福建工程学院公共事业管理专业《非营利组织管理》课程作业
《汶川地震中非营利组织的表现》
案例分析报告
课程主讲及指导教师：王
伟 案例分析小组编号：第11小组 案例分析小组组长： 傅全良 案例分析小组成员：
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作业完成班级： 公共事业管理090X班 作业完成时间： 2012 年3月1日
汶川地震带来的巨大灾难令十三亿中国人无比悲痛，举国哀悼、举世震惊；灾难过去，逝者安息，生者在灾后重建取得巨大成就的进程中恢复、延续、创新了常态生活，地震灾区在举国之力帮助重建中逐渐展现出新面貌，伟大的抗震救灾精神极大地增强了中华民族的凝聚力，也从一个侧面展现出经过30多年改革开放日益增强的综合国力。在“5.12”汶川特大地震的灾后恢复重建工作取得阶段性伟大成就之际，须要认真总结“5.12”汶川地震的抗震救灾和恢复重建的经验，深入研讨应急管理、巨灾应对和恢复重建的理论与实务问题，唤起社会各界密切关注和热心支持灾区恢复重建，推动灾区经济社会全面协调可持续发展，推动服务型政府、公共应急法制与和谐社会建设，为今后能够更有效地防范和应对巨灾提供参考。
在“5.12”巨灾应对工作和持续至今的灾后重建工作中，志愿者、志愿服务组织、慈善机构等社会力量的积极作用，一直成为人们关注的热点问题。应急志愿服务不仅在灾难救援和灾后重建中发挥了巨大作用，成为中华民族凝聚力的重要体现，也使得如何加强社会能力建设，促进公民社会建设，推动志愿服务组织等民间组织的发展壮大，成为具有重大现实意义的研究课题。现代社会中的志愿服务扮演日益重要的角色，它与与行政服务、商业服务配合协调，全面回应着社会大众日益丰富多样的服务需求，但在这方面存在着服务需求与制度现实的巨大差距，亟需志愿服务立法为志愿服务的健康发展提供法律保障。那么，政府应急与社会应急的角色与分工如何认知？百万志愿者在“5.12”地震救援和灾后重建中发挥了何种作用？ 应急志愿服务在社会应急能力建设中处于何种位置？应急志愿服务还有哪些亟需法律规制的地方？如何加强应急志愿服务法制建设？本文拟对这些问题试作探讨、略陈管见、权供参考，由此反思我国社会应急能力建设与志愿服务法制发展的进程特点以及应急志愿服务立法的基本路向。
一、从巨灾应对工作经验看政府应急与社会应急的角色分工
（一）政府与社会的角色定位、分工界限和作用领域
政府与社会的角色与分工界限（以及政府应急工作与社会应急工作的角色与分工界限），是一个长久和不断有新意的讨论话题。早在十八世纪，学者们就对此进行了热烈讨论。资产阶级革命取得胜利并建立了资本主义社会后，出于对行政权力侵略性的恐惧与对公民权利保护的考虑，对于政府管理问题，人们信奉“管得最少的政府是最好的政府”，“小政府”成为界分政府与社会的理想模式。随着国家资本主义的发展以及出现市场失灵现象，第二次世界大战以后，人们对国家及政府的期待有所增加，希望政府在更多的领域有更多的作为、更大的作用，行政权力在日益复杂、日益增大的社会需求之下不断膨胀，“看得见”的政府之手伸向社会各个领域，产生走向强势政府的趋势，进而由于出现非市场失灵（也即政府干预失灵）现象，产生了双重失灵、失效的新问题，迫使人们反思政府干预的力度、界限和方式，寻找政府干预市场的新机制——于是柔性行政管理方式应运而生、逐渐发展、影响日增。
在我国，曾长期实行高度集权集中的计划经济体制，过去一直奉行全能政府、权威政府的模式，社会或民间的力量与政府相比一直处于过于孱弱的状态，在某种程度上只能依附于国家权力才能获得一点点生存发展空间，这种状况随着改革开放的进程逐渐有所改变。“5.12”汶川特大地震之后，志愿者、志愿服务组织、民间机构等社会力量积极参与抢险救灾，有力出力、有钱出钱、有智出智，迸发出巨大的热情与能量，发挥了特殊的重要作用。但在“5.12”汶川地震这样的巨灾面前，由于时间的紧迫性与人民群众生命财产安全的重要性、紧迫性，救灾的难度极大、要求极高，因此，手段有限、力量分散、保障不足的志愿者等社会力量，在政府应急的传统权威模式下，应如何进行角色定位并发挥应有作用？这些问题远未认识清楚，尚须深入探讨。
（二）政府是突发事件应对工作的主导力量与总指挥
在历史传统和现实国情下，当下我国的政府机关对于社会资源与社会生活实际上起着支配作用，尽管这种情形一直存在争议。各级政府担当着谋求国民福祉、进行社会治理的法定职责，当巨灾来临时似乎只有政府具备领导全社会力量应对危机的能力，因而顺理成章地成为突发事件应对工作的主导力量与总指挥。特别是在具有“集中力量办大事”的制度架构特点的我国，身负法定职责、掌控极多资源的各级政府，面对巨大灾害、灾难的“大事”之际，理所当然要积极履行职责，成为灾害救援的主导力量和中坚力量，而且有责任积极领导社会力量与民间力量参与突发事件应对工作，成为全社会应对突发事件的领导者与总指挥。
