论警察职务犯罪的防控对策
刘世富
近年来,警察职务犯罪案件呈上升趋势,据统计,从1993年至1997年5月间,全国公安机关共查处违法违纪案件33295起,涉及公安民警40848人; 1998年3月,全国公安机关在公安队伍中普遍开展集中教育整顿和执法大检查,共检查近两年的各种案件108.4万件,发现问题的案件15.1万件,查处违法违纪民警1.1万多人。有资料显示,全国为黑恶势力充当保护伞被查处的公安民警有225人,其中县级以上公安机关领导干部48人。在犯罪数量增加的同时,公安民警重大职务犯罪也不断出现。这些违法犯罪案件不仅给社会和群众造成了重大损失,而且败坏了公安机关和人民警察的形象,采取有针对性的对策对警察职务犯罪控制已迫在眉睫。
一、完善政治体制,消除警察职务犯罪的政治因素
(一)合理配置警察权力
1.加强和完善体制的重要内容和目的之一就是对警察权力的合理配置,并保证其依法有效地运作,核心是解决好权力集中和权力分解之间的关系,最佳、最有效地控制和预防警察职务犯罪。我们在设置警察权力、控制警察职务犯罪时,既不能一味地分解权力,为求防止警察职务犯罪的发生,而过分降低工作效率,极大地增加可能发生的警察职务犯罪个案的危害结果;也不能一味地集中权力,为求防止警察职务犯罪个案危害结果的扩张和保持较高的工作效率,而过分地容忍极高的警察职务犯罪的发生率[1]。正确的选择应该是将过分集中的警察权力予以合理的分解,将过分分解的警察权力予以合理集中,实现警察权力集中与分解的合理平衡,将警察职务犯罪的发生率和危害结果控制在人们可以容忍的限度内,将工作效率保持在人们期望的可以接受的水平上。实际上警察权力不合理的集中和不合理的分解,都是不可取的。在完善体制过程中,应从制度安排、规则设计、具体操作等方面来科学设置警察权力,推进警察权力集中与分解的最佳平衡,实现控制、防范警察职务犯罪的最佳的综合效果。
2.制止警察权力的随意扩张,甚至削弱警察权
力以预防警察职务犯罪。究竟该如何限制过度膨胀与极端滥用的警察权呢?有一种大胆的观点认为应该对公安机关过于庞大的行政管理职能进行结构性调整,将其主要职能严格界定为与治安管理有关的行政职能和惩治违法犯罪有关的刑事司法职能,将户籍管理职能移交民政部门,将车管及交通管制职能移交交通部门,将经济犯罪案件侦查职能移交检察机关,从源头上防止因权力膨胀而诱发的特权意识。尽管这种以权力资源和利益格局调配为内容的削权式改革,势必会触及既存的权力结构和利益格局,因而在现实可行的角度讲还只能停留在一种理想化的描绘状态上,但是,这种改革的思路是具有启发意义的,而且我们也可以从世界范围之内借鉴到已经成功的经验。
(二)充分发挥现有监督主体的监督作用
1.充分发挥公安机关的督察部门的监督作用。
为解决现有警务督察的不足,应从以下两个方面对警务督察进行改革。首先,改革公安督察体制。关于体制的改革,就公安机关内部而言,宜将内部各种监督职能建构并纳入督察范畴。主要是:将派驻的纪委、监察部门作为外部监督力量,其人事、财权等应与被派驻机关脱钩,这样既保障了纪检监察独立自主依法行使监督职能,又保证了公安内部督察职能的充分发挥;将现有的信访、举报等部门作为督察的信息情报部门并予以职能重设,这样既解决了信访、举报等部门的被动应诉、处置权相应欠缺等问题,又使得督察在信息情报来源方面能集中分析决策,及时有效处置各类投诉和避免工作重复;将法制部门执法监督职能剥离,纳入督察职能范畴[2]。在公安督察领导体制上,也应不断加强上级对下级的领导和下级对上级负责的各种保障,应在督察上下级之间体现出组织人事、经费保障等的相对独立性,这也是保证督察相对独立性和权威性的必然要求。具有相对独立性和权威性的督察机构可以更有效地发挥对警察职务犯罪的监控职能。
