村民自治中民主决策的法制化思考
摘要:民主决策是村民自治的核心内容和关健。随着村民自治制度的发展，民主决策的法制化问题显得非常重要。本文概括了这些年来村民自治中民主决策的法制化进程及其特点，分析了民主决策法制化建设中的一些制约因紊，提出了民主决策法制化建设的解决措施。 关健词:村民自治;民主决策;法制化
村民自治中的民主决策，是一种直接民主决策，其内涵是以全体村民为主体，以“直接”参与的形式，按照平等原则和少数服从多数的原则，共同讨论决定属于村民自治范围内的重大事务。《村民委员会组织法》规定，凡涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，这是直接民主决策的主要法律依据。这些年来，我国农村村级民主决策的法律化建设虽然取得了很大的成就，但是，也要看到存在很大的制约因素和问题。认真研究这些制约因素和问题，对于完善我国农村村民自治制度具有非常重要的意义。
一、村民自治中民主决策法制化进程及其特点
国农村的群众自治具有悠久的历史。大革命时期的农民协会，土地革命时期的贫农委员会、卫生委员会、调解委员会，新中国成立后农村的治安保卫委员会、调解委员会等，都带有基层群众性自治组织性质。但是，中国特色社会主义的新型的农村村民自治则是伴随着改革开放产生、发展起来的。
产生于20世纪70年代末的中国农村家庭联产承包责任制是中国农村经济管理制度的一次重大变革。它导致了人民公社管理体制的解体，出现了农村基层社会公共组织和公共权力的“真空”，这时，急需新型社会组织替代和发展原有公共组织的管理功能。适应这种需要，新型的村民自治组织应运而生。党中央审时度势，在继续发挥和加强执政党在农村基层组织中的作用的同时，大力推动村民委员会的建立和发展，并将其功能由制定乡规民约和维护农村社会治安扩大到社区事务的全面管理。村民自治在农村的发展，迫切要求从法律的角度加以确认，才能保证其健康运行。1982年12月通过的新宪法，正式确定了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。这种以大法的形式确认的农村村民的自治方式，实际上就确认了村民有自主决策和自己管理自己的事务的权利。这种自己管理自己事务的方式，实际上就是村民直接的民主决策方式，它是村民自治制度的核心和关键。随着村民自治制度在中国农村的发展，国家民政部在调查研究的基础上，于1985年8月拿出了(村民委员会组织条例》的初稿，国务院常务会议对条例稿进行了审议，后来又提请全国人大常委会审议。1987年3月又列人了六届全国人大五次会议进行审议。鉴于村民自治问题涉及全国八亿多农民，法律委员会建议将此条例改为《中华人民共和国村民委员会组织法》。此次会议原则上通过了这部法律。1987年11月，全国人大常委会正式通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，从法制的角度对村民委员会的法律地位进行了更加明确的确认，认为它是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”并且对村民委员会的性质、地位、职能以及村委会产生和运作的程序等都作了明确和具体的规定。这次《村委会组织法》确立了以下几个重要原则:一是村民自治的原则，即由村民自己组织起来，自我管理、自我教育、自我服务，自己决定自己的事务;二是直接民主原则，即由村民直接选举和罢免村委会干部;三是由村民自主的原则，即关系到全体村民利益和村内工作中的重大事务，必须由全体村民共同讨论决定，由村民自己当家作主。从组织法所体现的这三大原则来讲，虽然没有明确地提出“民主决策”这几个字，但已经并且更加明确地从法律的角度把村民自治中民主决策的精
神体现了出来。我们认为，《村民委员会组织法》就是以民主决策为核心内容和关键原则的村民自治法律，它是为了保障村民自治中村民应该享有直接民主决策权而制定的。因为，离开了村民直接民主决策这一核心内容和关键原则，就不可能做到村民自治。我国以民主决策为核心内容和关键原则的村民自治法律的制定，也就是向世界昭示:中国的村民自治建设进人了法制化和制度化的阶段。《村民委员会组织法(试行))在我国运行的10年中，村民自治制度在法制化的指导下得到健康的发展。到1997年底，全国农村共有村委会近100万个，村委会干部近4(X)万名，全国60%以上的村庄都初步建立了村民自治制度，广大村民在法律的保障下自己决定自己的事务，自己对自己的事务进行民主决策。