（三）社会力量是突发事件应对工作的重要基础因素
社会力量在突发事件应对工作中应当扮演何种角色？透过“5.12”汶川特大地震发生后各种社会力量参与到抗震救灾过程中发挥积极作用的情形，对此可以看得更清楚。随着我国改革开放与市场经济的巨大成功，以及行政民主化潮流的积极影响，正逐渐形成社会多元利益格局，公民的主体意识、权利意识逐渐提高，民间力量参与社会治理的意识与能力逐渐提高，这从“5.12”汶川特大地震应对与重建工作中表现活跃的志愿服务活动可见一斑。关于社会力量应当是突发事件应对工作的参与者，此点较易理解，且有法律依据 ；笔者在此需要强调指出一点：社会力量也是突发事件应对工作的调和因素。在政府不擅长、不到位或需要放松规制的领域，志愿者、志愿服务组织、慈善机构等社会力量能够发挥及时灵活、非强制性、更具亲和力等优势，有利于沟通官方与民间的关系，更好地传达国家法律与政策精神，缓和对立情绪、紧张关系和政民矛盾，整合、放大应急工作的社会资源功效。
例如，“5.12”汶川地震发生后，各级政府机关迅速响应、有效应对、成效显著，获得国内外的普遍赞誉；在政府机关的危机管理和应对工作之外，志愿者、志愿服务组织、慈善机构等社会力量在“5.12”地震救援和灾后重建中的积极作用也有目共睹、成效显著，成为政府应急的重要补充。据调查，志愿者参加了汶川地震灾区几乎所有类型的应急服务工作，主要开展了如下10类志愿服务：（1）救援服务；（2）伤病员医治；（3）清理现场；（4）安置受灾群众；（5）救灾物资运送；（6）募集捐款捐物；（7）心理救助与辅导；（8）灾区群众文化生活服务；（9）灾区环保检测服务；（10）灾区服务需求调查研究。 通过志愿者积极参与抗震救灾工作，凝聚了人心，弘扬了志愿精神，成为志愿服务事业发展的契机，也强化了公民责任与公民意识，在一定程度上提升了中国的软实力和国际形象。
学界认为，志愿者、志愿服务组织、慈善机构等民间力量参与公共危机治理，今后将在四个方面发挥日益重要的作用——弥补政府和企业的“失灵”，在“计划”和“市场”之外提供公共产品和公共服务；发挥社会监督功能；弘扬合作文化，倡导公平、公正、平等、和谐的社会价值观；培育社会资本，巩固和提升社会信誉体系。随着经济、政治、社会环境的改善，包括民间组织在内的公民社会的发展壮大，将成为推进我国政治体制改革和社会主义民主政治发展的新动力，推动政府管理由单一行政主导的管制向多中心的、参与式的善治转变。
（四）“5.12”地震应急志愿服务工作的成效和经验
概括起来，主要表现为如下五项：（1）应急志愿服务有助于充分调动广大群众参与，形成各种社会力量的强大合力；（2）官方和民间迅速动员、组织志愿者参与，为灾后重建工作提供了更多的人力支持；（3）有专业素养的志愿者队伍参与，分类进行志愿者活动，应急救援工作效率较高；（4）当地政府出台管理办法，尽力通过立法建制来保障、规范应急志愿服务；（5）各地的志愿者夜以继日地投入到灾区救援和重建中，媒体对他们的宣传比较到位。
二、社会应急能力建设与志愿服务法制发展面临的突出问题
尽管志愿者等社会应急力量在“5.12”地震救援和灾后重建中作出了巨大贡献，发挥了前所未有的积极作用，但从社会应急能力建设与志愿服务法制的长远发展看，也存在一些突出的问题。以下结合课题组赴四川的成都、绵阳、都江堰等地的调研结果，对目前应急志愿服务存在的突出问题略加分析。
（一）应急志愿服务要求组织化、有序化、高效化和专业化
笔者在调研座谈时感到，应急志愿服务的组织化、有序化、高效化和专业化方面的不足，是“5.12”汶川地震抗震救灾和恢复重建工作的突出问题。
1．关于应急志愿服务的组织化与有序化问题。
在应急志愿服务中，应急志愿者、志愿服务组织以及志愿服务组织者应当在突发事件发生地政府、其他应急管理机构统一指挥、安排和引导下，井然有序地开展应急志愿服务活动。这是应急志愿服务与常态下志愿服务最大的不同，也是有效开展应急志愿服务的最基本的要求。没有政府的统一领导和良好秩序，突发事件的成功应对将无从谈起，后果也将不堪设想。志愿者开展组织化的应急志愿服务，与自发的个人志愿者提供服务相比具有以下优势，因而在应对突发事件中成为更受欢迎的形式：第一，有组织的志愿服务更有利于救援和重建的有序化。秩序是法治的基本价值之一，在具有紧急性特征的突发事件处理与救援中，良好的秩序对于生命和财产的救援来说尤其重要。