新型农村合作医疗调查报告
——以江苏省为例
摘要：新型农村合作医疗制度自实施以来，得到了社会的广泛关注。随着它覆盖面的不断扩大，政府资金投入的增加，该项制度的优越性也日益显现，农民的参保积极性不断提高。但是，任何制度都有双面性，我们通过调查发现，新型农村合作医疗制度同样存在着一些问题，例如：制度的宣传不到位、报销制度障碍较多、制度反功能所引发的道德风险、制度的支持系统不完善等，所以加强新型农村合作医疗制度的政策宣传力度、逐步放开新型农村合作医疗的政策限制、完善法律法规等措施很有必要。
关键词：新型农村合作医疗 问题 对策
一、序言
新型农村合作医疗，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府三方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”）要基本覆盖农村居民”，并且，从2003年起，开始选取一些地方作为试点。国家为扶植农村发展，解决农村看病贵、看病难等问题，制订了新 1 的农村合作医疗方案。2011年2月17日中国政府网发布了《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》，这份文件明确规定：2011年政府对新农合补助标准均由上一年每人每年120元提高到200元；新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到70%左右。
很多学者也对新农合制度展开了研究，如：在制度模式缺陷方面，顾昕、方黎明认为新农合从强制性向自愿性的回归及其所带来的逆向选择问题是该制度模式的重要缺陷之一[1]。在新农合制度资金的筹资模式方面，杨海文认为可以采用加大对中央与地方财政的监管和支持力度、采取合理的征缴形式、发行农村健康彩票、征收烟酒行业健康保险费等相关措施[2]。顾海、唐艳认为新农合具有强制性制度变迁的特点，而农民认知上存在的理性不足的无知状态给新农合管理机构的宣传工作带来了挑战[3]。
虽然新农合制度已经逐渐成熟起来，但是，自2003年以来，新闻媒体先后披露的有关新型合作医疗的违规事件，如《焦点访谈》披露的河南太康县违规筹资问题及《共同关注》披露的云南省广南县阿科乡违规筹资问题等。由此可见，新农合制度本身或者实施过程中还是存在着一些问题的，为了更好的了解目前我国新型合作医疗实施后农民对其的态度及参保的意愿、制度实施几年来所产生的效果、制度本身或在其实施过程中存在的问题并进一步探索解决方法，我们成立了一个调查小组，专门对农村合作医疗进行了调查研究。
二、调查简介
（一）调查时间
2011年2月份到3月份，为期两个月。2月份完成了调查及对资料的整理工作。3月份对资料进行了分析和讨论，并撰写调查报告。
（二）调查地点
主要选取了新农合实施比较早的江苏省农村地区。为了材料的典型性，调查的范围涵盖了苏南、苏中和苏北地区。具体有：南京市六合区程桥镇长青村、南京市六合区程桥镇河北村、常州武进区邹区镇西湖街道赵墅村委西村、江苏省兴化市合陈镇陆谦村、淮安市盱眙县铁佛镇邓圩村、淮安市盱眙县马坝镇高桥村、丹阳市南建村、泰兴市广陵镇通靖村等。
（三）调查对象
我们所选取的对象是对农村合作医疗制度有着一定的了解或者是亲身体验着该项制度的变化与发展过程的人，具体而言，主要是江苏省农村地区村民、村干部、医院工作人员、合作医疗办公室工作人员等。
（四）调查方法
采用定性研究的方式。资料的收集采用入户个案访谈和实地观察的方法。
（五）调查人员
