南阳国税调研
第9期
南阳市国家税务局 2012年4月10日
国税部门依法行政工作的实践与思考
魏厚泽 刘 轲 赵维桢
依法行政是指国家各级行政机关必须依据国家的法律、法规办事,按照法律规定的职权和程序行政,违反了就必须坚决依法纠正,使整个国家的管理在法律的网络之下,形成国家的行政管理法律化。近年来，内乡县国税局紧密结合税收工作实际，始终将“走依法行政之路，建立新型国税管理制度”作为内乡县国税局坚定不移的发展目标，把以税法为主的法律知识普及作为推进依法行政的一项基础性工程，强化执法监督，加强制度建设，促进依法行政，有效地提高了全系统广大税务干部公正、公平、文明执法的水平及质量和广大纳税人知法、守法意识以及对税法的遵从度，有力地促进了各项工作的顺利开展。本文就内乡县局近年来在依法行政、诚信纳税、和谐征管等方面做出的实践进行深度思考和探索，并对依法治税工作中诸如税收制度建设、税源结构管理、税务执法队伍的整体素质等方面存在的不足之处提出加强和改进的措施，并及时有效地积极应对。
一、近年来依法行政工作的实践
近年来，内乡县局坚持以提高干部思想道德水平和执法能力为基础，着力构建“征管运行、税收监控、执法责任、执法监督、税收服务和税收执法保障”的依法治税体系，治税理念在一定程度上有了较大提高。
1、加强组织领导，提高依法行政工作的执行力。国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施后，我们按照总局要求，将依法行政的基本原则与依法治税的理念相结合，将依法行政的基本要求全面落实到各项税收执法工作中去。正确把握国税部门推进依法行政的主要目标和基本思路，按照《纲要》有关“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求，将依法行政贯穿到各项税收工作中去，着力构建公开、公平、公正的诚信执法体系和环境。成立了内乡县国家税务局依法行政工作领导小组，由一名常务副局长担任组长，并把依法行政工作作为一项硬性指标，纳入年度税收目标管理责任制进行考核，定期召开会议，专题研究依法行政工作，全面推进依法行政进程，规范税收执法，强化税收执法监督，确保各项工作有条不紊地开展。
2、强化法制教育，增强国税干部依法行政工作能力。内乡县局始终将执法人员的法制培训教育工作作为依法治税的基础性工程抓实抓严抓细，努力提高国税干部依法行政的观念和能力，在系统内部形成了尊重法律、创建诚信国税的良好氛围。我们坚持一年一度的执法能力培训，通过采取讲座、培训、考试、竞赛等多种形式，不断加大税法宣传、教育和培训力度，特别是对《税收征管法》、《企业所得税法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行
2 政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》、《公务员法》和有关税收法律法规，进行了有计划、有重点、有针对性的教育、培训。截止去年底，岗前培训率达到100%，培训合格率达到99.8%。并实行以考促学，在局内部多次组织普法教育考试，做好成绩记载，作为评优选先的依据。
3、注重执法监督，实现对依法行政工作的过程监控。一是依托信息技术，科学实现对日常执法行为的全程、有效、实时监督。我局依托税收执法管理信息系统和税收执法监察管理系统，实行预警信息监控，将15类172项执法项目纳入管理，实现机器管事、自动控制和全程监督。二是进一步推行内控机制建设。结合内乡县局实际，对机关十个科室和基层分局、所（稽查局）的重点岗位的执法风险进行了疏理，对18个岗位风险业务纳入了内控机制管理，每个岗位都制定了岗位职务，单位风险事项，风险描述及防控措施及工作流程，实行月岗位自查、季度部门自查、半年综合检查的办法，有效降低了执法风险，较好地发挥了对可能发生问题倾向性行为的警示作用。