警察职务犯罪的客观原因探析 王雅丽
警察职务犯罪,既是一个严峻的社会问题,也是各国法律所重视的一种犯罪现象。近年来,警察职务犯罪在我国呈现日趋严重的态势,为我国刑法理论界和司法实践部门日益关注。研究警察职务犯罪的特点和原因并据此分析相应的对策是解决这一问题的基础工作。我国犯罪学理论认为,能引起、促进和影响犯罪的诸现象及其过程,均为犯罪因素。任何犯罪行为都是犯罪人的个体内在因素和客观外在因素合力的结果,但是当一种犯罪行为跨越了地域、时间、学历和职务等人际界限而大量出现时,对于这种犯罪行为的分析就应该着重于客观外在的非个体因素的作用。实际上,警察职务犯罪的现状已不言自明了一个道理,即犯罪的主要原因在于独立于警察人格之外的非个体因素。
一、警察职务犯罪的特点
警察职务犯罪是指国家警察机关的警察人员利用职务上的便利,贪污受贿,滥用职权,徇私枉法,玩忽职守,侵犯公民人身权利和民主权利,破坏国家对司法活动的管理职能,依照刑法应当受到刑罚处罚的行为。当前我国人民警察职务犯罪呈现以下特点: 首先,案件的社会危害性越来越大。德国法学家耶林说过:“世上不法之事莫过于执法人自己破坏法律。”〔2〕(P3)警察职务犯罪涉案人员级别越来越高,涉案金额越来越大,恶性案件不断出现,决定了警察职务犯罪的社会危害性越来越大。
其次,警察职务犯罪的主体的特殊性决定了其犯罪黑数较高。近代刑法学之父贝卡利亚曾指出:“对于犯罪最强有力的约束不是刑法的严酷性,而是刑罚的必定性。”〔3〕长期以来,犯罪黑数高、定罪概率偏低是我国刑事司法实践存在的一个突出问题。据有人测算,我国的总体定罪概率低于5%〔4〕,而警察职务犯罪由于其犯罪主体身份的特殊性,行为更隐蔽,有些甚至披着“执法”的外衣,因此,其实际定罪率肯定远低于总体定罪概率。正是由于警察职务犯罪所获取的利益同受惩处的风险相比,存在巨大反差,促使许多警察陷入犯罪的泥潭,严厉刑罚的震慑力往往被法网疏漏所导致的侥幸心理而抵消。
再次,从犯罪形式上看,警察职务犯罪主要表现为贪利型职务犯罪和专权型职务犯罪,而以贪利型职务犯罪最为突出。同时,新型的警察职务犯罪不断出现,最为典型的是警察利用职权涉黑案件。其中包括警察自身成为黑恶势力和为黑恶势力充当保护伞两大类。
二、警察职务犯罪的原因分析
犯罪现象是社会的一种病态反映,更是考察一个社会内部运作机理的窗口。因此,对警察职务犯罪的成因进行分析,不仅可为我们制定相应的防范对策提供依据,而且还具有深远的社会意义。
(一)警察职务犯罪的经济原因
经济发展的非均衡化与财富分配的非合理化是警察职务犯罪产生的根本原因。我国向市场经济体制转轨带来经济高速发展的同时也带来了社会问题。社会分配不公,导致了经济发展的非均衡化和财富分配的非合理化。体现在社会生活中,就是使贫富差距和社会分层加大。根据警察现有的收入情况分析,警察将会产生相当的层际落差心理。社会结构的失衡导致社会心理的失衡,人性的贪欲被层际落差激活并强化,对于警察而言,手中的权力是唯一拥有的社会资源,在失衡心理的结合和驱使下,职务犯罪也就大量出现。
同时,由于市场经济使金钱利益彰显,政治退出而金钱进入的社会领域增多,使社会成员对于政治的欲望转向金钱。这是警察职务犯罪形成的决定因素。在计划经济时代,社会成员对于政治身份和社会地位的需求和欲望远大于对金钱的需求,所以社会整体性对于金钱的欲望并不十分强烈。在市场经济条件下,政治因素逐渐淡出社会各领域,金钱真正发挥了作为商品交换媒介的功能。警察这支在计划经济条件下具有优越社会地位的队伍,在市场经济的今天,任务越来越繁重,危险越来越大,但是相比较而言,工资待遇却越来越低,甚至连受人尊敬的社会地位都受到冲击。眼看着金钱可以交换到的利益越来越广泛,成为社会利益的主要代表,有的经济学家称之为“去政治化”或“泛市场化”,再结合自己的实际情况,使警察对于政治的欲望逐渐转移到金钱上。所以职务性贪利犯罪就大量出现,成为对自己所陷入的物质利益与非物质利益相悖这一困境的病态性矫正。
市场经济下,公安机关引入竞争机制的无序化是另外一个因素。市场经济的一个显著特点是竞争。适当的竞争体制的确立,可以有效激发警察的积极性。但是当此种竞争的作用被强化到极端的程度,就会随之产生副作用。现在许多公安机关在案件发生后要求限期破案,分配工作任务,下达破案指标,追求破案率,并与警察的工资、职务、福利待遇挂钩,甚至实行末位淘汰制,使整个队伍中充满了带有火药味的竞争。如现在提出的“命案必破”制度,使许多警察在竞争的压力下,看到其他单位、其他同事承办的案件破了,自己单位和个人经办的案件久攻不下,便想走“捷径”,从而走上职务犯罪的道路。〔5〕因此而引发的最为典型的警察职务犯罪是刑讯逼供。