常州工学院公共事业管理专业08级的两名学生和新闻专业09级的四名学生。
（六）调查方式
1.走访当地村民，通过与其聊天了解他们参加农村合作医疗及报销情况。
3 2.询问当地村干部关于本村的农村合作医疗的历史发展和现行状况。
3.向医院工作人员了解村民的看病报销情况，医疗设施及医疗卫生状况。
4.向合作医疗办公室人员了解村民报销情况，索要具体报销的比例说明单。
三、调查结果
（一）制度的优越性
中国新型农村合作医疗制度是一种顺应形势、符合国情和经济发展状况的理性制度。这一制度缓解了农民看病难的问题，让农民享受到优质、价廉的服务，农民群众得到实惠，合作医疗逐渐深入人心，这极大地调动了农民的参保积极性，使得绝大多数农民愿意为自己的健康投保，投保的热情高涨。根据我们在2011年2月份对江苏农村地区的调查，农村合作医疗的参保率很高。例如：江苏省兴化市合陈镇陆谦村人口为1436人，参保人员1407，参保率98%左右；常州市武进区邹塸镇西湖街道赵墅村委西村人口为138人，参保率100%；丹阳市南建村东野田人口为250人，参保率99.7%；淮安市盱眙县马坝镇高桥村人口数为3150人，参保率为100%。
随着政府对新农合制度的重视以及大量财政补贴的投入，合作医疗保障基金中政府资助的比例越来越大，并且报销的比例也随着保险基金的不断充实而持续增加。这不仅仅是解决了农民就医难的现状，在一定程度上缓解了农民因病至贫、因病返贫的问题，我们还看到了广大农民对这一制度从怀疑逐渐到 4 拥护，更看到民心的凝聚，这对于建设社会主义和谐社会也有着不可估量的促进作用。
个案一：家住常州市武进区邹区镇西湖街道赵墅村委西村的杨某是个木匠，1995年患上了尿毒症，身体状况一天不如一天，木匠工作也无法继续，只得和妻子一起务农，靠之前的积蓄看病，短短几年就花费了医药费十几万，杨家变得一贫如洗，并背受了几万元的债务。日子过得很是拮据。在参保之前，所花费的治疗费用都是自费的，经常要求助亲友以及村委会的帮助，村里还为他募捐了一些费用。参加农村合作医疗后，在06年，杨某又去医院看病，花费了3万元，直接报销1万多元。08年住院费1万多，报销了5000多元，经过几年的连续治疗，杨某的病情渐渐稳定下来，日子也没有以前那么拮据了。同村村民黄某见证着杨家的变化，她说：“之前杨家为了看病家里值钱的东西都卖过，是村里有名的困难户，后来听说在村委的帮助下办理了农村合作医疗，看病的时候可以报销一大部分，给他们家减轻了很大的负担啊！”
个案二：沙某，家住江苏省兴化市合陈镇陆谦村二组，2006年夏收在自家场头堆草时，不慎从两米不到的草堆上摔下，落地时头朝下，当时就不能动弹，呼吸困难，面色发青。经村医固定位臵后，送往市人民医院抢救治疗。在市人民医院做CT磁共振等确诊为颈椎压缩性骨折，入院经手术用支架固定，几星期后病愈出院，共花了两万余元医药费，出院时因参加了新型农村合作医疗保险，报销了近5 一万的医药费。
出院后他逢人就说，农村合作医疗保险制度真正好，看病能报销，我们全家以后每年都要参保，这样有大病也不用担心负债太多。更让他想不到的是，出院一个月后镇卫生院医保处的工作人员在村医的陪同下再次来到他家，送来了850元的大病再补偿款，一家人又是道谢又是倒茶的，非常感谢党和政府的好政策，让我们老百姓有病不愁，生活更加美满幸福。
（二）新型农村合作医疗制度实施过程中存在的问题
1.宣传不到位