在救灾和重建的过程中，组织化的志愿服务更容易与受灾群众的实际需求对接，更能发挥出志愿服务的实效性。第二，有组织的应急志愿服务有利于保障灾区人民群众的人身财产安全和社会秩序。应对突发事件的过程中，有组织的应急志愿服务有助于防范居心不良者以志愿服务为名而行非法行为、私利行为之实，可以减少发生此类犯罪、违法或不当事件。 第三，非组织的单个志愿者赴灾区救援容易导致权利义务关系的界定和补救发生困难。自发进行应急志愿服务活动的单个志愿者在面临权利受损纠纷后，其权利不易受到保护。在“5.12”汶川地震的抗震救灾中，曾发生多起志愿者在赶往灾区途中因为车祸或自然灾害遇难事件（有的不幸事件一次就伤亡上百人），而在此类事件中，如何界定志愿者的身份？志愿者身份以及志愿服务关系难于界定的情况下如何给予补偿、抚慰？这些问题解决起来都非常棘手。 从图表1可看出，在“5?12”汶川地震救援中，非组织化的自发的个人志愿者占了较大比例（占35%）。
图表1．志愿者参与“5.12”汶川地震应急志愿服务的主要渠道
2．关于应急志愿服务的高效化和专业化问题。
与常态下的志愿服务相比，专业高效原则是应急志愿服务应当遵循的重要原则。这是因为，在突发事件发生后，国家利益、公共利益与人民群众生命财产安全危在旦夕，时间就是生命，只有专业、高效地开展应急志愿服务，才能尽量减少突发事件带来的灾难与损失。而专业化的欠缺更是“5.12”地震的抗震救灾过程中暴露得比较突出的一个问题，受到广泛关注。在汶川特大地震灾害中，各地志愿者对于抢险救灾迸发出极大的热情，从各地前往地震灾区的志愿者达到一百多万人 ，其中有很多是徒手进入灾区参加救援工作的志愿者，而这类志愿者去从事应急志愿服务的唯一力量就是热情。有人将此类情形比喻为：参加应急志愿服务工作的“普工”太多、“技工”太少。富有热情的“普工”虽然精神可嘉，但由于他们没有专业救助能力，在灾区救援现场他们能提供的帮助有限；更有一些赶赴灾区的志愿者缺乏灾害救援知识和自身生存能力，不期然沦为了“难民”，反而需要他人救助，徒增灾区政府机关的救援工作压力。 一些灾区干部明确表示不欢迎那些不专业的志愿者，特别不欢迎那些来去匆匆、忙于作秀、不做实事、拍照走人的“秀场志愿者”。有的灾区干部甚至提出，“如果志愿者自己缺乏专业救援能力还跑去灾区，实际上那是不尊重受灾群众。”可见，仅凭一腔热血但身无长技、两手空空地开展应急志愿服务是缺乏成效、不受欢迎的。有专长、有能力、有实效，已成为当今开展应急志愿服务的最新要求和选人标准。因此，加强应急志愿服务能力培训应当成为志愿服务法制建设的重要内容。
（二）志愿服务组织亟需完善法制环境与内部制度
突发事件应对工作要求志愿服务的组织化、有序化、高效化和专业化，随之而来的是解决好志愿服务组织的法律规制与监管问题，这是实现志愿服务组织化、有序化、高效化和专业化的制度保障。立法是对志愿服务组织进行法律法规层面的有效规制与监管，这是其外部生存与发展环境的制度框架；完善内部制度是指关于志愿者的注册制度和培训制度以及志愿服务活动资金募集制度等各项内部制度建设，它有助于保证志愿服务组织的良好运转。加强外部立法和完善内部制度，是保障志愿服务组织实现良性发展的相辅相成、缺一不可的两大方面。
1．我国目前对民间组织的监管制度不利于志愿服务组织成长与发展。
我国目前志愿服务组织主要有三种类型：第一种类型是中国青年志愿者组织，它是中国共产主义青年团中央委员会（简称团中央）下属的中国青年志愿者协会的从属组织，主要是配合团中央和各级地方团委开展活动，而且活动主要是以项目为主，与许多国家机关或企事业单位的志愿者组织（例如工会志愿者组织、科技工作者志愿者组织等）是相互交叉或包融的；第二种类型是中国社区志愿服务组织，从属民政部系统。最后一种类型是民间自发成立的，以推动社会公益为宗旨而提供无偿服务的民间志愿服务组织，此类民间志愿服务组织是目前地位最尴尬的群体，也是需要重点讨论的一种类型。
根据民政部规章《社团登记管理条例》的相关规定，在民政部门登记注册为社团组织必须有一个业务主管部门，否则不予注册。在这种整体监管体制下，民间的志愿服务组织如果没有官方机构支持，又没有相应主管部门，很难获得社会团体法人资格。现实中出现了较多的志愿服务组织是以商业机构身份通过工商机关登记注册的，还有大量的民间志愿服务组织根本就没有经过任何登记而不具有合法的身份。但是，民间志愿服务组织广泛存在并发挥着积极作用。制度上的严格限制与现实中广泛存在的冲突与矛盾，不仅让众多“草根”志愿服务组织的生存和发展非常艰难。这是因为，立法上未将其纳入法律调整范围，并不代表在现实中不存在相应问题，不宜对现实问题采取视而不见的态度，亟需通过立法建制来规范各类志愿服务组织和志愿服务活动。