(二)警务政治体制原因
职务犯罪从政治学特征来说,无一不是公共权力的异化,即公共权力的性质和功能的异化。〔6〕警察职务犯罪也概莫能外。而政治体制的不健全、不完善为警察权力的异化创造了外部条件。 1.地方警察体制的弊端
现行警务体制是“条块结合,以块为主”的地方警察模式,其优点是在地方党政机关的领导和支持下办案效率高,能够充分发挥公安机关打击犯罪、巩固政权的功能。然而,进入21世纪后,随着中国法制化的进程,警察的职能重心开始由打击和管理转向服务社会和保障人权。在这一背景下,地方警察体制的弊端日渐凸现,主要体现在两方面: (1)行政力量干预执法。由于公安机关的人、财、物都归地方管理公安机关无力抗拒来自于直属领导的个人意志,被迫从事大量非警务工作甚至违法乱纪活动。(2)地方保护主义。由于公安局的收支归地方财政领导,所以在涉及到地方利益与国家利益冲突,本地方利益与外地方利益冲突时很难保持公正,从而产生地方保护主义。综合分析,就是法律法规的国家性与执法主体的地方性之间产生了矛盾,影响司法公正。可以说,地方警察体制与社会公正的需求之间产生了冲突,这种冲突是不依执法主体的个人素质和个人意志而变化的。 2.行政执法和刑事执法权集于一身的弊端
在我国,公安机关这支以社会控制和打击犯罪为要务的行政力量被赋予了更多的司法功能,并且这些司法性质的权力未受到有效的限制和制约,公安机关现有的取保候审、监视居住、搜查、扣押、窃听、通缉等涉及公民人身自由和财产权利的活动,都由公安机关自己决定、自我授权、自己执行,没有纳入到中立的司法机关审查和控制的范围。这种权力机构有着极大的缺陷,即可以将其行政职能和司法职能互相转换以达到任意出入人罪的目的。如“延安夫妻看黄碟”案中,警方对当事人使用的手段清晰地表现出“出入人罪”的方便之处。 3.领导决策制度对于警察职务行为的不适当影响
现今,稳定的治安环境成为考察领导干部政绩的重要指标。因此案件的低发率和已发案件的高破案率就成为领导的一种政治需求,当所辖区域内出现影响较大的案件时,各级领导往往使用督办和限期办案的方法追求破案率。领导的决定一方面成为民警的压力,另一方面成为其进步的动力。由此也就可能带来了一系列的不合法的过程或结果。正如贺卫方教授所说:“限期破案了以后,某些人就要升迁啊,弹冠相庆,如果不限期破案的话,政绩上就会受到影响。那这样的压力之下,刑讯逼供就变成了一种必然。”〔7〕也正是这种领导决策体制事实上促成了警察的渎职、滥权型的职务犯罪。 4.权力结构的矛盾
传统的警察体制在权力分配方面存在不尽合理和权力行使不均衡的弊端。为了分析权力结构,我们把公安机关的权力分为内部权力和外部权力。所谓“内部权力”,是指公安机关的行政领导所掌握的人事管理权,以及各项业务决策权、指挥权和处置权;所谓“外部权力”,是指公安机关对外的执法权。根据公安组织的结构和成员对组织活动所具有的权力和责任的大小,可以将公安组织内部划分为若干层级,层级之间有明确的隶属关系。就内部权力而言,层级愈高,其内部权力和责任就愈大;层级愈低,其权力和责任就愈小,基本上呈现出“倒三角形”模式(如图1)。就对外执法权力而言,层级和职位愈高,其对外行使的执法权就愈小;层级愈低,其对外执法权就愈大,与内部权力结构的“倒三角形”模式刚好相反,表现为“三角形”的模式(如图2)。〔8〕这种体制的弊端是内部权力过于集中,办案审批程序繁杂,有实际办案能力的高素质警官的自决权受限,不利于行使自由裁量权依照公正程序办案,可能诱发超期羁押等问题;对外执法权力过大,使得最基层的一些民警由于自身素质和工作能力尚低导致执法质量难以保证,甚至一些无办案权力的人,如治安联防队员、警校学员也对外行使执法权。
(三)监督体制原因
孟德斯鸠曾说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”〔9〕(P154)对警察权力的监督成为防止警察职务犯罪的重要因素。应当看到,在理论上,我国对警察权力的监督已经形成了较为完善的体系。公安机关内部就有两个机构有直接的职能,一是督察部门,负责对本级公安机关所属单位和下级公安机关及其人民警察进行监督。另外县级以上公安机关均设有纪检组织,负责对是党员的警察进行纪律监督。除了内部监督外,还有外部监督,包括国家权力机关的监督,行政监察机构的行政监督,检察机关的司法监督以及舆论监督等。有了上述监督体系,应当说,警察权力的滥用受到了很大程度的限制。但关键是,这些监督制度在实践中并未形成合力,发挥完全的作用。而且就某一种监督制度而言,往往也因为制度的不健全而影响其作用。