新农合实施初所产生的信任危机，正是由于宣传不到位所造成的。由于农村合作医疗制度的实施始于建国初，改革开放后，实行自主筹集资金，即由村民一方缴费，而当时的保障基金有村干部负责保管，在管理上存在很多弊病，有很多干部借机从中受益，造成“村民交保、干部吃药”的事情常有发生，并且使得合作医疗制度一度因为资不抵债而面临破产。所以2000年以来由政府主导并加以扶持的新农合制度一开始并没有得到大家的认同，很多村民不愿意交保，他们甚至不相信生病可以报销一大笔钱。导致农村合作医疗在农村一度难以实行，再加上部分村干部急功近利，追求“不落一人、应保尽保”的快速实现，采取强制村民交保的措施，又懒于积极宣传性的保障政策，导致村民产生逆反心理，更加不愿投保。
市合管办下发的文件明确要求宣传册要一户一份，可实际情况却没有这样，甚至在有些农村的镇医院合管办连宣传材料 6 都没有。这使得很多村民对于农村合作医疗的报销比例存在着很大的疑惑，甚至可能因为报销的金额与预期相差太多，而对农村合作医疗存在误解。
个案三：江苏省南京市六合区程桥镇河北村的村民赵奶奶，84岁，有一个儿子和三个女儿，本来和大儿子住，但是大儿子已去世两年，目前一人居住，大儿媳和孙子在无锡工作。三个女儿都在邻村。今年大年十五时，一人在河边洗衣服，滑到，摔伤了手，女儿随即带其前往六合区人民医院就诊，女儿要其将医疗卡拿出来报销时，老奶奶说没有办卡，于是要全额付医药费。赵奶奶的女儿很生气，她说：“老人年纪大了，生病是正常的事，如果不参加新农合，生个大病怎么办？”。赵奶奶的女儿得知原来因为赵奶奶的儿子已死，儿媳和孙子又不在家，所以村里就没有通知赵奶奶参加农村合作医疗的事情。赵奶奶的女儿表示，河北村的村干部太不负责任了，并表示会马上给赵奶奶办理农合手续。
个案四：江苏省泰兴市广陵镇通靖村的王某，女，有三个儿子，大儿子和二儿子住在村东，离老人较远，她跟小儿子一起，但小儿子整日游手好闲，经常不在家，就剩老人一人在家。听村里干部说参加新农合住院了可以报销75%，于是也就参保了。去年因一次意外事故骨折了，住院加治疗总共花了1.5万，结果报销时只报了6000元。算算根本就没有报到75%，于是她很气愤，说村里干部骗了她，直嚷着要去找村干部理论。
7 2011年泰兴市的新农合保险的报销比例是在乡镇医院报75%，市二级医院报55%，省内定点医院报40%，省外医院报35%。但是这个报销比例并不是按照住院总共花的钱来算的，而是根据可报销的费用来算的。之所以能引发上述问题就是因为村里宣传的不够详细，只跟村民说报销比例而不详细解释清楚。
2、新农合药费报销的制度障碍较多
新农合制度是以大病统筹兼顾小病理赔为主的农民医疗互助共济制度，由于新农合是以保大病为主的医疗保障制度，一般只有在住院时，医疗费才能纳入补偿范围，其受益面很低。新农合低筹资水平的设计是导致新农合低保障能力的重要原因，因此会引发了一系列问题： ⑴门诊报销的医院限制
对于普通疾病的门诊费，农村合作医疗制度规定参保人员在乡镇医院看门诊可以凭药费单和医疗卡报销，而在县级及以上的医院门诊是不报销的。但由于乡镇医院的医疗设施的不完备，很多必要的身体检查在乡镇医院无法完成，必须要到县级或县级以上做检查才可以，这样一来，很多村民不但多花了钱，还无法得到补偿。
个案五：家住南京是六合区程桥镇长青村的张某，家里一共三口人，今年55岁。是个体户。夫妻俩开了一家小吃店，一个儿子已经工作。2009年秋天，张某感觉到身体不适，感觉到胃不舒服，似乎身体某处有肿块。于是，直接去了六合区人民医院就诊，通过简单的询问后，医生让 8 张某去做检查，有B超、胃镜和脑CT。花费依次是50元、220元、400元。然后检查出来是脂肪肝和胆囊炎。关于脂肪肝，就是以后要少喝酒、少吃太油腻的东西，而胆囊炎由于不是急性的，建议采取保守治疗，吃点消炎药。一共花费了850元。
