论城管执法中的风险防控
随着城市化进程的不断加快，城市管理与违法者的博弈成为现代城市管理的一大难题，民众舆论导向暗藏危机，城管执法队伍作为城市管理的“主力军”，被动地处于尴尬困境，执法工作日益艰巨。
近年来，各地新闻媒体关于城管人员遭受暴力抗法的报道屡见不鲜，城管执法人员在执法中致伤致残致死事件不绝于耳。2009年5月16日，摊贩夏俊峰与执法人员发生争执，用随身携带的刀刺死了两名城管队员，重伤一人；2013年3月16日，湖北英山城管执法局城东执法大队队长段金寅在拆违时被锄头猛砸后致死；2013年10月16日，厦门市同安区城市管理行政执法局人员在执法过程中，被人泼硫酸，致18人受伤，种种暴力抗法事件令人触目惊心，使执法人员生命财产安全受到了严重威胁，成为阻碍执法工作顺利开展的突出问题，如何破解暴力抗法这一“瓶颈”，彻底消除执法中的潜在风险值得我们深思。
一、执法中可能存在的风险
（一）威胁生命财产安全的风险。
在执法过程中，执法人员处于一线，直接面对执法对象，而执法对象大多是弱势群体，因下岗、失业、残疾、农转城等原因失去了经济来源，以做小买卖维持生计，一旦执法人
员对其进行管理时，就被认为是断其“活路”，威胁着他们的生活来源，由此引发出诸多抗法事件。同时，由于狭隘的价值观、错误的舆论导向，使得普通群众盲目的帮助所谓的社会弱势群体，引发种种集体暴力抗法事件，威胁着执法人员的生命财产安全。
1、个体对抗执法。
个体对抗执法表现在单一执法对象在执法肢体行使行政执法权的过程中，不满其执法行为，认为该行为侵害其自身利益，辱骂、撕扯、恐吓执法人员，甚至以暴力手段进行对抗，撕扯执法人员服装、殴打执法人员等。例如，2013年3月17日，广州天河区车陂街城管执法中队队员苏家权在对占道经营的小贩进行清理的过程中，遭小贩砍伤，身中七刀，血流不止。最痛的不是挨刀，而是社会不理解，在现场，周围的群众表现非常冷漠，事发地点属于繁华地段，却无一人伸出援手，执法人员苏家劝生命安全受到威胁、心理健康受到影响。
2、群体对抗执法。
主要是一些执法对象不满执法人员的执法行为，而另外一部分人由于对执法人员存在一定成见，不明白事情真相、不问事情原委，进行群体起哄、围攻、毁坏执法装备，强行夺取被扣押物品等。“法不责众”是群体对抗者的一种普遍心理，这类群体主要是与违法者有利害关系的亲戚朋友，或者对政府、社会不满惟恐天下不乱者。群体对抗一般情况较
为复杂，处理难度较大，容易引发重大恶性事件。例如在海南省海口市，近年来，基本每年都发生数起比较严重的群体暴力抗法事件。2008年，海口市三轮车泛滥成灾、车主拉帮结派，城管部门每年查扣无牌无证三轮车一万多辆，引起车主对城管执法人员的抵抗情绪，城管执法人员经常遭遇暴力抗法，车主推搡、殴打城管执法人员，或者点燃油箱将三轮车烧毁的事情时有发生，更有甚者，城管队员被暴力抗法者砍断脚筋。2009年5月，海口市城市管理行政执法支队大院发生一起暴力抗法事件，车主邓某不满城管对其车辆的扣押行为，拉来两车约100多名不明身份人员，冲进城管执法支队大院，进行殴打报复，造成3人重伤。
（二）损害执法形象的风险。
在执法过程中，一部分执法对象是老人、妇女等弱势群体，为了博取大多数人的同情以及躲避处罚，他们常声泪俱下，混淆视听，顾作痛苦状，使围观群众站在自己这一面，一致反抗执法人员执法，毁坏执法队伍形象。例如，2013年8月，在武汉就上演一起小贩 “诈尸”闹剧，以抹黑城管形象。8月3日下午，在武汉中心大道佳丽广场，十多名赤膊男子披麻戴孝，用门板抬着一具“尸体”在此示威，宣称城管打死人了，带人聚众闹事，还将江汉城管某执法队门牌给取了下来。围观群众一边倒的表示对死者的同情之心，对执法者一片谩骂，微博上声讨武汉城管的人不计其数。执法对象这出自导自演的戏在很短时间内严重影响了执法人员形