其次,合理界定和充实公安督察职能。根据警察法有关规定,为达到预防和监控警察职务犯罪的目的,除依照督察条例行使相关的职能外,督察职能至少还应包括以下两个方面:一是公安机关及警察违法违纪情报信息的收集、分析与整理反馈,提供决策职能。监督是一个长期的系统的工程。情报信息渠道来源不应仅限于上级交办的事项或公民投诉、申诉与控告等普通邮件,还应通过媒体及互联网等注意收集,开通投诉电话及互联网上的投诉、指控信息,收取各种相关邮件,并且要及时整理归纳,总结规律,形成相应的监控意见,以协助公安机关及时制定并调整预防和治理警察职务犯罪的对策。二是对信息情报反馈的投诉进行核查处置职能。其中,对投诉或获悉正在发生的警察违法违纪行为,迅速出动并予以先期处理。目前督察部门处置110报警服务台受理人民群众电话投诉公安机关和警察违法违纪问题,便是其中之一。对公安机关和警察违法违纪问题进行核实和处理;对投诉反映或核查中发现警察涉嫌贪污贿赂等职务犯罪的情况进行初步侦查处理,必要时将案件移交检察机关。警察职务犯罪的初步侦查职能在督察工作中占有十分重要的地位,关系到督察工作的深入和督察的权威,有必要在督察职能部门建制中予以单列。
2.强化人民群众及新闻媒体对公安机关及警察的监督。要依法建立健全群众监督的有效机制,增大监督力度,提高实际效果。一方面,要实现群众监督法治化、规范化。可以考虑通过立法程序出台《公民监督细则》,明确公民监督机构的设置、性质、任务、职权、义务及程序,明确举报、上访、控申人的权利、义务及应负的法律责任,明确举报、上访、控申受理中的保密原则、办理期限等。另一方面,要建立维护检举公民参与监督实践活动的权益机制。目前 最高人民检察院颁布了《最高人民检察院保护公民举报权利的规定》和《奖励举报有功人员暂行办法》等保护、奖励举报人的规定,另外在现有制度基础上,也可借鉴香港廉政公署的做法,例如对举报人、证人进行24小时贴身保护,必要时,执法部门甚至可以让证人隐姓埋名等,让更多的公民敢于大胆具名举报警察职务犯罪行为,使检察机关更容易侦破案件。
舆论监督包括新闻监督,主要是以大众传播媒介为载体,以反映群众呼声、提供舆论信息为手段,对警察的行为实施监督。对于公安机关来讲,接受舆论监督尤其是新闻监督,应该做到以下几个方面:首先,公安机关及人民警察应该对新闻监督有正确的态度。其次,公安机关要主动加强与新闻媒体的联系,支持舆论监督行为。第三,公安机关应在法律法规许可的范围内,建立曝光案件追查制度,及时纠正、处理违法事件。
(三)进一步完善民主机制,全面推行警务公开警务公开虽然已经成为各级各地公安机关的一项工作制度,但是并不意味着就已经被彻底地、符合法律意图地执行了。目前,警务公开往往停留在公开警察的姓名、职务、电话等方面,而一些相应的法律法规、具体的办事程序往往不被公布,或者被迟延公布,至于具体案件的办理过程被公开的程度则更低。警务公开的上述不足之处,都使对警察的监督大打折扣。基于此,应该全面彻底地实施警务公开,并且开展诸如“警营参观日”等活动,使社会能够深入地了解警务活动。特别需要指出的是,警务公开不应仅仅公开“政绩”,还要大胆公开“政误”。公开 “政误”并非坏事,它一方面可以促使公安机关领导干部自我加压,不断提高领导水平,加强对失误的防范,预防警察职务犯罪,另一方面可以使人民群众真正行使民主监督权力,保证人民群众拥有最基本的知情权。公安机关通过自我揭短,求得群众的谅解,有利于改进工作,也促使警察严格自律,预防警察职务犯罪的发生。
(四)认真贯彻落实公安机关的人事制度
1.坚持“逢进必考”的进人原则,严把进口关,
实行竞争上岗、考核聘任制度。提高警察录用要求,规范录用程序。畅通“出口”、实行严格的辞退制度。同时应精简机关,把警力充实到一线,这样既可以减少人浮于事所致的玩忽职守等职务犯罪,又能解决基层一线警力不足的现实困难。
2.拓宽对警察的考察思路,改进警察考察工作。
主要从以下方面着手: (1)强化民主测评,尽可能以人民群众公认程度为依据,做出有关的原则