这次治疗中区级的医院门诊是没有报销的，但是镇村的卫生服务中心可以报销，但报销的很少，只有药品能报销，张某嫌麻烦也没有去报销。张某说如果是住院治疗，这些检查是可以报销的，就是说比如有的人要住院一共花费了1600，按照百分之五六十报销的比例，也就是实际付640到800元。而他因为没有住院，几乎报销不了。
⑵报销的种类限制
报销的种类限制主要指部分疾病或药品不能报销或报销很少，如慢性病。一般疾病的报销比例在70%左右，但是对于慢性病，如果病患年度内在定点医院的门诊药费的总额超过一定数额会给与30%左右的补偿，并且有最高补偿额的限制，例如南京市六合区农村合作医疗规定慢性病患者年度内门诊费1000元以上按照35%比例补偿，年度内最高补偿限额为3000元。而药品的种类繁多，大多数的药一般都能报销，只有一小部分药比如：补药、进口药等好药是不予报销的，但恰恰是这一小部分药的价格最昂贵，很多医生开药时专拣这些药开。
个案六：何某，女，家住家住泰兴市广陵镇通靖村二组，有一子还在上学，两年前因家里造房子负债累累，本来生活就困难，偏偏又在这时得了一种怪病，需要经常打 9 嗝以助顺气，查又查不出是什么原因，只能开点药回去吃吃，其中开了很多补药在里面，但是效果不佳，还很贵，而且有的药根本就不能报销。为了尽快好起来，少花点钱，就到处去求偏方，吃了很多药，每年也要花五六千，效果还不明显。无奈，对于这样的家庭实在是支撑不下去，只好放弃治疗。 ⑶定点医院限制
关于定点医院的限制，是目前存在的最大的问题。今年的两会中，异地报销问题也成为了人大代表热议的问题之一，不打破定点医院的限制，农村合作医疗制度实际上对一些常年在外出打工的人来说是十分不公平的。他们在本地参保却不能真正的享受参保带来的福利，如果在外地就医则不能报销，或者只能在本地报销一小部分，无疑加重了他们的就医负担。而且报销的时间只有一年，这对于一些转诊外地的病人来说，可能会有所耽误。
个案七：家住淮安市盱眙县铁佛镇邓圩居委会邓西组4号的张文全是一个地地道道的农民，2009年7月低在县人民医院和中医院都检查出患有食道癌，但是由于他心脏跳动过快，手术具有很大的危险性，县医院没有那个能力为他动手术。因此，张文全不得不到外地更好的医院去就医，因子女都在无锡打工，为了更加方便照顾老人，子女把他接到无锡定点医院看病。2009年8月张文全在定点医院无锡市人民医院进行了手术，由著名的胡医生主刀。张文全在无锡市人民医院大约住了一个月半左右，共花费5万多。 10 第二天，他的儿子带着老人的病历和相关医疗报销的证件到本镇医院进行报销，却被告知不是在本地住院的医疗费不能够报销。无奈之下，他的儿子又赶到县报销处，虽可以报销，却只能按60%报销率的一半也就是30%进行报销。 ⑷报销程序繁琐
参加农村合作医疗的人员，需要带户口本到村委会办理参保手续，村委会将办理的人员资料呈给农村合作医疗管理办公室，经过合管办的审查，然后办理医保卡，再交由村委会通知村民前来领取医保卡。而这个过程应该在一个月之内完成，但是一般情况下，合管办办事拖拉，经常要拖上好几个月，这给在办证期间患病的人带来很大的麻烦和经济损失。同时，农村合作医疗的报销程序也存在着不同程度上的问题。在病患转诊医院后，报销要经过严格的审批，病人才能拿到报销款，但是由于报销申请程序的复杂以及审批时间的拖拉，病人得不到及时的补偿。
