我国城镇化发展过程中土地流转问题研究
摘 要：城镇化是中国未来发展的新动力，城镇化要让农民享受红利，关键在于让土地流转起来。本文基于目前我国农村土地流转的实际情况，对城镇化进程中如何加快推进农村土地市场化流转提出思路和对策。
关键词：城镇化，土地流转，劳动力转移
(注：湖北省中小企业2011年重点项目《湖北中小企业新生代农民工社会保障系列问题研究》(WH2011001)阶段性成果；武汉科技大学2013年青年科技骨干培育项目《土地流转背景下的农村社会保障制度建设》阶段性成果。)
胡锦涛同志在十八大报告中提出，“要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”
城镇化的发展离不开土地和农民问题。城镇化的发展需要从土地改革打开空间，城镇化要保护农民的权益，让农民享受到红利，农村土地经营使用权流转具有十分关键的桥梁和纽带作用。推进农村土地流转，不但是顺应农村生产力发展的需要，也是转变农业经营方式、推进农村改革、加快农业现代化步伐的客观要求，更是贯彻落实十八大精神的具体行动。
一、城镇化与土地流转的关系
城镇化是衡量一个国家或地区经济社会发展水平的重要标志。它是指社会生产力和农村人口向城镇转移集聚的过程，体现出非农人口在社会总人口中的比重，城镇化率越高，说明其工业化、信息化程度、现代化程度越高。当前，世界城镇化水平已超过50%，许多发达国家城镇化率高达80%以上，有的甚至超过90%。
目前，我国的城镇化率已从1978年的17.9%上升到2011年的51.3%，但与发达国家相比还有很大差距。
城镇化的进展伴随着农村人口、农村土地等要素的调整。一方面表现为农村劳动力的转移和就业的城镇化过程。另一方面，农村劳动力的转移在一定程度上使得农民与土地之间的关系开始发生变化。因此，为了有效解决农村劳动力转移带来的土地资源利用低效率以及土地撂荒造成的问题，就必须完善土地流转市场，从而提高土地利用效率。所谓土地流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营使用权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。土地使用权流转制度的建立，改变了农民“亦工亦农、亦商亦农”的两难状态，劳动力和土地通过土地流转实现了分离，解除了土地对农民的束缚，两大生产要素可以得到更合理的配置，促进了农村劳动力向城镇集聚，进而推动了城镇化的进程。
二、我国城镇化进程中土地流转的现状与存在的问题
近十年来，我国农村土地流转发展迅速，城镇化率每年大约提高1个百分点。据统计，截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%，签订流转合同2259万份；累计有800多个县(市)、12000多个乡镇建立了土地承包经营权流转服务中心。总体来看，目前我国农村土地流转的势头强劲，但也存在着流转市场体系不完善、流转程序不规范等诸多问题。
1、农民的“恋土情结”阻碍了土地流转进程。目前土地对于农民而言仍然是其家庭生产资料和生活保障的依靠，很多农民认为土地是“命根子”，因而不愿轻易转让土地使用权；加之有的农民认为现在取消了农业税，国家又相继出台了诸多惠农政策，对土地还存在增值预期。而一些近郊区和经济发达的地区，因为土地被征用时农户能够从中获取相当可观的货币补偿，土地的升值空间很大，导致一部分农民为了等待土地被征占，宁愿将土地撂荒也不愿意将土地实行流转。因此，土地流转大多集中在村内流转，向企业和村外人员流转较少，从而制约了土地流转规模，更有碍城镇化的进展。
2、土地产权关系不明晰。长期以来，我国农村土地产权关系不明晰、产权虚置、管理工作混乱、农民的合法土地权利缺乏法律保障，导致了很多进城务工的农民不愿放弃农村土地，土地资源很难进入市场进行流通或流转。土地资源长久闲置，造成巨大浪费，也影响了城镇化进程。
3、土地流转行为不规范。目前农村的土地流转大多属于农民自发行为，尤以亲友间的转包及委托代耕最为普遍，签订合同随意性很强，多以短期无偿的口头约定为主，极少签订书面合同。即使有的签订了书面合同，也存在合同内容过于简单、条款不完备等问题；并且由于缺少相关服务监督机构，很多合同未经管理机构审查或公证机关公证，如果遇到产权等问题纠纷，当事人双方难以解决。
4、缺乏健全完备的土地流转配套机制。由于尚未建立起规范的土地流转市场交易运作体系和相关服务平台，流转层次不高、渠道不畅，土地流转的供求信息不能及时反馈，经常出现转出方找不到转入方、买家找不到卖家、卖家联系不上买家的现象，供给和需求严重脱节，一方面限制了土地流转的范围，另一方面影响了土地效益的发挥。加之土地流转监管机构不健全、权责不明、服务管理体制不到位，既无法对土地流转合同的签订进行指导和管理，也没有相关的评估机构来对土地价格进行专业的估算和评定。
