，甚至有的几经揭示仍未能及时处理，使问题由小做大，最终造成国有资产重大损失。应当通过设立有关法规、制度，加快对出资人代表职责的量化，建立责任制。要注意解决四个问题：一是明确行使出资人权利各机构和岗位职责。既要明确政府的职责，也要明确授权监管机构的职责，还要明确对国有企业资产处置、经营管理人员任命和其他经营行为有重大影响机构的职责，并落实到机构内部职能部门和岗位，制订出行为准则。如对监事会揭示的问题，由哪个部门受理，如何进行处理，什么时间完成，者D应做出具体规定。二是实现责权统一。没有权利自然无法履行出资人职责，有了权利不承担相应的责任则难以积极、公正、有效地履行出资人职责。凡是享有出资人权利的部门和人员，就应履行与其权利相适应的义务，承担相应的责任，从制度上规范履行出资人职责机构和人员的行为，保证出资人职责到位。三是加强监督考核。建立由各级人大对政府，政府对国资监管机构(有关机构)以及监管机构对职能部门和工作人员的监督、考核机制，对该作为而不作为，或不依照规定标准、程序作为，给国有资产造成损失的，应当追究责任，促使出资人代表机构及人员积极履行出资人职责。四是建立科学的集体决策机制。依照规定，出资人的权利应当由出资人代表机构行使，但实际上一些监管事项，往往主要由监管机构的职能部门、甚至是工作人员决定，实际工作中就有“部门负责人专政”的说法。这种情况下的决策，难以避免受到获取信息不完整、个人能力水平有限、甚至个人情绪的影响，难以保证决策的科学性、公正性。应当建立起会议决策、审批制度，具体的会议形式可分为三种：第一种是由监管机构内部有关业务部门组成联席会议，由监管机构负责人主持，适用于常规事项的决策;第二种是监管机构负责人组成的办公会议，这种形式可以相对集中监管工作多方面信息，决策的层次、水平也较高，适用于一些重要事项决策：第三种是聘请有关方面专家参与，在听取专家意见的基础上，再由联席会议或办公会讨论决策，这种形式适用于风险性较大、需要较强专业知识的重大事项。 (二)科学划分出资人与经营者的职权
如前所述，国有企业出资人需将一部分权利让渡给经营者，《公司法》对此也做出了规定。但经营者具体行使哪些出资人权利，必须要由出资人代表以公司章程或其他规范性文件做出规定。否则，就容易出现出资人越位或缺位的现象。
在实践中，中央和各地国资监管机构，都对经营者的授权做出了一些规定，在加强国资监管中发挥了重要作用，但还存在一些问题。一是规定不够系统化、规范化。有的只就某一方面事权做出规定，没有做出系统、全面的划分，如只对企业投资权做出规定;有的只是以对重大事项监督形式，对经营者某些权力的行使做出规定;有的虽然规定事项较全，但这些规定分散在不同的规范性文件中，没有形成系统的、专门的制度。二是规定不够明确。如对经营者的投资行为，国资监管机构到底管到什么程度，有的要求企业报送投资计划，但没有明确是否进行审批;有的要求明确年度投资计划只进行备案，但在其他制度中又要求重大投资计划要经过批准;有的对什么是重大投资没有详细列明。这样，在实际监管中就容易出现职责不清的漏洞，发生问题不好明确责任。三是规定不尽科学。一些对企业发展有重大影响的事项，应作为出资人审批事项，但在一些规定中却作为备案事项。如划拨土地使用权的转让、企业改制重组中的资产处置、对外担保、土地开发等对企业发展有重大影响，但又不可逆转的事项应设定为审批事项，不宜只做备案要求，或完全放权给企业。四是对一些事项规定有遗漏。如关联交易、同业竞业是极易发生侵害国有资产和产生腐败现象的事项，为此，《公司法》对董事、高级管理人员与本公司交易或从本公司谋取商业机会、竞业经营等行为做出了严格限制，规定要经股东会同意或在公司章程中做出规定。但在一些监管规定中，对这些问题缺乏具体要求，不利于经营者依法依规经营，不利于出资人的监督。
(三)做好《条例》的修订工作