象。即便最后发现是一起诈尸闹剧，仍有不少网民将矛头指向城管执法队伍。
今年7月20日，在北部新区鸳鸯街道农荣路口，占道经营小贩和执法人员发生拉扯，执法人员为摆脱其抓扯，用力将小贩推开，几分钟后，小贩倒在地上，故做难受的样子，引来了无数围观群众。小贩的女儿将小贩躺在地上的样子摄录下来，并上传到新浪微博和天涯论坛上，注上城管打一名妇女致晕倒的标题，引来数十万网友的关注。经查明，小贩只是轻伤，但是小贩成功地运用网络及微博媒介，将城管抹了黑，影响到了执法人员的形象。
（三）适用法律的风险。
目前，城市管理执法人员仍然存在法制观念薄弱的现象，尤其是基层执法人员，在行政处罚决定的做出、行政处罚的依据、法律的适应、行政执法程序等各个方面都存在一定的盲区，稍微不慎就会将执法主体单位送上被告席，影响执法单位的形象，使单位遭受不可估量的损失，甚至将自己的前途断送掉。
二、如何预防和控制风险
（一）增强自我保护意识。
在城市管理执法工作还没有被完全理解和接纳的环境下，一线执法人员仍将面临种种风险，因此如何更好的保护自己，需要执法人员树立防侵害的自我保护意识，加强自身防范。对各类情况要早发现、早控制，尤其是对刀、油、火、
开水、车等危险物品要加强警惕，防患于未然，对执法对象的情绪变化要具有敏锐的洞察力和正确的判断力。例如对有刀具的水果摊要看清刀具，忌正面面对拿着刀具的执法对象；对有油锅、开水锅、火炉的要贴近执法对象身边进行调查，忌对着危险源进行面对面的交谈；对违章车辆进行处罚时，要注意处罚对象的动向，以保证执法活动顺利开展的同时，也确保自己的人生安全。
（二）提高执法技巧。
1、语言技巧。
要规范执法语言。在执法过程中，执法人员的语言表达反映了执法者的基本素质和知识水平，是执法工作顺利开展的基础，也是预防抗法事件发生的关键所在。因此，执法人员需要掌握语言的艺术，不能随心所欲想说什么就说什么，能够根据不同的场合、不同的环境、不同类型的执法对象选择不同的语言策略。
执法语言包括口头语言和肢体语言。口头语言表达要注重文明、规范，肢体语言表达要谦和、稳健，避免粗暴与过于严肃。一句礼貌的问候语能让当事人与你平静的交流，一句粗野的话能使当事人怒从心起；对待强硬的执法对象，要懂得用法律说话；对不懂法的执法对象，要晓之以理、动之以情。
2、应对技巧。
要善于察言观色。在执法现场，执法对象无论在文化层次、社会背景、家庭状况、个人性格等各个方面都有所不同，执法人员要在快速做出判断。要善于从当事人的争辩、陈述中分析当事人的心理想法，了解当事人发生违法活动是否具有特殊原因；要从善解人意的角度出发给当事人以答疑。
要掌控现场气氛。当执法现场气氛凝重时，要努力缓解对话气氛；对被鼓动的围观群众，要及时讲清事实、讲清道理，让群众弄清事实真相，争取得到群众的理解和支持，孤立违法者，以塑造正面的形象。
要沉着冷静。当执法对象情绪激动时、或者发生群体性抗法事件时，不冲动、不感情用事、不说过激的话、不做过激的事、不自乱阵脚，要能够沉着冷静，在第一时间内做出正确的应对。
（三）提升法律素养。