个案八：家住江苏省泰兴市广陵镇通靖村的村民张某的儿媳刘某已经于2009年嫁给张某的儿子时将户口迁至该地。并于2009年12月去当地的村委会办理农村合作医疗卡，2010年三月份时，刘某在上班的途中被车撞伤，到县医院住院接受治疗，左腿骨折，看了4000块钱，但是医保卡还没有办下来，刘某当时很是着急，因为如果有卡，可以按75%的比例进行报销，这是很可观的一笔钱。张某去村委会咨询，村委会解释说因为办理时已经接近年关，所以办理手续还要等一等，张某很是生气，但也只好自行承担 11 医疗费用。 3.制度的反功能
根据社会学的功能理论，一项制度的反功能即是指一种社会制度的后果既有可能有利于系统的生存与发展，实现系统的功能要求，也有可能出现功能失调、降低系统的适应性或妨碍系统的运行。反功能是指社会制度的后果降低了系统的活力和适应能力，破坏了社会系统的内部协调、稳定关系，造成社会内部冲突，对社会良性运行起到了破坏作用[4]。我们在调查中发现，新农合制度同样在某种程度上存在这种制度的反功能现象。
随着新农合制度的进一步实施，逐渐显现出的一个非常严重的问题：由于合作医疗的管理机构与医疗机构的信息不对称，而医患与医疗机构的信息也不对称，这种信息的不对称导致了保险市场失灵，即当合作医疗需求方参合后，通常认为风险费用已转移给合作医疗管理方，从而增加对医疗服务的使用；甚至某些需求方品行不端，为了获取赔款故意制造医疗事件，增加了赔偿的机会；而医疗服务提供方也故意诱导需求方扩大医疗需求和索要过高的医药价格，以上行为都造成了公共利益受损，导致社会成员对新农合产生不满情绪，最终不利于了农村医疗保障事业的持续发展。
个案九：据丹阳市南建村村民万某透露，去年他的邻居吴某，因为想要再生一个小孩，但是不能怀孕，就去医院治疗，花去了一笔医药费，但是，由于吴某的叔叔是市医院的副院长，他叔叔就将治疗不孕症的医药费用单换成 12 了一般病的药费单（不孕症的治疗属于农合不可报销范围），然后吴某写了一份审批材料，以普通病在市定点医院治疗为由，在当地的合作医疗管理办公室报销费用。
个案十：淮安市盱眙县马坝镇高桥村村民王某，2010年6月的一天在田里干活时，突然头晕，就去镇上医院看病，通过验血，医生说王某贫血，并且有点发炎的症状。就开了消炎药和其他的药品，结账时，王某发现医院开的消炎药是选的消炎药品种中最贵的，并且还开了一种叫做“安神补脑液”的药剂，要报销时，合管办称“安神补脑液”是补药不在报销范围内。王某说:“贫血根本不要开什么补药，医院在变相赚钱，并且没有告知其那个药只有滋补作用。而开的消炎药也偏贵，并且在他去购药时，药房工作人员说那种分散剂没有了，医生很快就换了药丸，并且价格要比原来的便宜一倍多。” 4.支持系统不完善
⑴卫生院的条件简陋
新农合最初是为了解决广大农村地区看病难、看病贵的问题，所以乡镇的卫生院应该是村民就医的首选，新农合制度在实际的实施过程中，设臵的报销比例也是偏重于在乡镇医院。但是，事实上，目前乡镇医院由于人才缺乏、医疗器械落后，只能承担治疗一些小病，一些中等或大病，以及需要动手术的治疗都需要去县级以上的医院，而县级以上的医院报销的比例却没有乡镇医院多，尤其是门诊几乎不报的情况，给病患带来了很大的压力。
个案十一：家住南京市六合区程桥镇长青村的陈某， 13 是一个七十九岁的老太太。2010年夏天8月17号，突然半夜发抖，高烧不退，老人的儿子年夜将其送往镇上的卫生服务中心，但是医院已经下班，只有一个值班医生，并且很多好的药都在药房，药房已锁，只能挂一点普通药水，到白天上班才能化验，系统的治疗。第二天上午老太太做了抽血化验、尿检、心电图等几项检查。主治医生只说是炎症，具体病因、病情没有做详细解释，建议挂水治疗。但是18号夜里，陈某又继续发烧、发抖。陈某儿子又半夜将其送往卫生服务中心，挂了两瓶普通药水。