三是大力推行执法公开。按照总局“公开是原则，不公开是例外”的工作要求，并稳妥有序地推行执法公开，主动、及时地公开涉税事项的政策依据、执行过程、办税结果、法律救济等主要环节和内容。四是大力推行以案说法，以案说廉，开展好重大税务案件审理工作，加强对税务案件的过程监督，及时发现并研究解决案件中暴露出的征管问题。五是推行公开办税，增强执法透明度。实施了“双定户”定额公开制度，便于纳税人咨询和监督；在办税服务厅推行了办税服务评价管理系统，把服务质量“满意”与“不满意”的评判权交给纳税人，增强了纳税服务工作的透明度。推行了政府信息公开制度，把办
3 税流程、服务承诺、机构设臵等通过网站向社会进行公布，使税收执法在阳光下运行。
4、开展法制宣传，营造良好的依法行政工作环境。一是以宣传月活动为契机，广泛开展税收政策法规的宣传，并结合县政府开展的“建设法制内乡、和谐内乡、幸福内乡”、“税收系民生，绿色环保伴你行”和“书记县长话税收”等大型宣传活动，有组织、有计划、有安排、有部署、不间断的搞好税法宣传工作，收到了良好的社会宣传效果。二是丰富活动载体，宣传月采取“六进”（进媒体、进社区、进农村、进企业、进校园、进市场）为内容的新颖方式扎实开展活动，提高公民、企业与广大纳税人的纳税意识和能力为先导，努力实现税收宣传全覆盖。三是打造服务多能。依托“服务多能”开展好税法宣传工作，完善电子办税、网上办税、公开办税、便捷办税、预约办税、优惠政策服务、税收宣传服务、税收咨询服务、纳税提醒服务、维权特色服务等10项服务内容，服务广大纳税人。该局创办的一窗多能式服务多次受到上级的肯定和同行们的青睐。由于我们真正把服务作为工作出发点和落脚点，受到了纳税人的一致好评，实现了纳税服务零投诉。
5、严格保障措施，建立健全依法行政工作机制。一是认真贯彻执行各项税收政策和法规，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。二是加强制度建设，保障工作运行。确立了目标管理责任制月考月评、内部业务需求限时办结、稽查案件一案双查双报告、纳税评估工作责任、税收数据质量情况按月通报、税收执法情况按月通报、每月业务工作例会、税收执法监督检查等八项制度纳入目标责任制考核，以制度建设为保证，提升工作质量和
4 效率，通过制度的健全和落实，使全局把压力变为动力。三是优化纳税服务，落实税收优惠政策。推行了“一窗式”受理、“一站式”服务，一次性办结的办税服务格局。积极落实各项税收优惠政策，认真贯彻落实省市局支持经济发展、优化纳税服务有关规定，将税收优惠政策编印成册，上门送政策，力争使税收优惠政策落实到位。内乡县局在总结归纳多年来工作经验的基础上，与地税部门相互协作，积极开展纳税信用等级评定工作，实施等级服务管理工作。
二、当前在依法行政方面存在的主要问题
1、税收高速增长与GDP增长不同步，影响国税诚信度。近年来，全国税收收入持续快速增长已经高于现阶段的国民经济GDP的增长水平，两者不同步，其因素是多方面的；其主要体现在税收总量与国民收入的结构不均衡，税负结构不科学，统计口径存在差异等特征较为明显。经济决定税收，税收反作用于经济，二者相辅相存、良性循环、协调发展，是从经济到税收、从税收到经济的基本规律。“十一五”期间我国税收高速增长，年增幅接近20%，而GDP的年递增速度始终在8%左右，但从更深远分析，高速增长的税收与均速增长的GDP二者间距过大，极可能致使经济发展荷载过重，影响经济发展的同时也影响了国税诚信度。
2、税制结构存在缺陷，影响依法行政效果。一是现行的增值税分为一般纳税人和小规模纳税人，小规模纳税人不仅在竞争中处于劣势地位，而且负担的税收比一般纳税人更重；二是增值税尚未全面实现由生产型转为消费型增值税；三是征税起征点难以把握。随着经济的快速发展，为了放水养鱼，目前销售货物的起征点月销售额调整为20000元，提供应税劳务的起征点为5000元，