5、参与土地流转的主体少，档次不高。由于农村土地流转大多是农民自发的，积极性不高，流转也只是在村内进行，大多是散户流转，缺少农业大户的参与，采取的方式也主要是以短期转包为主，规模小、科技含量不高、抵制市场风险的能力差，缺乏规模带动效应；即使有规模较大的经营大户和种植大户加入，但由于流转期限短，也容易产生短期行为，致使承包户不愿在土地上投入过多的成本，难以挖掘土地的最大效益。
6、土地流转进展水平参差不齐。由于各地区自然环境、经济发展水平差异较大，土地流转进程不平衡。经济发达的地区明显高于经济较落后地区，近城郊的地区要好于偏远乡村。以特色农业作为经营优势产业的地区所产生的经济效益高于生产传统粮食作物的地区，这些地区的农户土地流转收益一般相对较高。
三、解决城镇化进程中土地流转问题的对策
土地流转使农业规模化经营方式可能实现，既提高了农业劳动生产力，又释放出广大农村劳动力。未来城镇化发展的一个重要基础，就在于农民能否实现顺利转化。解决城镇化进程中的土地流转问题，可以从以下几个方面入手。
1、加快城镇化步伐，为土地流转创造良好的外部环境。土地的流转必将带来人口的流动，通过农村土地经营使用权的流转，能帮助进城农民尽快完成身份的转换，只有当农民主动融入城市生活，才能真正实现城镇化，用城镇化这个平台带动农业，实现农业现代化、市场化发展。在城镇化快速发展的同时，要注重从“关注发展速度”转向“关注发展质量”；从“要素城市化”转向“人力资源城市化”；从“空间城镇化”转向“人口城镇化”。
2、提高认识，营造流转良好氛围。让农民认识到土地流转在城乡统筹发展中的重要性，是加快土地流转的前提。一是要加强对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律的宣传，使农民逐步认识到土地流转的重要性和必要性。二是政府要转变工作思路。乡镇和涉农部门要树立主动为土地流转服务的观念，把土地流转工作当成一项建设社会主义新农村的重点工作来抓，推动土地流转工作健康发展。要研究各种惠农政策与土地规模经营的对接问题，发挥好政府引导作用，加大对土地规模经营的政策支持力度。
3、创新土地流转机制，丰富土地流转形式。一是鼓励农民建立土地股份合作社，实现土地集中规模经营。土地股份合作制是指农户以其土地的使用权、经营权作价为股份，联合经营，兴办规模化的农业区，按股分红，农民以股东身份与其他投资者共享收益，共担风险，以实现规模化和专业化生产。二是加快推进农村集体土地产权制度改革和确权登记发证工作。重点突破农村集体土地产权主体不明晰、权能不完善等瓶颈制约，从法律上赋予农户物权性质的农村土地承包权；确保农户对于土地在承包期内可依法自由转让、出租、抵押、入股、继承的权利，并给农民私有和集体所有的房产办理房地产证，并允许上市交易和抵押。
4、扶持产业大户和龙头企业，为推进土地流转寻找依托。高效优质产业的丰厚回报是刺激和驱使业主流转土地的内在动因，没有高效优质产业作依托，农村土地流转就没有生命力。因此，必须大力培育扶持产业大户和龙头企业，使其发展壮大，只有各具特色的农业产业化主体成长起来，才能通过它们集聚产业，集约土地，推动规模化经营。
5、加强立法建设，为土地流转创造良好的法制环境。政府部门要尽快出台有关农村土地流转的相关法律、法规，特别是关于土地流转合同书的规范格式，制定出关于土地流转申报、审批、登记的一系列配套程序，以及对于合同纠纷的调解办法，为依法有序推进土地流转，创造有序、明确、统一的法律政策依据。
6、建立机构，加强服务。政府相关职能部门应积极培育成立土地流转服务中心，成立土地流转中介服务机构，对流转信息进行统一收集与发布，对农户和业主进行咨询与指导；建立农村土地流转价格评估、纠纷调处仲裁等机构，着力解决土地纠纷工作，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。为土地流转的顺利推进保驾护航，促进农村经济发展和农村社会稳定。
7、完善农村社会保障改革，拓宽劳务输出渠道，为农民外出就业创造条件。一方面，要加快农村社会保障制度改革，加大农业保险力度，把长期以来农民主要依靠土地作为唯一社会保障转向依靠基金式的社会保险和保障上来，解除农民土地流转的后顾之忧，从而降低农民对土地的依赖程度，使农民安心，进而为土地流转创造良好的条件。另一方面，要突破城乡户籍束缚，消除农民进城就业等壁垒。既要给他们提供一个公平的环境，为他们提供更多的就业岗位，也要加强对农民工的知识技能培训，提高其自身素质，完善就业能力，让他们能更快融入城市，只有通过合理的引导使大量的农村人口离开土地，离开农村，向城市转移，才能为农村土地流转创造更多有效空间。
总之，通过土地流转实现农业规模化经营是推进城镇化进程的关键，推进农村土地流转要坚持依法、自愿、有偿原则，依法、规范、有序的推进，只有这样才能促进城镇化和农业现代化相互协调。
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作者： 武汉科技大学 刘珺
