“增减挂钩”操作问题及改进建议
国土资源网 (2011年7月15日 10:42)
■ 江西省吉安县国土资源局 刘建生 王志凤 孟展
城乡建设用地增减挂钩政策（下称增减挂钩），作为一项探索性的制度 ,在促进土地节约集约利用，统筹城乡发展方面意义重大。而落实城乡建设用地增减挂钩政策，是合理配置土地资源，改善农村生产生活条件，实现城乡统筹，建立城乡统一的土地市场的必然要求，也是缓解建设用地供需矛盾的有效途径。但从实施情况看，操作中的确存在一些问题。本文拟通过阐述增减挂钩的内涵及政策变迁，分析增减挂钩目前存在的问题，并尝试提出相应的对策。
增减挂钩内涵
按照有关方面的解释，城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（下称项目区），通过建新拆旧和土地复垦整理等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更加合理的目标。
增减挂钩政策的变迁
增减挂钩经历了从提出、形成、试点到规范等几个阶段。同时，也经历了以促进小城镇健康发展和耕地总量动态平衡为中心，到以保护农民利益为中心的政策转变。
2000年11月 30日，国土资源部发布的《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》明确提出，“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。”同年 12月底，国土资源部发布的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》，进一步提出了“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。”这两个文件可以看作是增减挂钩政策的源头。
2004年10月 21日，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第一次明确提出： “鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”2005年 10月，国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，在全国部分省市部署开展了“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩 ”试点工作。2006年4月，天津市等五省 (市 )的 9个项目区成为第一批 “城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩” 试点。这个阶段是增减挂钩的形成与试点阶段。 2008年 6月 27日，国土资源部印发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》， “城乡建设用地增减挂钩 ”一词，正式成为政策文件的规范性用语。该文件还进一步明确了挂钩内涵和具体的管理办法，核心思想是因地制宜，试点运行。
2010年 11月 10日，温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议指出了近年来开展城乡建设用地增减挂钩试点所取得的成绩和存在的问题。而之后的《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，对增减挂钩工作提出了新的要求，并强调严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得擅自扩大试点范围。自此，增减挂钩进入了规范阶段。
增减挂钩存在的问题
个别地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益。在挂钩规划实施的过程中先拆后建，或者两者同时进行，往往会由于资金的缺乏使农民得不到妥善安置，最终.损害了农民和集体的利益。
少数地方片面追求建设用地指标，擅自开展增减挂钩试点或扩大试点范围，扩大挂钩周转指标规模。正如中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云所说的那样，一些地方政府以获得指标为唯一目的，通过获取指标，扩大城市建设规模，违背了制度设计的本意。
有些周转指标不能按时归还。有关调查显示，有些地方试点工作已逾3年，地方政府归还建设用地指标情况并不理想，部分试点地区不能按时归还周转指标。
相关管理办法有待完善。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》对增减挂钩有关事项，仅做了原则性的规定，尚未出台具体的实施细则和详细的操作办法。实践中，有些地方验收权限层层下放，造成项目单位同时又是验收单位，项目质量难以保证。
公众参与不足。公众参与作为维护公众利益、优化规划方案的手段，在政策决策中受到了越来越多的关注和重视。但在增减挂钩操作过程中，由于公众参与机制不健全、信息传递渠道不畅，公众参与明显不足。
改进增减挂钩操作的建议
如何解决上述问题？总体上，增减挂钩工作要遵循国务院的有关要求：以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向；以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标；以切实维护农民权益为出发点和落脚点。具体地，笔者认为应该从以下几点进行完善。 尊重民意、保障权益。农村土地资源是农民的生产资料、劳动对象、财富之源。实施增减挂钩工作必须以农民同意为前提，以农民满意为目的。因此，项目的实施需尊重当地农民意愿，维护集体和农户合法权益。项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，需经集体经济组织和农民确认；以城带乡、以工促农，建新地块实行有偿供地所得收益，要全部或主要用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展；统筹城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排城镇村建新用地的比例，优先保证被拆迁农民的安置和农村公共设施建设用地，并为当地集体经济的发展预留空间。
因地制宜、有序推进。由于各地自然条件、经济发展水平和农村建设用地复垦潜力差异较大，政府和农民对开展增减挂钩的诉求也不尽一致，所以增减挂钩工作必须坚持“因地制宜、统筹安排、先易后难、分步实施”的原则，优先考虑在自然条件较好、经济较发达、复垦潜力较大、政府和农民积极性较高的地区实施。
统筹规划、规范管理。增减挂钩必须全面贯彻落实科学发展观，在落实城乡建设总体规划的前提下，科学规划、合理布局、分步实施、有序推进，真正将增减挂钩纳入到土地利用总体规划中。要摸清当地农村建设用地现状、规模及分布状况，分析建设用地复垦潜力，研究增减挂钩空间布局，不断优化用地结构，保证挂钩项目的长期性、持续性。在建新选址时，要避让基本农田，尽量少占耕地等好地，多占未利用地等劣地，确保项目实施后，增加耕地有效面积，提高耕地质量，建设用地总量不突破原有规模。
同时，在国家层面上，要及时完善《增减挂钩试点办法》，制定实施细则，规范指导项目实施。借助土地开发整理项目实施的经验，按项目的六项制度规范运行，执行严格的验收制度。这是做好增减挂钩的基本要求。
加大监控力度。在土地复垦环节中，建设用地复垦为农用地是一个相对缓慢的过程，建议加大监控力度。首先应参照“先补后占”规定，先进行复垦或者拆迁整理，待该项工作完成后腾出来的指标才能成为城市建设用地的指标。或者借用周转指标50%，验收后再拨付其余指标。其次，按照国土资源部要求，以后周转指标将被作为各省年度用地计划指标的一种，纳入各地用地计划统一管理。 摘自《中国土地》2011.06