1998年11月，第九届全国人大常委会再次通过了新修改的《中华人民共和国村民委员会组织法》，明确了村民委员会是“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的基层群众性自治组织。新的《组织法》共计30条，对村委会的性质、职能、民主选举和决策原则、程序和基本制度、工作方式、法律保障等做了8个方面的增补和完善。一是明确了党在农村村民自治工作中的核心作用;二是进一步明确了乡镇政权和村委会各自的职能和相互关系;三是补充和完善了直接民主选举和民主决策制度;四是规范了村干部的罢免程序;五是明确了村民议事制度和村民代表会议及其相互之间的关系;六是加大了民主监督的力度，增设了村务公开制度并明确规定了公开事项;七是明确了村民自治的内容、范围以及和驻地单位的关系;八是从法制的角度规范了保障村民的各种民主权利。在这一次新的法律中，民主决策作为村民自治的核心和关键在《村民委员会组织法》中再一次体现得更加充分和明确。在近20年的时间中，各省市顺应村民自治这一实践的要求，先后出台了一系列相应的地方性法规，许多村民委员会先后制定了村规民约和规章制度，充分地保障了广大村民在村民自治实践中的自治权力，即村民民主决策的权利。
在村民自治发展中，民主决策法制化进程呈现出以下几个特点:
第一，广大村民自己管理自己的民主决策权利的要求与村民自治的基本法律制定进程的一致性。我们的国家是人民的国家，人民是国家的主人，宪法规定了他们有当家作主的参与管理国家事务和社会事务的最高权力。村民自治作为农村基层民主制度，它是中国农民在家庭联产承包责任制条件下创造的、享有宪法规定的自己管理自己事务的一种新型管理模式，它体现了党和国家实现农村、农业和农民经济发展的新要求。为了保证这一新型模式的健康发展，国家根据村民自治在实践中的新形势，适时地相应地制定了保障村民自治制度发展的法律、法规，即时地引导其健康发展，使村民自治的发展与国家制定的法律法规呈现一致性。第二，国家制定的村民自治法律法规体现了村民直接民主决策这个核心内容和关键。村民自治就是村里的事务村民自己管理，村民的事情自己决策，村民自治制度实质上就是村民民主决策来管理自己事务的制度。正是这样，国家无论是在八十年代制定的有关村民自治的法律或九十年代修改以后的《村民委员会组织法》，都始终贯穿一个核心内容和关键，就是把村民的民主决策即自己管理自己的事务这一内容作为全部的法律精神。国家这样来思考问题，一方面是着眼于我国农村村民自治实践的现实要求，另一方面也是我国社会主义民主发展的未来需要。
第三，根据国家制定的村民自治制度的法律法规，各地结合实际制定出相应的适合本地的地方性法规和一些行政规章，使国家的法律具体化、程序化和可操作化。这种把一般和特殊结合起来的方法，为各地加强村民委员会建设提供了具体明确、操作性较强的法津法规和规章依据，为各地指导和加强村民自治工作揭示了重点和基本思路。同时各地的做法也为国家村民自治组织法的完善提供了现实例证和新鲜经验。这种用实践来推动理论的发展和用发展了的理论来指导新的实践的方法，正是中国共产党人运用马克思主义辩证思维的光辉典范。
二、村民自治中民主决策法制化中存在的主要问题和制约因素分析
让村民对有关自己的利益和共同关心的问题进行讨论和民主决策，是村民自治的核心和关键问题。在农村村级直接民主决策的法制化进程的实践中，我们认为，还存在多种问题和制约因素:
1.村民自治中的直接民主决策制度还不够完善。一是村民会议制度缺乏制度上的保障。《村民委员会组织法》规定，在制度上保证村民群众参与重大间题的决策权。现在二些地方村民会议流于形式，很少开会来决定重大问题。在实际工作中，一些村委会干部在决策时往往独断专行，重大问题也不集体讨论，而是一人说了算，在制度上严重地违背村民自治民主决策原则和民主精神。二是村民代表会议制度不完善。村民代表要代表村民对村里的重大问题进行决策，村民代表决策的正确性和科学性对村民的利益非常重要。因此，规范村民代表制度在村民自治中显得非常重要。但在实际生活中，一些地方的村民代表制度名存实亡，处于瘫痪状态，比如，村民代表的产生制度、村民代表联系候选人制度、村民代表决策制度、村民代表的学习培训制度和对村民代表的民主评议制度等。三是村委会工作缺乏规范性的制度要求，比如，村委会的会议制度、决策制度、学习制度和联系村民制度等。四是村委会会议、村民小组会议、部分村民会议、村民代表会议、村民会议的分层次决策机制还不完善。这些制度的不规范性必然提出了法制完善化的要求。