5 而在现实征管中，对于个体纳税户的月销售营业额很难界定，据统计，目前内乡县未达起征点个体户数达到70%以上，因此，漏征漏管现象普通存在，严重影响了国税人员依法行政效果。
3、制度建设不健全，影响依法行政的开展。首先，基层国税部门规范执法政策不够一致。经济发展较快的乡镇税源充裕，在执行税收政策方面，少数部门存在着执行不到位、打擦边球现象；而经济欠发达地区的税源不足，少数部门不按规定收税，甚至寅吃卯粮、杀鸡取卵、收过头税，从而严重影响国税部门依法行政。其次，税务部门对自由裁量权制约不够，特别在税务稽查、税务处罚等方面部分税务人员滥用自由裁量权，造成同一地区或同一行业纳税人之间的执法不公平，因此影响国税依法行政。再次，执法责任追究心慈手软。当前个别税务干部对辖区内的管户漏征漏管现象本着睁一只眼闭一只眼的观点，即使出现了大的问题也总是千方百计大事化小、小事化了，更有甚者，你在抓催缴，他在帮其搞注销。这样不仅败坏了税务风气，更破坏了国税在老百姓心中的可信度。
4、规范化执法不到位，影响国税依法行政的效能。从当前税收发展大环境来看，国税干部的业务知识水平和政治素质及创新能力通过能级培训等有了大幅提升，但与依法行政要求、信息化进程等还不相适应。表现为：执法人员责任性不强，适用法律水平不高，习惯于用传统方式执法，直接影响税收执法。特别是在执法办案中,重实体轻程序，执法水平有所限制；执法人员应用计算机能力不高，在当前户管数不断增长的情况下，对税源的机控尚未真正落实到位，效能执法跟不上形势发展需要；个别执法人员文明执法、廉政执法的意识较差，执法中的语言态度问题以及
6 用国家赋予的税收执法权作为交易，在税收执法中丧失原则破坏了税收法规的严肃性，损害了税务机关的形象。
5、相关部门信息交流不畅、协作不力，影响国部门依法行政的执行力。基于对税务机关协助可能会增加本部门工作成本，或者对本部门既得利益造成损害的考虑，一些部门对税务部门要求的税收执法的配合协作往往加以推诿和拒绝。工商部门的沟通协作上，根据新征管法规定，工商机关应定期向税务机关提供设立、变更、注销、吊销营业执照等信息，但目前存在遗漏和不及时的情况；又如存在税务登记未注销，工商登记已经注销的情况；还有税务机关向工商部门提供注销税务登记信息、提请吊销营业执照信息和非正常户等信息，工商部门未及时受理和变更的问题。地税部门的沟通协作上，尽管已建立联席会议等制度，但仍存在企业所得税税源上的争夺和日常征管稽查类基础数据资源共享上的缺乏。金融部门的沟通协作上，由于金融部门较多考虑自身利益，配合不力。如，按征管法规定，金融单位需凭纳税人税务登记证方可为纳税人办理基本账户，人民银行应对纳税人所有开设的帐户予以监管，纳税人应将全部银行帐户报税务部门备案，但目前操作中，为纳税人多头开户的现象屡见不鲜，导致税务部门对纳税人资金无法查定核实。这也是影响国税部门依法行政的原因所在。
三、对当前国税部门依法行政工作的思考
1、坚持科学的发展观，实现税收与经济社会的协调发展。实现税收与经济的协同发展，必须坚持从经济到税收的原则，积极探索适应市场机制要求，宏观与微观、公平与效率相兼顾的思路，抓住当前全国税收增势良好这一机遇，科学制定税收优惠政策，
7 改进税收优惠方式，优化税源结构，推进经济增长方式转变。一方面，改进资源综合利用、节能科技、环保产业等税收优惠政策，采取加速折旧、再投资退税等方式，引导市场主体合理开发和使用自然资源。另一方面，增加资源消耗型、环境污染型行业和产品的税负，限制其发展。通过鼓励和限制并举的税收政策，提高资源开发利用效率。
