校长权力与学校民主管理
【摘要】校长负责制是现在学校实行的管理制度，由校长全面负责、党政监督及教职工大会三部分组成，本意为校长全面负责下的民主管理。但在实际情况中，由于校长的权力过于大引起诸多问题。通过健全制度、法规，建立有效的监督机制，才能实现对学校的民主管理。
【关键词】校长权力学校民主管理
我国中小学的内部领导体制经过数十年的反复实践、探索和研究，终于在1985年5月29日中共中央发布了《 关于教育体制改革的决定》，明确提出了“学校逐步实行校长负责制”，“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”学校党组织“保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现”。1993年又颁布了《中国教育改革和发展纲要》，进一步明确提出：“中等及中等以下各类学校 实行校长负责制。”这是对建国以来中小学实行的领导体制的历史总结，科学地确立了学校内部的领导结构方 式和校长的地位与权限。当前，教育改革正在深入进行，如何进一步完善校长负责制，是人们关注的问题之一。[1]
校长负责制是一个完整的概念，其涵义包括校长的全面负责，党组织的保证监督，教职工的民主管理。在这一体制中，校长是学校行政的最高负责人，是学校的法人代表，处于学校的中心地位 。校长对外代表学校，向国家负责；对内全面领导和负责教育、教学、科学研究和行政管理工作。即校长对学校各项工作拥有决策权、指挥权、人事权和财经权。这是校长负责制的核心所在。在这一体制中，党政职能分开，党支部不再领导行政工作，而是转变职能，对学校行政工作起保证监督作用。这一转变不仅符合管理学原理，也顺应了国际潮流。在这一体制中，教职工可以参政议政，对学校的一些重大问题，教职工有权发表自己的意见。这样就能保证校长正确合理地使用权力，避免独断专行的作风出现。
一、校长负责制下的校长权力
校长对学校工作全面负责是校长负责制的核心。校长由上级政府或上级教育行政部门任命，是学校行政系统的最高领导人，是学校法定代表人，在学校领导关系中处于中心地位。校长对外代表学校，向上级党委和教育行政部门负责，对内全面领导和负责学校的各项行政工作，对教职工、学生和学生家长负责。
根据校长负责制的内涵，为了履行校长的职责，必须赋予校长应有的权力。校长应具有的四大职权是：决策权、指挥权、人事权、财经权。
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51、决策权。校长有权根据党和国家的教育方针政策及上级有关指示，结合学校实际情况，对学校行政工作的重大问题作出决断。校长在决策之前，尤其是对重大问题的决策，应召开各种会议，听取各方面的意见，最后由校长拍板决定。校长负责制实际是集体研究、个人决策的制度。学校党组织不再对行政工作行使决策权。
2、指挥权。校长是学校的最高指挥者，学校各部门各层次逐级向上负责，最终向校长负责。校长有权按层次下达任务，可以按管理层次授权、授责、授奖、授罚、审批各部门的工作计划，考核其工作成效，纠正其偏离方针政策和实施方案的行为。校长在执行上述职责的过程中，学校每一个成员都必须服从。副校长是校长的助手，协助校长管理学校。学校的行政机构、各处室、年级组和教研组等，都要在校长领导下，完成各种任务。
3、人事权。校长有权为主管部门任免副校长提供意见，有权按规定任免其它行政干部。对教职工的聘任、使用、考核、奖惩，校长有权作出规定。对教职工的重大奖惩要报上级批准。
4、财务权。校长有权按财经制度的规定安排使用学校的经费。对国家拨给学校的办学经费，校长有权决定使用方案；自筹资金部分，校长有权根据学校的实际需要加以使用；校长有权建立校长基金并对其享有使用权，用于奖勤罚懒，鼓励先进。[2]
除此之外，校长还拥有参加培训权和建议权等。