19号陈某又去就医，医生建议挂三天水，陈某貌似情况好转。不幸的是，在停止挂水的那天夜，陈某又发烧，于是，陈某被送到了六合区人民医院。值班医生在了解到情况后，建议住院治疗。又进行尿检、血检等一系列的检查。治疗持续了一个星期，天天挂水。在住院的第四天医院确诊为上呼吸道—尿路感染。陈某的儿子说；“现在乡镇医院对于自己能否治疗的病没有一个肯定的态度，我们在乡镇医院也花了500多块钱，却没有任何效果，病人花了冤枉钱事小，要是出了事，怎么办？乡镇医院医疗水平有限，检测的仪器设施也没有区医院那么好。”
⑵各地区政府对农合的资金投入差异比较大。
据调查，由于地区间的经济水平以及政府对农合的重视程度不同，给予的资金投入也是不同的，如：南京市六合区人均统筹基金标准为280元，其中居民个人缴费78元，各级财政补贴202元；泰兴市人均筹资标准为180元，其中连续缴费参加的，以户为单位，每人缴纳40元；2010年未参加的，个人 14 缴纳70元。省和本市财政补助每人140元。
⑶法律法规的缺乏。
目前有关于农村合作医疗的法律法规还比较零散，没有一个完整的体系，对于该制度在具体实施过程中产生的一些损害公众利益的事情也没有具体的惩处办法。对于基金如何追回，如何承担经济责任还没有明确的说法；在报销比例、起付线等问题上没有一个总体性的规范，各地区制定的标准随意性很大。
四、对策
（一）新农合政策宣传力度亟待加强。
农村的发展速度比较慢，信息传播滞后，农民的文化水平普遍偏低，对国家的政策了解的也比较少。这就需要基层的政府部门以及工作人员，加强宣传，让村民都对新农合有一个比较完整和全面的认识，并且要积极配合县市级合作医疗管理部门的工作，务必确保参保人对于报销比例、起付线等具体规定有所了解。定点医疗机构也应做到药品、医疗价格公示，以免因报销问题引起不必要的矛盾，增加村民对这项制度的反感和排斥。
(二)加快改革，逐步放开新农合的限制范围
（1）对于特殊的治疗费用，设定适当的报销比例。参保人在区级医院看门诊的过程中，对于需要使用一些比较昂贵的仪器进行检查时，或是对于慢性病的治疗问题，我们可以根据其所需花费的医药费来设臵合理的报销比例。
（2）可结合当地实际情况，进一步适当放宽报销时间，对 15 因异地就医而可能耽误报销的人群，通过办理申请手续，应延长报销时间。
（3）逐步放开对某些药品报销的限制，公开可报销的药品目录，并加强对医院及医生的监督，尽量避免因医患之间的信息的不对称而导致的医院多开药或者专开不可报销的药来盈利。
（4）加强异地报销试点，实行医保联动。
在经济发展的比较好的地区，进行异地报销试点，实现报销从参保地转向就医地。通过互联网实现城市与城市间的医保信息双向联网。当参保人在异地就医后，只需带齐证明材料，如：医保卡、就医药费单、住院要出示的住院小结、户口本等，在就医地的合管办申请异地结算，异地合管办根据参保人所在地的报销标准进行异地结算。其中需要注意的是，要结合实际情况，如果两地的保险基金、报销比例相差不大，可以就以异地的药品报销目录、报销比例进行结算。如果相差较大，则要以参保人所在地的标准进行报销，以保证公平，保障参保人的确实利益。
（三）降低道德风险
为了尽量克服由于制度反功能所造成的保险市场失灵，就必须要降低新农合实施过程中的道德风险，我们可以通过对需求方和供方的双重控制来实现。对于需求方的控制措施主要坚持“以收定支、量入为出、逐步调整、保障适度”的原则，科学合理地确定补偿标准、起付线标准、补助比例和最高补助限额。
对于供方即医疗机构的控制措施，具体包括：