2、深入学习相关税收法律、法规，从源头上树立国税公正性。为了有效的从源头上树立国家税收的公正性、公开性和严肃性，广大国税干部必须系统地学习国家的法律、法规和税收政策法规，并加以理解、消化，经常不断地深入到企业、市场和个体纳户，深入了解地对税收政策法规方面遇到的困难和问题，有效地维护纳税人的合法权利、促进共识、化解冲突、调解矛盾、推动征纳关系走向和谐。在构建和谐征纳关系的进程中，优化办税服务功能，推进税务网站建设和管理，规范12366热线服务，充分发挥其在税法宣传、咨询辅导、办税服务、政务公开等方面的作用，赢得最广大的人民群众的支持。
3、加强国税执法队伍建设。抓好思想教育和职业道德教育，使执法人员牢固树立执法为民的意识；提高税务执法人员业务素质，掌握必须的法律、法规知识，增强正确理解税法本质和内涵的能力；完善竞争激励机制，弘扬正气，树立税务行政执法队伍的良好形象。建立健全考试、考查、考评制度，结合系统内依法行政示范单位的创建，加强督促检查和实绩考核，将考查、考核结果与奖励惩处和干部任免挂钩。严格奖惩，对于依法行政方面表现突出的单位和个人，要及时进行表彰和奖励；对于严重违法或造成恶劣影响的，决不纵容、姑息，坚决依法、依纪处理。加
8 大对法制干部的培养、使用和交流力度，重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的国税干部。
4、降低纳税成本、提高税法遵从度。近年来，随着基层国税部门办公条件的不断改善，办税环境不断优化，纳税成本不断降低，而在纳税人中也有反映纳税的隐性成本很高，例如一般纳税人，必须买一套软件系统，必须配臵计算机、软件、打印机、扫描仪等，以便机器打印发票。而且每年还必须为这套系统交几百元钱维护费。综合这些信息，笔者认为，我们已经没有任何理由回避正在成为当下征纳关系中引人关注的热点的征、纳税成本问题了。其实让纳税人满意，简化手续，降低纳税成本、提高税法遵从度更是体现国税部门依法行政的最好方式。
5、推行办税公开，彰显国税诚信度。实行办税公开，增强税收执法的透明度，是国税部门推进依法行政的重要举措和核心内容。凡是国税部门办理行政事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，都要以公开为原则、不公开为例外。按照“简便、实用、快捷”的原则，继续依托办税服务厅，开展形式多样的办税公开活动。积极参与地方组织的行风评议，自觉接受纳税人和社会各界的监督。充分利用 广播、电视、报刊等形式进行公开，大力推行民主评议、社会听证、专家咨询、新闻发布、网上互动，提高公开效果。加强制度建设，制定办税公开的具体制度，编制公开目录，明确公开主体、内容、形式、范围、时限，将任务落实到具体的部门和个人。强化检查考核机制，将办税公开工作与目标管理考核挂钩，促进政务公开公开工作的落实。
6、建立健全税务执法监督制约机制，保障国税部门依法行政顺利实施。一要深入推进税收执法责任制，强化监督制约。落实总局税收执法责任制一个意见和两个办法，健全税收执法责任制和过错责任追究制，完善监督制约和纠错机制，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。二要突出重点部位和重点环节的过程控制，如：日常监控中存在的调查不充分、管理不到位、检查不深入、定性不准确的问题，比较突出或容易产生重大执法后果的执法环节，强化执法检查和执法监察。三要加强内部人员的执法培训，提高执法执纪人员素质，不断提高办案质量和水平。四要落实党风廉政建设责任制，严格执行政纪规定，认真开展明查暗访，切实加强国税行风建设方面的行政监察，纠正损害纳税人利益的不正之风，防止“吃、拿、卡、要、报”现象。
（作者单位：内乡县国家税务局）（责任编辑：李 岩）
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