《条例》与《公司法》对国有企业监事会制度的规定，主要有四个方面的不同：一是《公司法》规定只对经营者个人的履职情况进行监督，《条例》还要求对企业行为进行监督;二是《公司法》规定对经营者损害公司利益的行为要提出纠正要求，《条例》则要求对监督检查中发现的问题只向出资人报告，不得向企业透露检查报告内容;三是《公司法》规定监事可以列席董事会议，并对决议事项提出质询或者建议，《条例》则要求监事会不参与、不干预经营决策和管理活动;四是《公司法》没有赋予监事会向银行、工商等部门了解，隋况的权利，《条例》则赋予了监事会这方面的权利。
修改《条例》，要依据《公司法》精神，并紧密结合监事会工作实际。应明确以下观点和制度：
1.加强对经营者个人履职行为的监督。原因有三个方面：一是从理论上讲，监事会是企业内部的制衡机制，它不能对企业实施监督，只能通过对经营者个人行为的监督，督促经营者依法履行职责，进而实现企业合法经营的目的。二是从实践上讲，企业发生的任何损害国有资产权益的行为，都不是企业行为，即便是董事会集体做出的决定，也是经营者个人行为所致，特别是受主要负责人行为的影响只有加强对个人行为的监督，才能及时发现问题，才能落实责任，强化经营者的责任意识和自律意识。三是企业是一个社会责任主体，对社会主体监督是政府和社会监督部门的职责。
2.应当规定履行提出质询、建议、纠正要求和罢免的职权。赋予监事会上述职权，一是监事会加强过程监督的需要。《条例》规定只看不说、背后报告的做法，适应于稽察特派员时代事后监督和检查历史性问题的职责要求。《公司法》确立的监事会制度，把监事会作为法人治理结构的组成部分，重在当期监督、过程监督，无论对财务的检查和对董事、高管人员履职行为的监督，都具有当期性、即时性。监事会对董事会所议事项应该质询而不提出质询，就难以及时发现问题;发现问题可以提出建议而不提出建议，统统都上报给国资监管机构，就很可能使问题堆积在监管机构，错过解决问题的有利时机。二是经营者改进工作的要求。实际上，绝大部分企业经营者愿意就经营管理中的问题，听取监事会意见，加强与监事会进行沟通。因为这样做，经营者可以比较及时地发现问题，主动改进工作，争取更好的经营业绩。监事会在监督检查中，就经常遇到一些经营者提出这方面的要求。适应经营者的要求，监事会近年来也在不断调整自己的工作方法，注意采取多种形式与经营者进行沟通，将检查中发现的管理性问题及时反馈给经营者，帮助经营者加强管理。在《条例》中明确上述职权，就把监事会的自发行为变为了规范行为，使监事会承担更大的责任，发挥更大的作用。
当然，监事会行使上述权利，不能干扰经营者的经营管理权，必须遵循一定的条件和程序：一是提出纠正要求、罢免建议，必须是针对董事、高管人员的违法违规、不履行出资人规定和损害国有资产的行为，对经营决策和各项管理是否科学、能否取得效益不得干预。对有重大风险的经营活动，也以及时报告为主，不能直接提出肯定或否定意见。二是提出纠正要求，除为一般性问题，或在紧急情况下外，应经监事会会议讨论并以相对多数通过提出罢免建议，应经监事会会议讨论并以绝对多数通过后，向国资监管机构提出：提出质询和建议，虽然《公司法》规定列席会议监事可以提出，但由于监事会是监管机构派出人员组成，一般监事的资历和水平难以行使此项权利，应由监事会主席或主席授权监事行使为妥。三是在行使方式上，除董事会议上的质询和建议可以口头提出，并由会议做出记录外，其余职权都应书面行使。这样做，既是为了规范，也是为了有案可查。
3.应坚持赋予监事会向银行、审计、工商、财政等部门了解情况的权利，并增加对违规会计师事务所提出处罚建议的权利。监事会是出资人代表派驻企业的专门监督机构，它监督的是国家资产的安全，代表和维护的是国家利益，应当赋予它一定的公权，即通过一定的国家渠道获取信息、进行监督。这不仅是监督工作的需要，也是由于上述机构都在履行对国有资产监督的职责，可以提供这方面的支持。赋予监事会上述权利，有利于各种监督成果的充分利用，有利于加强国有资产监督资源的整合，降低监督成本，提高监督效率和监督质量。