规定。凡对警察进行提拔任职,一律要在适当大的范围内进行民主测评,其所获推荐票必须超过一定的比例,把那些能力强、群众基础好的警察放在更能为群众服务的位置上。(2)扩大考察范围,注意纵向延伸。对警察在横向考察的同时,注意向纵深延伸,垂直到其辐射的下属单位多方考察。全面了解被考察警察的思想品德、业务水平和工作作风,掌握其在本单位难以显露的缺点,以补正横向考察中的某些虚假印象。(3)对警察的考察还可以考察其八小时以外,看其是否与八小时以内表里一致;还可以考察其家属家境,了解警察能否廉洁自律等。
3.认真贯彻落实警察轮岗交流制度,促进警察的廉政建设。实行岗位轮换,可以防止警察个人权欲的恶性膨胀,减少腐败行为产生的土壤,避免警察长期任职于一地滋生“关系网”,使警察摆脱不正常的人际关系的困扰,秉公处理公务,保持自身廉洁。对于已经发生的职务犯罪行为,在清查过程中也能够减少阻力和干扰,更有效地惩治犯罪行为。
二、加强警察职务犯罪预防立法
世界上治理腐败取得明显成效的国家和地区,一个重要的经验就是加强防止职务犯罪的立法,使防止职务犯罪行为按照既定的法制轨道进行。目前我国应加强和完善下述方面的立法。一是需要尽快制定行政公开法、公务员财产申报法、监督法、公共产品采购法等,加强对公职人员包括警察的财产状况、行政行为等进行完备的法律监控。二是对有关规定贪污贿赂等职务犯罪行为的法律加以完善,细化其规定,增强其完备性、科学性、严密性、明确性和可操作性。在这一方面, 1997年《刑法》涉及的职务犯罪的内容,对打击职务犯罪起到了积极的作用。但就总体而言,我国刑法具有“厉而不严”(刑罚苛厉而法网不严密)的特点,而国外立法多采取“严而不厉”的模式。仅以贪污贿赂罪为例,我国刑法规定的最高刑为死刑,而国外除泰国、韩国等极个别国家外,一般没有判处死刑的规定,甚至很少有判处无期徒刑的,通常是判处10年以下有期徒刑,如德国对贿赂罪的最高刑为10年,日本为7年。另一方面,从贪污贿赂罪的构成条件来看,我国刑法规定显得过于宽松,例如,贿赂范围仅限于财物,贪污、受贿罪的起刑线同盗窃罪相比悬殊过大,而且刑种单调,缺乏罚金刑、资格刑这样针对性强的惩罚措施。反观国外立法,大都对贪污贿赂罪的构成标准规定得极为严格。如德国刑法中的受贿罪,贿赂范围不限于财物,包括一切不法利益,无论是既得利益,还是约定取得的利益,无论是利用现在的职务,还是将来的职务,都可以构成犯罪。实践证明,适度扩大犯罪圈比单纯加重刑罚更能取得遏制犯罪的功效,因此,“严而不厉”应是我国刑法今后改革的方向[3]。根据我国现阶段的实际情况,要不断完善刑事立法,严密刑事法网,既要及时对严重危害社会的职务犯罪的行为进行刑法规制,又要对已有规定的一些具体职务犯罪的构成要件进行完善,还要适当调整刑罚种类和幅度,对严重职务犯罪要规定较重的法定刑,对一般刑事犯罪要规定较轻的法定刑,以求达到最佳的惩罚效果,防止一味追求严刑重罚,以至刑罚过于苛厉,结果适得其反。同时进一步完善刑事程序法,堵塞刑事诉讼环节上的漏洞。
三是立足于预防职务犯罪的目的,就关于预防
职务犯罪原则、主体、职责、措施、程序和法律责任的综合性、全国性的专门法律法规加强论证,加强治理职务犯罪的专门工作的立法,明确社会各预防职务犯罪责任主体在预防职务犯罪中的地位、职责和工作具体程序,以及失职的法律后果,尤其是具体明确有关惩治和预防腐败犯罪的专门职能机构的法定地位、具体法定职权和工作程序,保证其职能性、权威性,使廉政勤政建设法制化。制定《预防职务犯罪法》或类似法律、法规,使治理职务犯罪从目前主要依靠党和政府的党风廉政自律责任要求,上升到国家的法律责任强制,增强权威性和统一性。
三、加强司法控制,严厉打击警察职务犯罪