知法、懂法、依法行政是执法人员最基本的素质，也是执法现场风险防控的最佳武器。一是要经常性地开展法律知识培训，使执法人员充分的熟悉法律法规内容，增强法律素养，提高执法水平。二是提高法律知识运用能力，善于将法律知识运用到实践中来，在进行劝导、处罚、教育等多个环节严格按程序办事，实现执法程序公正，做到依法行政。三是强化以人为本的执法理念，把文明执法视为执法队伍的生命线，执法人员在执法过程中做到有理、有据、有节，使执法对象无法为自己的违法行为寻求借口。
（四）增加执法设备的投入。
在行政诉讼中不按照“谁主张、谁举证”的原则来进行举证，而是由行政机关证明其行政行为的合法性,否者承担败诉的后果。因此，取证环节就显得至关重要。为了取证的全面性，全国各个地方都进行了新的探索和尝试，在城管防护设备配备上狠下功夫，加大了对执法人员风险防控方面的投入。例如2006年，上海浦东新区就为部分城管队员配备了价值2000余元的“四件套”，即钢铁头盔、防刺背心、防割手套和反光背心；2007年，山东青岛市南城城管局也给下属的8个中队200多个队员配齐了价值7000元的防护装备；今年，广州市城管执法局萝岗分局完成一项政府采购，花费56万元外聘保安公司负责拆违人员的安保工作。执法设备的投入概括起来主要由以下几个方面：
1、执法记录仪（胸挂摄像头）。
2012年南京首次为执法人员配备了执法记录仪，2013年，西安陆续配备，内蒙古、河北、浙江、山东等全国多个地方都为执法人员配备了执法记录仪。
执法记录仪有烟盒大小，正面设有摄像头和麦克风，可以将执法全过程记录下来。除了可以夹、挂在城管队员的胸前，也可以隐藏在执法队员的身上，方便记录现场情况。执法记录仪体积虽小，但功能强大，兼具录音、拍照和摄影功能，变照片取证为视频、音频取证, 连贯的记录了执法的全过程，实现了静态取证到动态连贯取证的转变，确保违章违
法行为证据的客观性和真实性, 有利于办案效率的提高，还能对执法人员进行监督，有效的约束和规范执法人员的言行，防止出现执法纠纷。
2、执法终端。
移动执法终端设备大部分用于交巡警执法中，但是目前，许多城市探索性的将其运用到城市管理执法中来。该系统的使用可以实现移动执法、远程办公、数据交换三大功能。可以帮助执法人员对适用简易程序处罚的案件，实现快速高效的现场处罚；也可以通过移动执法终端设备进行拍照、录音、摄像等多方式现场取证。
3、其他执法设备。
目前，广州城管执法人员人人都有执法“六件套”护身，包括由7块钢板组成的防刺衣、2毫米厚的防护手套、前后包围的防护头盔、有机材料制作的防护盾牌、覆盖全市范围的全频加密对讲机，还有一个最新式、也是全国首创的城管装备——胸挂摄像头。
在我市，首台装备360度旋转摄像头的城管执法车也投入使用，执法队员可移动搜寻各种违章违法现象，据市市政委介绍，今年内，主城预计将配备50辆“电子眼”监察车，巡查面积将覆盖主城区。
（五）加大暴力抗法处置力度。
暴力抗法事件是一种严重的违法行为，有的甚至构成犯罪，具有很大的社会危害性，一旦处理力度不够，会导致违
法分子逍遥法外，形成削弱执法力度、助长违法者嚣张气焰、影响执法队伍形象等一系列恶性后果。因此，对实施暴力抗法行为的违法分子一定要依法从严打击，对情节严重构成犯罪的，要坚决移送司法机关追究其刑事责任，以弘扬正气，形成全社会声讨和谴责暴力抗法行为的舆论氛围，为城管执法工作的顺利开展创造良好的外部环境。
总之，如何做好城管执法工作的风险防控需要不断的在实践中探索和研究，如何让风险远离城市管理执法工作，需要全社会的理解和支持。