校长拥有对学校工作“全面负责”的至高无上的权力，掌管学校的教学、经济、财物、人事大权，如果没有有力的约束和监督，就会导致校长权力的空前膨胀。这种没有约束没有监督的校长权力带来了严重弊端，有的校长把学校当成自己的私有财产。他们对学校的财产有绝对的处置权，而任何人对此都无审查权。有的校长利用职权贪污受贿、排斥异己、打击报复，成为一校之“家长”，“校长制”变成“家长制”，甚至有人提出“校长负责制”成了“校长专制”。因此我们应时刻牢记，校长负责制绝不是校长的一言堂，而是要建立在党组织监督与民主管理制度基础上的学校管理制度。
二、校长滥用权力的表现及原因
近年来许多学校的校长垄断权力的现象严重，主要表现在以下几个方面：
(1)在人事管理权方面，主要存在着任人唯亲、排除异己现象。
(2)在经费使用权方面，存在着两个主要的问题:其一是随意性大，存在着帐外帐(小金库)的问题；其二是借助结构工资等政策克扣教师的正常工资收入，挪作他用，甚至用以提高领导津贴。
(3)在教育教学权方面，主要存在着校长武断干涉教师教育教学活动的问题，尤其在评价制度方面随意性很大。
(4)在校舍校产管理权方面，尤其涉及校产的租赁、校舍基本建设招标方面，校长的权
力往往不受限制，容易产生腐败，侵害学校和学生的利益，也损害国家的利益。
产生这些问题的原因主要是以下几点：
1、校长负责制下的校长权责并不对等。任何权力的行使，都必须承担相应的责任，权和责是永远对等的。赋予一个权力主体以多大的权力，就必须对该主体承担多大的责任做出规定。从这个意义上说，如果校长只行使权力而没有承担责任或承担的责任过小，我们就可以相应地认为校长权力过大。从管理学的角度来看，政府向校长授权后，根据“权责相符原则’，校长亦要向政府承担与其权力范围相对应的责任。从我国1985年在中共中央《关于教育体制改革的决定》中首次提出实行校长负责制，到以后所出台的一系列有关校长负责制的政策文件中，甚至在《教育法》这样严肃性的法律文本中都只有对校长的赋权规定，而很难、甚至根本找不到关于校长应该承担什么样的责任的说明。
2、校长权力空间和教育活动中的其它主体的权利空间反差过大。原国家教委副主任柳斌同志曾经对校长的权力作过如下归纳:在实行校长负责制的学校，校长应该享有机构设置权、人事管理权、经费使用权、教育教学权和校舍校产管理权。目前，实行校本管理后，又增加了校长的课程设置权。而在实践中对校长可以行使的每一种权力的范围没有进一步进行清晰的界定，就学校组织而言，校长几乎执掌了所有的关键性权力，且掌握了相当大的自由裁量度。而相关的文件中，对教师、学生、学校非教师工作人员、家长等这些与学校活动密切相关的主体的权利规定和权利体现并没有予以具体的说明和有力的保证。这就在校长负责制下，校长权力空间与教育活动主体的权利体现程度形成强烈的反差，两者始终处于一种紧张状态。校长大权在握，教师权利、学生和家长以及其它与学校教育相关的社会主体的权利大大受到限制。
3、缺乏有效的监督机制。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验„„从事物的性质来说，要防止滥用权力就必须以权力约束权力”。孟德斯鸠在这里实际上讲了两层意思，其一，滥用权力是权力的自然属性；其二，制约权力的方式应该是对等权力主体的相互制衡，也就是权力监督的有效性。我国在推行校长负责制的过程中，赋予了上级教育行政机关、学校党支部、教职工代表大会、学生家长委员会、新闻媒体等对校长工作进行监督的权力，但这些机构的监督效果却很弱。因为首先，上级教育行政部门是校长的权力委任者，从权力体系上来看，它应该能很好地发挥上位监督作用，但由于监督成本的限制，上级行政主管部门与校长之间存在着严重的信息不对称，校长权力在很多方面可以轻易逃脱上级监督；其次，校党支部和教职工大会的监督职能虽然是与校长负责制一同写入相关的法规文件中，但如果我们放在校长负责制下来考察它们的监督作用，其功能的发挥同样是不容乐观的，多数党支部都已退化成教职工思想教育的工具，其监督作用早已被忽略；再次，由于教职工不是公立学校的产权所有人，校长根本就不需要向教职工代表大会负责，况且从管理学的角来看，“自下而上”的监督机制从来就不可能成功地发挥作用；至于学生家长委员会、新闻媒体等其它校外组织和机构，在现有的体制下，
对学校事务的知情程度是十分有限的。[3]