(四)规范监事会职责与外部董事职责的关系
当前，从央企到地方国有企业都在推行外部董事制度，但对外部董事制度还没有统一的规定，国务院国资监管机构也只是出台了内部规定，各地的做法存在一定的差异。从目前的一些做法看，以下几点是共同的：外部董事与监事会同属国资监管机构派出，薪酬收入均不与企业效益发生联系，与企业保持相对的独立。但二者的职责有着本质区别。按照国务院国监管机构的有关规定，外部董事职责主要有五项：对经理人员进行经营业绩考核;决定经理人员的薪酬;选聘经理人员;行使对重要子企业的国有股东权利;督促、指导企业建立全面风险管理体系。从上述规定看，外部董事履行的是经营管理职能，而不是监督职能，监事会与外部董事的关系应当是监督与被监督的关系。对外部董事和监事会的这种定位，应当是比较科学的，维护了法人治理结构的完整和统一，加强了出资人在企业的代表地位。
对外部董事的监督，除因外部董事职责与内部董事不同形成的监督内容差异外，没有标准的不同，监事会应当按照《公司法》的要求，履行对外部董事的监督职责。国资监管机构应尽快制定关于外部董事的任职资格、工作职责、工作程序制度，既为外部董事提供依法履行职务的依据，也为监事会监督外部董事履职提供标准和依据。
(五)协调监事会监督与国资监管机构、政府审计和财政部门监督的关系
除监事会外，国资监管机构、政府审计、财政等机构都有权对企业国有资产进行监督，现实中常常会出现重复审计的情况，有时在一个企业同时出现三四个部门审计。而且由于各监督机构对企业情况了解不同，审计内容、要求不同，审计结果往往有较大差异。这种情况，不仅浪费了监督资源，增加了企业负担，而且难以对企业经营活动做出统一的判断。应当通过立法或制度建设，加强对各监督部门的协调工作，建立起以国资监管机构年终审计为基础，以监事会日常监督为主体，其他监督为补充的监督协调机制。凡能够利用或纳入国资监管机构年终审计的，能够通过监事会日常监督检查、专项调查能够解决的问题，就不再重复审计。
三、加强与发挥监事会作用相关现行制度的落实与完善工作，为落实现行《公司法》的要求创造更加有利的条件
(一)落实好董事会制度
董事会制度是法人治理结构的重要组成部分，它既是对经理层的监督制约机构，也是监事会履行监督职责的对象。随着《公司法》的实施，国有企业改革的深入，不少国有企业已经进行了公司制改革，但完善的法人治理结构，并没有真正在多少国有企业建立起来。特别是董事会制度建设，与外派监事会制度相比，存在着较大的差距。主要问题：一是相当一部分企业还没有建立董事会制度。现实中表现为两种情况：一种情况是按照企业法注册，根本没有设立董事会，实行的是总经理负责制;另一种情况是虽然按照《公司法》注册，名义上也建立了董事会，但只有董事长一人，或是董事人数过少，形不成会议。二是董事会制度运作不规范。实践中表现为两种情况：一种情况是会前对董事不尽通知义务，会上董事不能充分发表意见，或以其他方式代替董事会议，形不成真正的集体决策机制;另一种情况是董事会和经理层的职责不分，董事、经理在人事上高度重叠，董事会经常讨论决定属于经理职责范围内的事项，甚至董事会和经理办公会经常合二为一。