2． 志愿服务组织的内部制度建设有待进一步创新和完善。
如前所述，志愿服务的组织化、有序化、高效化与专业化是应急志愿服务的特殊要求。这些决定志愿服务成效的基本价值要得到实现，还取决于志愿服务组织的招募、注册、培训、资金筹集等内部制度建设水平。举例而言：
关于志愿者的注册制度。注册制度是对志愿者进行组织化管理，针对突发事件提供有组织的应急志愿服务的重要制度保障。注册志愿者与非注册志愿者在享受培训、遇到困难时获得志愿服务组织的帮助、要求志愿服务提供志愿服务经历证明等方面享有不同的待遇，而由于非注册志愿者开展志愿服务较为分散，不便于统一指导和管理，而一旦发生纠纷就难以界定权利义务关系，因此从各地志愿服务立法上看，多数只调整注册志愿者。 但是由于志愿者的流动性强等特点，志愿者注册制度的运作具有一定难度，完全实施到位也须要时日。对现行注册制度进行创新完善，适应志愿服务组织化管理的需求，具有重大的现实意义。
关于志愿者的培训制度。“5.12”汶川地震救援过程中，志愿者的专业性还不尽如人意。据我们课题组的专题问卷调查的如下结果显示（见图表2），志愿者接受培训的总体情况不容乐观，不同程度参加过培训的志愿者虽然占多数，但从未参加过培训者也占19％。幸而经过“5.12”汶川地震救援工作的洗礼和两年多来恢复重建的反思，较多的志愿服务组织已越来越多地意识到志愿者培训制度的重要性，不时举办的培训已能在一定程度上满足志愿者的应急服务技能问题。 更加令人欣慰的是，尽管有时候志愿服务组织的资金有限导致培训能力不足，但对于志愿者培训问题，至少在观念上现在已受到广泛重视。
图表2：志愿者曾参加培训的基本情况
（三）我国应急法制亟需完善志愿者权利保障规范
权利保障是法治社会的核心要素。尽管处于不同于常态的突发事件应对过程中，法律关系更为复杂、特殊，但根据比例原则、最小侵害原则和兼顾平衡原则，行政相对人的权利保护在行政应急权力具有广泛作用的应急法制运行过程中同样不可忽略，志愿者的权利保障也不例外。 但就目前人们的观念来看，囿于人们以往对志愿服务之自愿、无偿且偏重于奉献的传统认识，志愿者的权利尚未受到普遍重视，也缺乏妥善处理的经验。这表现为志愿者的生命、财产权利与人格尊严等基本权利的保护体系相对空白与保守。在突发事件应对过程中，不仅是受灾民众的生命财产安全受到极大的威胁，志愿者的人身权与财产权同样具有高度风险，“5.12”汶川地震的抗震救灾过程中就发生过多起志愿者因参与应急志愿服务在灾区受到伤害甚至失去生命的事件。问卷调查结果显示，由于缺乏人与人之间的理解和对志愿者的尊重，不少接受调查的志愿者表示自己的人格尊严等权利受到过侵犯（有63%的志愿者表示曾经受到过某种伤害，这个比例不算太小，见图表3）。
图表3．志愿者的合法权利受到伤害的情况
在许多国家，关于志愿者的基本权利保障有着明确的法律规定，而且志愿者在入学优先录取与提供奖学金、优先就业、减免税收等一系列社会经济权利方面亦享有优越的立法保障与政策规定。在我国，目前尚未出台统一的志愿服务法，部分地方立法对志愿者的权利与义务有所规定，但是总的来看还较保守。
1．中央立法对于应急志愿服务和动员社会力量作出了一些单项规定。
例如我国《突发事件应对法》第六条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”第二十六条第二款规定：“县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。”第四十八条规定：“突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。”《防震减灾法》第八条规定：“任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务。国家鼓励、引导社会组织和个人开展地震群测群防活动，对地震进行监测和预防。国家鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动。”
2．地方立法对于应急志愿服务和动员社会力量也有一些零散规定。