三、校长权力的规约
校长负责制中校长的权力过大导致了相当一部分校长的权力滥用和学校寻租行为，严重侵害了教师、学生和家长，以及其它社会成员的权益，并进而损害了社会利益。因此，有必要对当前校长负责制下的校长权力进行理性的省思，合理规约校长权力，这既是防止校长权力无限扩张和滥用，也是新公共管理思想和教育民主化发展的必然要求。
1、加快对学校管理的法律规范。我国实行校长负责制，主要是以行政法规为依据，法律依据明显不足，这种状况使校长负责制在实践中产生了许多问题，因此，加强对校长负责制的法律认可，进一步从法律上确定校长的责、权、利变得尤为必要。同时还要加快对副校长、党支部书记、校教职工代表大会等机构职责和权利的法律规范。学生、家长以及相关社会主体在教育活动和学校管理中应该享受哪些权利都要予以法律确认。
2、建立有效的监督机制。前面已重点分析了校党支部和学校教职工代表大会在对校长权力监督上的有限性，因此建构校长权力的监督机制，不应在学校内部寻找出路，而应更多地从理顺产权关系并完善其治理机制的视角出发，考虑在政府与校长这对“委托-代理关系”中建构富有成效的约束机制。其基本路径是，在赋予校长较为优厚的“剩余索取权”以增强其工作动力的同时，积极创设一种介于政府与校长之间的“中介性监督机构”，如“学校理事会”、“校董会”、“校务监督委员会”等，来约束校长权力的行使过程。其成员可由政府主管人员、社会贤达人士、教师和家长代表以及校长共同组成。
3、决策主体的多重化。在我国现行的校长负责制的学校管理体系中，校长集决策权和执行权于一身，这是校长权力过大的深层次原因，也是导致校长权力扩张的制度因素。从国外实行校长负责制的成功实践来看，校长的决策权和执行权一般都分属于不同的权力主体。在美国，学区教委掌握学校的决策权；法国由校务委员会、英国由校董会、德国和日本由评议会负责学校的决策，校长执行由他们做出的决策。我国民办学校的董事会也是这种性质的机构，因此在民办学校中，校长的决策权和执行权也是分离的。这种分离很好地避免了校长权力的扩张以及由此而引发的校园寻租现象，极大地提高了管理的民主性和学校管理效率。也正因为此教育民营化才成为当前教育领域不可抗拒的潮流。
4、加强对校长的培训，提高校长的个人素质。诚然，加快学校管理的法律规范，对限制校长权力扩张，遏制校长权力寻租是极其有益的。但由于校长在执行权力的过程中，存在较大的自由裁量的空间，实际上，通过这些法规并不能完全解决问题。即使学校管理中能实现“有法可依”，但在依什么法、如何依等一些具体细节上，校长仍有很大的自由裁量的空间。同时，权力虽然在外在上都表现为一种职位，但任何一种权力的行使都不可能脱离“人”作为权力的主体。因此，权力的行使又必然带有极其强烈的主观性。从这个方面来看，校长
权力中的许多问题只有通过校长自我素质的提高来加以解决。不断对校长加强培训，提高校长对权力的认识，从而使校长科学合理地使用权力、提高权力的效能。总之，校长负责制中校长权力的加强与学校民主化管理的矛盾、学校管理效率增加与校长权力异化的矛盾、校长的权力怎样行使，怎样保障，如何制约、其它社会主体参与学校的民主管理与校长负责制究竟是什么样的一种关系等都将是长期困扰学校管理领域的问题，有待于实践和理论结合起来进一步进行更深入的探讨。[4]
加强对校长权力的规范，促进学校民主监督机构的建设，特别是加强对教职工大会的建设，有利于发挥民主的作用，使校长成为民主集中的代表。使学校能够更好的发展。但同时，民主监督要配合校长的工作，不能阻碍校长对民主决定的执行。校长的权力与民主管理是相辅相成的。
参考文献：
[1]作者系上海师大教育科学学院讲师，校长负责制的比较与思考， http://ced、xxjy、
cn/RESOURCE/Article/JYLW/2/206/lw01899
4、htm
[2]杨颖秀 主编，学校管理学，2004年2月，人民教育出版社，北京
[3]李树峰，校长问责制：校长权力的制衡与监督，http:///soft/63888.htm
[4]鲍传友，校长负责制下的权力大小及其规约，教育科学，2004年8月第四期