上述情况，不仅严重地限制和削弱了董事会的作用，也给监事会履行监督职责造成了困难。首先，监事会监督对象出现空缺。依据《公司法》，监事会的一项重要职责，就是监督董事的履职行为，没有董事会或董事会不健全，自然就无法对董事的履职情况进行监督。其次，加重了监事会的监督责任。依照《公司法》和法人治理结构的要求，董事会负责对经理层的经营活动进行监督，在没有董事会或者董事会不健全的情况下，经营班子既要履行董事会职责又要履行经理层职责。这样法人治理结构中设计的对经理监督职责，就不得不由监事会承担，监事会就要承担起对董事会和经理层的双重监督职责。最后，加大了监事会监督的难度。董事职责不明确，不能保证董事在会议上充分发表意见、行使职权，就使监事会对董事、经理的监督缺少了标准和依据，对董事和经理人员的履职行为难以做出评价和判断。例如，在公司不尽通知义务的情况下，对董事在董事会上发表的不符合出资人意志的意见，能否追究其不尽职的责任，就很难判断。再如，在职责不清的情况下，董事干预经理职责范围内事项，或者经理参与决策董事会职责范围内的事项，出现了失误是否承担责任，都没有依据。
落实董事会制度，首先要健全董事会机构，各国资监管机构要把健全监管企业的董事会机构，放在重要工作位置，加大工作力度，在较短时间内完成董事会机构建设，配齐配全董事会人员。在董事会机构建设中，要注意尽量减少董事与经理的交叉任职，严格区别董事会与经理层的职责，使董事会真正依照《公司法》负起对企业重大事项进行决策和对经理层的监督职责。其次是健全工作制度，不仅要对董事的职责做出明确规定，而且要提出履职的标准和程序，对不认真出席董事会议，不认真贯彻出资人的指示、规定，在董事会议上多次不发表意见，或不能保障董事按规定程序履行职责的情况，都应做出承担责任的规定。对担任各专业委员会负责人的董事职责，应当在各委员会的规则中做出特别规定。最后是加强对董事履职的考核，要改变以对企业的总体考核代替对董事个体考核的做法，改变不管董事能力高低、贡献大小，一律按照企业主要负责人一定百分比取酬的做法。要加强对董事个人履职情况的考核，根据董事在企业决策和管理中的表现确定薪酬，把董事对企业的贡献与薪酬紧密结合起来，增强董事的责任感，激励董事更加积极、勤勉履职。在对董事的考核中，注意听取监事会意见，把国资监管机构对董事的考核与监事会对董事的监督结合起来，更加有效地发挥监事会的监督作用，提高监管水平。 (二)坚持监事会外派制度
《公司法》规定，监事由国资监管机构派出，近年来监事会制度的实践证明，实行监事外派制度，是监事会在国有企业法人治理结构中有效发挥作用的一个重要原因。实行监事外派制度，切断了监事会和企业经营者在经济利益和人事管理方面的联系，解决了内设监事会难以发挥作用的种种问题，并制定了“六要六不”工作纪律，实行了定期轮换制度，最大限度地保持了监事会的独立性，为监事会独立履行职责创造了良好的客观条件。国有企业监事会制度要长久、有效地发挥作用，必须认真坚持并不断完善外派制度。在坚持现有各种制度和做法的基础上，还要做好以下工作：
1.加强监事队伍的专业化建设。实行监事由监管机构外派，从组织人事角度解决了监事会的独立性问题，还要从监事的能力上解决独立履职问题，使监事具备独立履行职务所需的专业素质，才能更好地实施独立监督。监督与被监督是一对矛盾，如果监督者缺乏与经营者对话的能力，就难以深入了解经营活动，协调各方关系，获取相应信息，对经营者的履职行为做出客观判断，及时揭示企业经营中的问题。实现专业化建设，一是要对专职监事的任职资历有一定的要求。国有企业的经营者，一般都具有较丰富的阅历，在目前还存在着行政级别观念的情况下，监事的人选要考虑企业的接纳，人选不仅要了解企业，熟悉经营管理，而且要有相应的机关管理或企业工作经历，要有与经营者进行对话的能力和资历。现实中，一个科级的公务员监事去和一个相当于省部级干部的经营者交流沟通，不仅存在着知识和经验上的差距，而且双方还会存在某种心理障碍，不利于监事履行职责。要求相应级别的公务员担任监事，在这里并非完全是级别对等的概念，而是能力对等和相互尊重的体现。因为级别也是一个公务员能力和资历的重要体现。二是要有一定的综合素质。监事会监督涉及企业经营管理各个方面，需要处理好监督与被监督的矛盾，要求监事要有较高的综合素质，既要懂得企业财务、经营管理制度、熟悉国家法律法规和出资人的要求、规定，还要有良好的职业道德和较强的协调与沟通能力、文字能力。现实中，监事大多具有某一个方面的专业素质，有的专业素质还比较高，但在综合素质方面，主要是靠监事会成员的能力互补。这种情况不适应对监事单独履职的要求，要通过建立岗前培训和在岗业务培训制度，：不断提高监事的综合素质。要把业务培训作为考核监事会工作的一项重要内容。