例如，《四川省志愿服务条例》第十二条规定，要“鼓励和支持在生活救助、支教助学、科技普及、环境保护、赛会服务、法律援助、心理抚慰、秩序维护、应急救援、抢险救灾以及其他社会公益领域开展志愿服务活动。”第三十条规定了“志愿服务活动的组织者应当根据开展志愿服务活动的需要，对志愿者进行相关培训，加强对成年志愿者组成的应急救援队伍的培训，提高应急能力。”又如，《湖南省行政程序规定》第五章第五节规定了行政应急的基本规范，其中第一百二十八条规定：“行政机关和突发事件发生地的基层组织及有关单位，应当动员、组织公民、法人或者其他组织参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员为处置突发事件提供服务，鼓励公民、法人和其他组织为应对突发事件提供支持。”这里提及的“心理抚慰、秩序维护、应急救援、抢险救灾”，“加强对成年志愿者组成的应急救援队伍的培训”，“鼓励公民、法人和其他组织为应对突发事件提供支持”，就是关于应急志愿服务和动员社会力量的明确规定，包括专门的行政指导规范。
（四）行政紧急权与志愿服务自主权利的冲突难以平衡兼顾
近些年来随着人们生活水平逐步提高，我国公民在逐步解决了生存与生活问题之后，奉献社会、实现自我、参与社会治理的愿望明显提高。“5.12”汶川地震中社会力量参与救灾的热情就是公民参政热情的一次集中迸发；但是，在突发事件应对过程中，由于事件的紧急性与严重性，社会力量参与抢险救灾还须要服从政府这个法定应对主体的统一调配与安排。例如在“5.12”汶川地震中，众多非组织化的个人志愿者涌向灾区，而当地政府对部分灾区实施严格管制（个别地区实际上已经采取了类似于“戒严”的措施，不允许志愿服务组织或者个人志愿者进入灾区进行救援，有的行政工作人员甚至认为个人志愿者或者非注册志愿者无权进入灾区），因此二者之间难免发生冲突，处理不好就挫伤了志愿者参与救援的热情和积极性，造成志愿者对政府机关在抢险救灾中运用指挥权的不理解、不支持，难免降低政府机关的指挥权威和社会形象。 面对志愿者发出的“凭什么不让我进去”的诘问，有必要深入思考一下公民个人自主参与应急志愿服务是不是他的一项权利？ 公民的个人意愿与政府行使紧急行政权力相碰撞时如何界定二者的界限？如何在最大限度上保障突发事件应对工作的有效与有序，同时能有效保障公民自主参与志愿服务和社会治理？这些都是亟待研究解决的难题。
三、加强社会应急能力建设和完善应急志愿服务立法的对策
（一）更新观念，消除疑虑，转变职能，促进社会应急力量健康发展
如前所述，志愿者及志愿服务组织是政府领导下的全社会应急努力的有益补充与调和剂，在政府的统一指挥下有序发挥志愿者等社会力量的作用，积极促进社会力量的发展，对于我国的公民社会、和谐社会构建具有积极意义。但是，社会力量的壮大是否会与政府争夺资源与公信力？笔者在调研中发现，少数行政公务人员对此尚存疑虑，对社会力量的发展抱持某种防范心态。故在理论上正本清源，在观念上明确社会力量发展给政府带来的影响，是正确处理二者关系的前提。
目前，我国正处于深入转型发展的关键时期，面临着政府与社会关系变革的重大课题。伴随着中国经济体制改革不断深入，在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型发展过程中，如何重新认知政府扮演的角色、界定政府权限范围、转变政府职能的问题引起 了人们的极大关注。我国传统的社会管理模式是由政府对一切社会事务“大包大揽”，社会组织实质上承担着国家行政机关的部分职能，成为“二政府”。改革开放以来，政府与社会（与企业、与市场、与公民）的关系正在发生深刻变化，例如从传统的无限政府向有限政府转变。 事实上，有些社会事务完全可以通过行政事务民营化的改革方向，通过社会自身的力量，通过国家机关之外的各种社会组织与各种社会协调机制得到解决。并非管得越多的政府越有“公信力”，也并非所有的“资源”都应由政府占有与支配。政府在有限的支配领域中如果管理得当，同样会树立公信力，并且有利于优化各类资源的配置与使用。如果反其道而行之，政府依然固守大包大揽的管理模式，坚持全能政府的职能定位，反而会因为疲于应付或无力应对而产生无数烦恼，不仅毫无公信力可言，相反会导致民怨鼎沸、人心尽失的恶果。利用社会力量和政府合作（PPP）来有效提高社会管理效率，已成为社会发展的内在要求与时代潮流。必须改变政府无所不管、无所不包的传统行政模式，消除对社会力量的疑虑，勇于创新社会管理体制，努力实现管理与服务的有机结合，积极完善立法与制度，促进社会力量的发展，才能符合不可逆转的行政民主化的历史潮流。
（二）加快志愿服务立法，明确相关法律关系，保障志愿服务各方权益