就内部监督而言,我国于1997年1月20日正式颁布实施了《公安机关督察条例》,条例的初衷是想把督察机构设立为公安机关内部的一种相对独立的专职监督机构,但在实践中,由于受人员编制及地方财政等的制约,大量的督察机构与公安机关原有的纪检、监察结构甚至政工部门合署办公,几块牌子一套人马,这样在机构设置上就失去了督察工作的独立性,淡化了督察机构的权威性。而从实践中监督内容上看,大量的警务督察活动只满足形式上及表面层次上的“督察效应”,对警察中的真正的违法犯罪却不能有纤毫的震慑作用。〔10〕就外部监督而言,检察机关的司法监督当属最强有力的监督,可启动司法程序对警察滥用权力及失职行为进行追究,直至移送法院判处刑罚。但实践中,相当一部分警察职务犯罪由于“警察个人并没有得到什么好处,因为工作上的事情被判刑划不来”而易于博取司法人员的同情,而且,个别地方发生警察职务犯罪案件后,由党政机关从中协调,之后案件不了了之的情况的确存在。监督不力的另一种体现是舆论监督的能量远远没有释放出来。舆论监督包括媒体监督和公众监督,是社会中最具活力也是运行成本最低的监督形式,而现在许多党政机关以损害警察的形象为由,控制媒体对警察中反面事件的披露和报道。这种作法进一步使警察权力走向失控。以上种种都弱化了警察权力的监督机制,从而使监督功能不同程度地落空。
三、对策
1.改革警务体制,建立国家警察
公正、合法地行使权力是现代法治国家的普遍要求,也是预防警察职务犯罪的应有之义。警察权具有双重属性,即行政属性和司法属性。可见警察的权力相对集中,为防止警察职务犯罪,笔者认为首先应改革警务体制,设立国家警察。
在西方国家,如美国的警务体制中,国家警察和地方警察的权责关系很明确,国家警察即联邦调查局负责“重罪”,地方警察则负责“轻罪”、“违警罪”,各司其责,不会发生权力互换。我国当前警务模式下的警察既是地方警察,又是国家警察;既行使刑事执法权,又行使行政执法权。由于刑事权和行政权集于一身,在办理具体案件时,对于一些性质不很明确的案件,往往会发生性质互换的问题。因此,笔者提出了划分国家警察与地方警察的大胆设想,国家警察承担刑事司法权,实行垂直领导,财政独立,权力也相对独立,因此,对驻在地的地方政府官员和地方警察有很大的威慑力;地方警察则承担行政司法权,这样便于权责划分,也便于统一协调指挥。通过分割警察权力,尽可能地避免滥用权力和行使权力不适当造成的严重后果。 2.改革权力监督,实行分权制衡
尽管权力的行使可能会带来许多问题,但是,人类不能取消权力“如若取消权力,,就使人类回归霍布斯丛林(TheHobeian Jungle)”〔11〕,因此,为了使警察权力的运行达到最佳效果,我们就必须对权力进行必要和有效的监督。
根据我国现行的警务监督机制,要加强或改进警务监督的作用,应从以下方面着手:第一,充分发挥公安机关的督察部门的监督作用。应从以下两个方面对警务督察进行改革:首先,改革公安督察体制。宜将公安机关内部各种监督职能建构一并纳入督察范畴,以避免相互扯皮的情况,加强警务监督的有效性。其次,合理界定和充实公安督察职能。根据警察法有关规定精神,笔者认为,除依照督察条例行使相关的职能外,督察职能至少还应包括以下两个方面:公安机关及警察违法违纪情报信息的收集、分析与整理反馈,提供决策职能;以及对信息情报反馈的投诉进行核查处置职能,包括对投诉或获悉正在发生的警察违法违纪行为,迅速出动并予以先期处理的权力。第二,强化人民群众及新闻媒体对公安机关及其警察的监督。 3.改革权力结构,均衡警察内部权力
合理的警察体制应改善以往不合理的权力分配局面,把内部权力和外部权力做适当的调整和平衡。一方面将领导权力适度下放,公安机关的行政领导适度向自己的直接下属授权,赋予其一定的自由裁量权;另一方面将对外执法权适度回收,将基层民警的执法权向上一级回收。例如:郑州市公安局金水公安分局推行的主办警官办案责任制就是改革权力结构的重要举措,经过严格的选任程序把政治素质、业务素质俱高的干警确认为主办警官,授予其办理各类案件的资格。未取得主办警官资格的民警虽然也具有执法权,但是不具有对案件处理的负责权,只能协助主办警官办案。通过权力的调整,使得主办警官成为执法主体的中坚力量,也保障了权力的正态分布,形成“菱形”模式。(如图3)
目前,主办警官办案责任制的实行已经在实践中取得了良好的成效。