2.坚持轮岗制度。所谓轮岗，是指对监事会所监督企业的轮换。现行《条例》规定，监事会成员每届任期三年，监事会主席和专职监事不得在同一企业连任，这即为轮岗制度。监事在同一企业任职时间过长，难免会产生人际关系上的情感问题，对一些问题会形成固有看法，影响对监督事项的判断和提出。坚持定期轮换所监督企业，有利于监事会克服感情因素的干扰和主观认识的束缚，客观公正地监督和评价经营者的行为，对保持监事会的独立性是十分重要的。当然，坚持轮岗制度会加重监管机构和监事会的工作，如监管机构要做大量的组织工作，监事要重新熟悉企业情况，重新协调各方面的关系。但正因为一切要重新开始，才能使监事从感情上到认识上并不带任何框框地看待问题。坚持此项制度，重要的就在于不怕麻烦，坚持三年一次的调整工作。
3.坚持人员交流制度。人员交流制度，主要是指监事会成员与企业和党政机关人员的交流制度。一个人长期在一个岗位上工作，虽然具有情况熟、人员熟的优势，但也有局限性，不利于开阔工作思路，不利于培养队伍。坚持人员交流制度，使监事会的人员流动起来，不仅使监事有更广阔的发展环境，监事会也才能不断吸纳需要的人才，保持队伍活力，提高队伍素质。交流的渠道和方法：一是通过竞聘、选调等方式，从国有企业和党政机关选拔一些思想和业务素质较高、适合从事监事会工作的人员，充实到监事会队伍;二是由监事会向企业或党政机关输送、交流一批适合到企业或党政机关任职的监事。交流人员到党政机关和企业，不仅可以为监事的成长提供更广阔的天地，也可为企业和党政机关充实一批经过监督岗位锻炼、善于发现问题、有着较强法纪观念的管理者，促进企业和机关加强管理。监事可以到企业担任外部董事，也可以到党政机关的监督部门或经济管理部门担任管理工作。
4.落实津贴制度。监事津贴是监事会执行“六要六不”纪律，保证监事会独立性的另一项重要措施。实行公务员规范工资收入后，一些地方取消了监事工作津贴，这种不利于对监事的严格要求，应当实事求是地解决工作津贴问题。
(三)落实重大责任追究制度
落实好责任追究制度，对及时解决监事会揭示出的问题，维护国资监管工作的权威性，保障国有资产安全个分重要，也是保证监事会有效发挥作用的重要措施。目前，不少地方国资监管机构都制定了企业重大经营决策失误责任追究制度，但现实中真正对重大经营决策失误进行责任追究的并不多，责任追究制度并没有得到很好的落实。究其原因，一是出资人的责任制落实不够，这一点在前面已经讲过，此处不再赘述。二是制度本身不够完善，缺乏可操作性。有的制度只规定了企业经营者应当履行的义务，没有对违反义务应当承担的责任和如何承担责任做出具体规定。如只规定“将按照有关规定追究企业负责人的领导责任”，对“有关规定”是什么，既没有说明，也没有注明，在实践中就很难执行。有的制度虽然对承担责任的含义、标准，对责任的调查核实、处理方式等都做出了规定，但没有提出启动程序。如有的制度对企业经营重大决策失误责任的追究，就只是规定“国资委发现企业重大经营决策失误，由监事会”等部门进行调查核实，依照“工作报告和初步处理意见”“做出最终处理意见的决定”。但对发现重大失误和提出调查的责任部门没有规定，在实践中往往就因无人启动责任追究程序，使责任追究制度落空。
落实责任追究制度，除了要进一步完善制度，使责任追究制度更具有可操作性，还要和国资监管机构职能部门的日常工作结合起来。只有把责任追究制度纳入监管机构各职能部门的工作，并作为考核部门工作的一项重要内容，才能督促责任部门认真履行责任追究制度，使责任追究制度落到实处。