所谓“志愿者”，根据联合国前秘书长安南曾给出的界定，是指在不为物质报酬的情况下，基于道义、信念、良知、同情心和责任，为改进社会而提供服务、贡献个人的时间及精力的人和人群。尽管以“不为物质报酬”为主要特点，但这并不意味着志愿者的权利不需要保护，并不能保障志愿者“好心”一定会办“好事”；由此产生的志愿者、志愿服务组织及志愿服务对象之间的权利义务关系急需法律法规加以明确。随着相对于日益庞大的志愿者队伍和日益深人人心的志愿服务活动，我国志愿服务立法明显滞后。目前，我国没有专项的志愿服务法律与行政法规，志愿服务立法散见于地方人大立法、地方政府规章、甚至更低级别的行政规范性文件中；各地方立法对志愿者的界定范围大小不同，但对其权利、义务的规定大同小异，这种分散立法方式不仅浪费立法资源，而且极易导致志愿服务工作因缺乏统一有力的法律支撑而陷入困境。
在经济、政治和社会发展取得显著进步的背景下，我国的志愿服务活动的社会理解程度、公众参与程度和法律保障力度仍然不足，志愿服务立法的发展不平衡、位阶不够高，存在许多矛盾和问题亟需解决，凸显出制定中央层面的志愿服务立法，在全国范围将志愿服务活动纳入规范化、法治化轨道，保障我国志愿服务事业健康发展，推动和谐社会建设的必要性和紧迫性。必须加快志愿服务立法步伐，进一步推动全社会形成对志愿服务理念和基本原则的共识，通过志愿服务立法建立起规范和高效的公众参与志愿服务的平台，有利于进一步发挥志愿服务引导社会成员承担社会责任和实践育人的功能，规范志愿服务的运作模式和制度保障，维护志愿服务各方的合法权益。
例如，“5.12”汶川大地震发生后，数十万名志愿者从全国各地踊跃前往灾区参加抗震救灾，其精神和事迹感人至深；但由于相关立法滞后等多种原因，抗震救灾工作也在应急志愿服务的组织管理和权益保障方面留下许多教训，志愿者的特殊作用和积极性没能得到应有的发挥和保护。 此类社会动员组织工作的经验教训表明，我国志愿服务立法亟需加强和完善，才能适应经济快速增长期和社会转型发展期的社会管理和服务的特殊要求。结论是：在已有比较丰富的志愿服务地方立法和实施经验的基础上，应当尽快制定出我国的《志愿服务法》。对此，须进一步深化认识、形成共识、付诸行动，加快这项具有重大意义的立法工作，更有力、更持久、更规范地推进我国志愿服务事业快速健康发展。
应急志愿服务是志愿服务在突发事件应对中的专门内容，由于突发事件的突发性、紧急性与危害性，应急志愿服务更具有法律规制的迫切需要。在2010年5月下旬完成的我国《志愿服务法（草案）》第二稿中，第四章第二十五条专门针对突发事件应对工作中的志愿服务活动作出了如下规定：“志愿者参加突发事件志愿服务活动时，应当接受突发事件发生地的人民政府及其委托的志愿服务组织的统一指挥、指导和管理。”但从前述考察论证的情况看，笔者认为仅有这样的规定尚显不足，还须要从多个方面作出更加完备、科学和有力的规范，才能更有效地加以调整，志愿者在开展应急志愿服务的特殊权利与义务也应当加以明确。
笔者认为，根据对志愿者权利的现有研究成果及相关地方立法，志愿者大体享有以下诸类权利：自愿参加或者退出志愿服务活动和志愿服务组织；获得志愿服务活动真实、必要的信息；参加志愿服务活动组织者提供的有关教育、培训；请求志愿服务活动组织者帮助解决在参加志愿服务活动中遇到的困难；参加志愿服务活动组织者提供的有关教育、培训；对志愿服务活动组织者的工作进行监督，提出建议和意见；要求志愿服务活动组织者出具志愿服务证明等等。在应急志愿服务中，应急志愿者还应当享有获得超乎常态下的安全保障权与物质帮助权。安全保障权是指组织志愿者开展有安全风险的应急志愿服务活动，有关的志愿服务活动组织者应当为参与应急志愿服务的志愿者办理相应的人身意外伤害保险，提供相应的安全保障；物质帮助权是指在对物质、技术条件要求较高的应急志愿服务中，志愿者参与应急志愿服务应当获得专业的物资设备等方面的物质帮助。 除了享有特殊的权利，志愿者还负有服从统一的指挥与安排的法定义务。如果参与应急志愿服务的志愿者不能树立大局意识，履行服从统一指挥与安排的义务，易于导致国家利益、公共利益及突发事件发生地民众利益遭受巨大的损失。
（三）深化配套制度改革，加强应急志愿服务组织的法律监管与风险防范
从“5.12”抗震救灾和恢复重建的情形看，志愿服务活动的组织和风险方面存在不少问题。志愿服务是民主的社会管理所需，须要社会力量发挥出应有作用，这方面立法的难度很大。目前，志愿服务立法的层次偏低、非常分散，尚无中央层次的专项立法，远不满足客观要求。像汶川大地震这样的巨灾和抗震救灾工作，人财物的需要量都非常大，如果不能做到依法有效地推进是非常危险的。一个国家、一个地区、一个民族，要学会应对巨灾的挑战。比较起来，抗震救灾的志愿者及其风险的制度安排，与大型赛会对志愿者及其风险的制度安排有所不同。在制定我国《突发事件应对法》的过程中，对于官民协作机制（PPP）曾有过一些考虑，但由于在公众参与、办事程序等方面未能形成必要共识，最终文本中把社会资源的动员机制写得不够充分，不利于依法有效解决应急志愿服务活动和志愿者的管理与风险问题，在实务中难免造成资源浪费。汶川大地震的抗震救灾和恢复重建提供了一个机会，促使人们重新认识应对突发事件的有关制度安排，包括应急志愿服务和志愿者管理与风险的制度安排。