对警察职务犯罪的司法控制,是指国家刑事司法系统通过惩罚警察职务犯罪与改造警察职务犯罪罪犯,对警察职务犯罪实行控制。司法控制是控制警察职务犯罪的最后屏障,其目标是借助刑罚的强大威慑力,达到使潜在警察职务犯罪人“不敢犯”的的防控对策效果。在对警察
职务犯罪的司法控制方面应注意以下四个方面。
一是必罚。这主要体现在提高定罪概率上,对于构成警察职务犯罪应当追究刑事责任的犯罪行为,做到发现一起查办一起。近代刑法学之父贝卡里亚曾指出:“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性,而是刑罚的必定性。”[4]警察职务犯罪由于隐蔽性强等原因,实际定罪率比较低,增加了犯罪的侥幸心理,降低了打击的效能。为了有效控制警察职务犯罪,必须提高刑事司法的效能。首先要促使司法人员秉公执法,加强刑事司法的独立性和公正性,坚决制止“以功挡罪”、“以官抵刑”等不良现象,坚决制止对实施职务犯罪的警察滥用缓刑。
其次要努力提高破案率,鉴于警察职务犯罪案件侦查难度大的特点,应专门立法,对此类案件的查处程序、侦查措施、证据规则及举报制度等作出特别规定,还可考虑在刑法上设立知情不举罪等,以促成警察职务犯罪案件的侦破。第三是应注意避免行政权力的非正常影响与干涉,从而导致对实施职务犯罪的警察降格处理。在司法实践中,应坚决杜绝警察职务犯罪的降格处理,党纪检查、行政监察部门接到控告、举报之后,经初查如果构成犯罪的,必须及时、主动地移交检察机关依法查办,而不能出于部门的考虑或是以感情代替法律,内部处理了事。如果事实上已构成犯罪而有关的初查人员并不移交给检察机关依法查办,那么事后不仅应追究警察职务犯罪分子的刑事责任,同时还应追究初查者的责任,直至追究其刑事责任。唯如此,方能真正做到严肃法纪,从根本上杜绝职务犯罪案件的降格处理。
二是及时。“及时”强调的是司法效能,警察职务犯罪实施与破案、惩罚在时间上联系越紧密,刑罚的威慑效果越好,越能教育人,越能警诫潜在犯罪人员。并且越是隐藏得深的警察职务犯罪案件,越应该投入大量的精力予以侦破,严厉打击那些试图利用自身专业技术能力逃避刑罚的犯罪分子。
三是公开。“公开”的意义在于使社会上更多的人知法、守法、护法,及时掌握同警察职务犯罪斗争的措施和途径,了解警察职务犯罪弄权渎职的必然下场。法律威慑有赖媒体张扬。要充分利用报刊、网络、电视等媒体的作用,形成一个包括无数公众在内的庞大的“关注群体”,使警察职务犯罪分子成为“过街老鼠”,使“伸手必被捉”前移为“伸手必被及时发现”,增强法律的威慑效应。强大的社会监督同时对实施职务犯罪的警察的关系网也能起到震慑作用,迫使与其有关系者为避免被牵连而不敢有所行动。
四是平等。“平等”是对法律适用上的要求,任何人没有超越法律的特权,对一切警察职务犯罪分子,不论身份、地位、职务高低,都要依法平等追究,不能有任何例外,防止以权压法,以言废法,以钱买法,以情乱法,以功抵罪,树立法律的权威和尊严,维护法制的统一。以此为指导思想,就应严格控制对警察职务犯罪分子适用缓刑、减刑和假释,避免使其逃脱法律的制裁。
严格司法还应该贯彻严惩有方的思想。首先要实现法制化,从实体到程序,都不能逾越法律的界限,尤其要坚持罪刑法定、罪刑相适应等刑法基本原则;其次要注意刑事打击的策略化,要遵循“惩办与宽大相结合”的刑事政策,做到宽严相济,不能不适当地加重警察职务犯罪行为人的刑事责任;最后要强调刑事打击的持久化,不应将其仅当作一种应急措施,到了“非抓不可”的时候,才“集中精力抓一批大案要案”,一旦初见成效,便有所松懈,致使警察职务犯罪又迅速“反弹”,应当对警察职务犯罪的刑事打击活动常抓不懈,避免“运动化”倾向。
当然,警察职务犯罪的防控对策,是一个内涵丰富的课题,涉及政治、经济、法律、道德、文化等多方面的因素,需要运用多种手段,调动全社会的力量,创造一个打击、预防警察职务犯罪的良好的社会环境。同时,对警察进行全方位的教育,强化个人素质,使警察远离职务犯罪。