16 (1)对医疗服务利用率进行审查，即对被保险人医疗服务利用的必要性和服务质量进行审查和评估，包括审查确认非急诊住院的必要性并规定其合理的住院期限，审查急诊住院的必要性，病人入院后通过电话和探视进行监测等。
(2)住院费用明细审查，主要检查医疗方案的有效性，看是否存在过度的治疗。
(3)第二外科手术意见，即审查部分手术治疗的必要性时，要参考第二名外科医生的意见。(4)逐步实行预付制。预付制，是指在医疗机构提供医疗服务之前，医疗保险机构就依合同按一定的标准向医疗机构提前支付医疗费用[5]。医疗费用预付制可以促使医疗机构自动控制医疗费用，在经济上尽可能以低于预付固定价格的费用来提供服务，保留固定价格与实际成本之间的差额。它在客观上促进医院自动节约成本，缩短住院时间，减少诱导性消费。
（四）加大政府对农村医疗的投入力度，完善相关的法律制度，加强监管。
在农村增开大型专项医院，投放诊疗设备，用增加工资、政策优惠等方式鼓励医生投身农村，并定期的对农村医院的医疗人员进行培训，不断提高自身的素质，增强农村医疗实力。这样既有利于村民就近放心地治病，还有利于乡村医院的快速发展，同时还能带动当地的经济发展。另外要尽快出台有关农村合作医疗的相关法律政策，以规范医疗机构的医疗诊治技术、医疗保障药品报销目录以及检查治疗费用的标准。同时要加强对农村合作医疗保障基金的监管，制定一套行之有效的报销审查程序，务必保证审查程序的公开透明，以防止有一些人 17 受到利益的驱使，相互串通，套取保险金，损害参保人的利益。还可以提请司法部门明确骗取合作医疗保险基金行为构成保险诈骗罪，并作出相关的司法解释。
五、总结
新农合制度是具有中国特色的农村医疗保障制度，是新时期农村医疗保障制度的核心和主体，对完善农村医疗保障制度和社会保障制度具有关键意义。农村合作医疗制度经历了萌芽、发展、衰落阶段，如今在政府的倡导和支持下，又有了新的发展生机，随着政府对保障基金投入力度的加大，保障水平不断提高，农民越来越能够体会到该项制度的优越性。但是，在我们看到制度的优越性的同时，更多的调查也暴露了新农合制度的不足，比如说报销的比例不明确问题、申报报销时复杂的审批程序以及医患信息不对称造成的保险基金被非法套用问题、农村医疗卫生管理体制发展滞后等问题， 这些问题的存在说明新农合制度仍然需要在实践中被不断的改进和完善。新农合的最终目标即要为农民建立起一种基本医疗保障机制，帮助农民减轻医药费用负担，从而提高农村医疗保健服务的可及性与公平性，使广大农民群众能及时享有基本医疗保健服务。要想真正实现这一目标，未来还有很长的路要走。
经过两个多月的努力，调查报告终于告一段落了，但是由于时间比较仓促以及受到客观因素的影响，调查的范围和深度度有缺陷。撰写的报告也有一些不足之处，由于篇幅的限制，并不能对每个个案都进行比较详细的记录。但是，报告中提到的关于新农合存在的问题都是该制度在江苏农村地区实施过 18 程中真实的信息反馈，希望能够引发有关部门、学者对新农合未来道路的更多思考。
参考文献：
[1]顾昕，方黎明．自愿性和强制性之间：中国农村合作医疗的制度嵌入性和可持续性发展分析[J].社会学研究，2004（5）：1~18 [2]杨海文等．农村新型合作医疗保险制度中筹资机制研究[J].中南财经政法大学学报，2005（1）42~44 [3]王艳．论医疗给付结构对农民参与合作医疗意愿的影响[J].中国农村观察，2005（5）53~60 [4]郑杭生主编．社会学概论新修[M].中国人民大学出版社，第3版2003（1）
[5]丁少群，李桢著．我国新型农村合作医疗制度及其可持续性发展研究[M].厦门大学出版社，2007（9）