志愿服务组织的配套制度建设需要在外部法制环境与内部制度建设两个层面进行。从外部法制环境看，消除对民间志愿服务组织的戒心与疑虑，将民间志愿服务组织纳入到法制监管的轨道，降低社会团体注册的门槛，结束众多民间志愿服务组织的“非法”身份，填补无人支持、无人问津、无人监管的空白状态。《社会团体登记管理条例》规定，登记为社会团体需要有“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织”作为业务主管部门的必要条件 ，但在现实中有关机关或部门不愿承担监管责任，因此民间组织要找主管部门是非常困难的，这是众多草根志愿服务组织长期仅有“非法身份”的根本原因。笔者认为，可由民政部门民间组织管理局作为民间社团组织的统一主管部门，不仅仅作为登记管理机关履行监管职责。 通过分析登记管理机关与业务主管部门的监管职责可以发现，二者之间不存在不可逾越的鸿沟，将业务主管部门的监管职责并入作为登记管理机关的民政部门的职责，在现行体制下具有整合的可行性，也符合民政部门的职责定位和发展方向。
在自身制度建设上，志愿服务组织需要加强各项制度建设，尤其是志愿者注册制度、志愿者培训制度、志愿者的激励与服务认证制度、资金募集制度等。鉴于在汶川地震中人们对参与抢险救灾志愿者具有专业化、组织化的需求，志愿服务组织不仅可以通过应急处置前的培训来提升志愿者的技能，还可以加强日常的志愿者管理制度，将不同专业、特长与背景的在册志愿者分类管理，建立完善的档案记录，将应急准备工作渗透到日常管理中，在突发事件发生后需要紧急应对时可有备而来，让不同专长的志愿者各显其能，既能大大提升应急志愿服务的专业性、组织性和及时性，且可通过在册志愿者的不同表现记录完善志愿者激励机制，提高志愿服务的有效性与积极性，通过制度建设实现良性循环。
（四）全面提升应急主体的应急能力，善用行政指导等柔性管理方式
政府是最主要的危机管理责任主体，是突发事件应对工作的主导力量与总指挥。尽管行政法治原则要求一切公权力都应在法律规制范围内行使，以防止行政权力的恣意性与侵犯性，但是由于应急法制的权力优先性、紧急处置性、社会配合性、救济有限性等特点 ，而且由于政府获得在突发事件应对工作中具有远超常态的法律授权，所以行政应急能力建设尤显重要。一般而言，政府的行政应急能力强、理念新，志愿服务等社会应急力量可能得到最大程度的发挥；反之，社会应急力量只能在混乱中艰难而行，即使想有所作为也可能使得局面更加混乱。
尽管如此，并非突发事件应对过程中的任何行政决策与行政行为都必须采用传统的刚性管理方式，行政指导等柔性管理方式在危机管理和应急法制运行过程中也可以发挥积极作用，以行政指导为代表的柔性行政管理方式的运用，可以缓和紧急行政权力与社会力量之间的矛盾，特别是在不便使用刚性管理方式时发挥出优化资源配置、减少执法成本、缓和官民矛盾的效果。
在总结2008年汶川特大地震救援和重建的经验基础上，刚刚发生、正在进行的青海玉树强震的抗震救灾和恢复重建中，有关政府机关就灵活运用了行政指导等柔性管理方式，收到了非常好的效果。例如，在没有足够防备知识和高原生存能力的志愿者即将大量涌向玉树灾区前，青海省抗震救灾指挥部发出通告，说明灾区海拔较高、自然条件恶劣、物资奇缺等不利条件，以行政指导的方式紧急吁请志愿者暂时不要大量集中赴灾区抢险救灾，“此时不去灾区就是支持灾区！” 为更好地开展组织化、有序化的应急志愿服务，避免非专业个人志愿者盲目涌入灾区而产生不必要的人员伤亡与财产损失，当地政府希望志愿者进入灾区前先到西宁报到，进行整合力量并根据能力进行筛选后，再组织志愿者有序进入灾区开展志愿服务。此类行政指导措施不仅整合了社会力量，还保护了志愿者的积极性，避免了盲目进入灾区开展志愿服务带来的人身财产损害和社会成本损失。
（五）建立专门应急志愿服务队伍，提高人们的危机防范和应对能力
1．建立专门应急志愿服务队伍以提高应急志愿服务能力。
由于应急志愿服务对专业化的特殊要求，应急志愿者的专业培训是无法一蹴而就的，相对于一般志愿者更需要长期、系统的专业训练。但由于志愿者的流动性较大而不利于开展日常专业培训等因素，县级以上人民政府及其有关部门、其他应急管理机构、志愿服务组织以及志愿服务活动组织者可以成立专门的应急志愿服务队伍，通过“养兵千日”的日常专业化建设，达到突发事件发生后“用兵一时”的效果。因此，在志愿服务立法中可以规定国家鼓励成立专门应急志愿服务队伍并加强其专业化建设。
首先，成立专门应急志愿服务队伍具有明确的法律依据。例如，《突发事件应对法》第二十六条规定：“县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。”此类规定，已经为专门应急志愿服务队伍建设提供了比较明确的法律依据，在志愿服务立法中有必要加以强调，以达到通过队伍建设提升应急志愿服务专业化与实效化的立法目的。
其次，成立专门应急志愿服务队伍已有一定的实践基础。2008年10月13日，四川省应急志愿者总队在成都成立。这是5.12汶川特大地震之后，由团省委牵头、省应急办等14个厅局共同参与组建的首支正规化应急志愿服务队伍。 2009年5月12日——第一个国家防灾减震日，重庆市应急志愿服务总队成立，由重庆市应急志愿服务领导小组办公室（重庆市志愿服务工作指导中心）直接管理。在常态下，这支队伍以“自我管理、自我运转”模式，开展专业技能培训、演练和宣传等工作；在突发事件应对中，根据实际情况和统一部署，开展应急志愿服务工作。目前重庆市应急志愿者服务总队建有应急抢险、应急医疗卫生、应急心理调试、应急机动服务四支队伍，共计200人。2010年4月16日，玉树地震发生后不到两天，从这200人中挑出的一支应急救援小分队就从重庆出发赶赴青海玉树灾区展开救援行动，受到玉树灾区人民交口称赞。 2010年5月12日，在汶川抗震救灾两周年之际，北京市志愿者联合会综合应急志愿服务队成立，旨在加强应急志愿者队伍建设，以保证应急志愿者能够应急，一旦遇到突发情况就能迅速做出反应，切实帮助市民避险求安，为建设和谐美好家园作出贡献。 此外，西南交通大学成立了全国高校第一支高校的综合应急志愿者服务队，共设6个支队，296名志愿者。他们均由各学院招募选拔，经专业机构培训后，可从事校内外消防救援、医疗卫生、交通安全、赛会服务、物流运输、心理援助等方面的专业志愿服务。
可见，专门应急志愿服务队伍的成立已具有丰富的实践基础与迫切的现实需求，有望成为提升应急志愿服务专业化与实效性的制度发展路径。
2．加强应急知识培训以提高人们的危机防范和应对能力。
他山之石可以攻玉。邻邦日本是地震、火山等自然灾害多发国家，积累了非常丰富的应对突发灾害、受灾民众安置和灾后恢复重建的经验，他们的危机应对知识教育和能力培养系统化、重实效，值得我们研究与借鉴。日本注重在全民范围普及防震救灾知识，全国设有许多地震博物馆和地震知识学习馆以及地震避险模拟车并免费开放，参观者可观察体验各类地震发生时的状态和感受。从1960年起，日本政府将每年9月1日定为“防灾日”，每到这一天，除了举行悼念活动来缅怀关东大地震中的10多万死难者之外，还开展各种防震教育和避难演习，这项活动主要由志愿者来组织开展。除了“防灾日”，日本政府还将8月30日至9月5日定为“防灾周”，不断加强国民抗震防灾的意识。日本还注重在常态下就开展各种防震抗震演练，使得国民不仅具有应对突发事件的观念和知识，还具有相应的应对突发事件的能力，有助于国民取得应对突发地震、火山等自然灾害的成效。由于日本人从幼童入学开始就一直在学校接受危机应对知识教育和能力训练，大学毕业进公司工作后还要继续接受教育演练 ，一旦发生地震，日本人会熟练地尽快躲在桌子旁边，待地震停下来不摇晃了，他就很快起身收拾好桌子继续上班，不会惊慌失措而遭受不必要的损害，这些制度和经验值得重视借鉴。
我国的普通教育、高等教育、干部教育和普法教育也应当把这样的教育演练作为重要内容加以安排。还应将危机防范和应对知识与能力养成作为志愿者培训的重点。以往我们对这个问题的教育和宣传力度远远不够，造成志愿者和广大民众的危机应对能力总体水平不高，出现了许多本可避免的悲剧。因此，一定要把这个问题更明确、具体地作出法律规定和制度安排，使其在常态下就得到人财物力和时间保障，避免好了疮疤忘了疼，反反复复犯相同的低级错误。
结语：依法加强应急知识能力的教育培训演练
必须将灾害预防等科技知识纳入国民教育，纳入文化、科技、卫生“三下乡”活动，纳入全社会科普活动，提高全民防灾意识、知识水平和避险自救能力，这不仅成为人们的共识，且已成为现行法律制度规范。”第三十条规定“各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。”应当进一步完善我国的应急志愿服务法律规范体系，在即将出台的《志愿服务法》和将要修改的《突发事件应对法》及其他有关法律法规中增加规定这方面的内容，把危机防范和应对知识与能力作为普法教育、专业法教育的重点内容，持续性地推动这方面的教育培训宣传工作走向规范化、制度化、高效化，切实提升志愿者的危机防范和应对知识与能力。