2.在村民自治民主决策的实践中，乡镇政府与村委会的决策关系错位现象严重。《村民委员会组织法》虽然明确规定了各自的职能和关系，但现在不少地方仍普遍存在乡镇政府及部门对村务工作指导少，干预多的问题。乡镇政府与村委会在决策关系上存在着严重的错位现象。乡镇政府把村委会135当成政府的下属机构，把本应属于政府的职能、责任，或者是委托村委会办理的事项，用行政命令的方式直接下达给村委会，把政府的引导、服务职能变成直接决定和监督执行，包办代替村委会的工作。这样的结果，村委会的主动决策变成被动决策。本应由村民会议、村民代表会议讨论决定的事情，简化为靠上级指导，靠上级决定，要上级指示。决策上的错位现象，严重挫伤了群众参与村务管理和民主决策的积极性。
3.村党支部和村委会的关系还不协调。《村民委员会组织法》对基层党组织在村民自治中的领导核心作用也作了原则规定，但是，在直接民主决策的实践中，党支部与村委会的关系如何处理，各地的做法不一，也存在不少矛盾和问题。有的党支部书记，既兼任村委会主任，又是村委会下属经济实体的法定代表人，大权在握，个人说了算，把村民会议、村民代表会议、村委会视为形式，可有可无。有的党支部书记与村委会主任长期闹矛盾，用党支部决定代替村委会的职能和村民会议、村民代表会议的决策。在村民自治中如何来协调村党支部和村委会的关系，如何来制约村党支部书记和村委会主任的权力，这是实践对健全村民自治法律提出的新要求。
4.村民自治中直接民主决策的生态环境不好。决策的落脚点在于其科学性，实行民主决策，归根到底是为了科学的决策。决策的科学性是指决策要合情、合理、合法和符合客观事物发展的要求。这种科学化的决策必然要求良好的生态环境来保证。从目前实行直接民主决策科学化的生态环境来看:一是村民素质不高。有的村民平时似乎非常关注村上的事，喜欢议论，但是，真正要召开村民会议，他们却认为开会不发误工补贴，误工不划算，不愿放下手头上的农活或生意去参加会议。有的村民常常是以我为中心，很少考虑集体和他人的利益。二是部分村民全局利益、集体利益淡化。在国家、集体、个人三者利益发生矛盾时，不能摆正关系。三是一些村民家族、宗室和地域观念强，宗法血缘关系严重:四是农村存在少数村霸。这些人喜欢打架斗欧，欺负他人，专与村干部作对，明知自己的意见不正确，仍然要坚持己见等等。这种不良的生态环境严重地制约了村民的民主决策。
5.民主集中制原则在村民自治工作实践中没有得到很好的体现。在村民自治的实践中，
有的干部曲解“自治”的内涵，认为自己是民选的，理所当然由我说了算;有的认为民主决策会导致大权旁落，自己的利益受损;有的对村民代表不信任，害怕村民委员会的提议被推翻或讨论的议题无果而终;有的村干部认为，凡事都由村民代表会议讨论，势必会束缚村干部的手脚;有的村干部在决定村级经费的开支、集体经济项目如何发包等重要问题时也不提交村民代表会议讨论，自己搜自决策。从我们的调查发现，在村务管理中，村党支部书记和村委会主任的个人决策行为比较普遍。一些村委会主任以“能人”自居，有事不与其他成员商量，该由村民会议讨论决定的，只召开村民代表会议就定了，该由村民代表会议讨论决定的，只开村委会就定了，该由村委会集体讨论决定的，自己作主就定了，甚至什么会也不开，直接把自己的主张让群众执行。这些现象都给健全村民自治法律提出了新的要求。
6.农村中一些村干部的素质普遍不高。村干部的素质如何，直接影响到农村基层的民主决策。一是从文化素质来讲，中国农村村民的文化程度普遍不高，中国近三亿文盲大都在农村。村干部的文化水平虽然较普通村民要高一些，但是，用新时期现代农村的要求来衡量村干部的整体水平还是不适应。二是从政治素质来讲，中国是一个有几千年封建主义传统的农业大国，中国人的民主传统和民主习惯先天不足，中国农民的民主意识更少。由于各种原因，中国农村很多村干部的政治常识大都只能在书报和电视里接触一点，了解一些，很难有系统深刻的研究。因而这一方面决定了他们在决策重大问题时缺少民主习惯;另一方面他们在一些重大间题上缺乏政治敏锐性和洞察力。这些都严重地影响民主决策。
7.农村社会的宗族家族势力还有相当的影响。在我国农村，封建主义的根基被铲除，封建意识被批判，但封建的宗法血缘关系短时期内不可能消除。虽然，我国社会正由传统的农业社会转变为工业社会，社会进步正由传统的文明转变为现代文明，在这一过程中，中国的农民正由传统的宗法家族意识较重的农民转向具有现代观念现代意识的新型村民，但这种意识形态的转变必然有一个相当长的过程。因而，在农村村级民主决策中，中国农民的传统的带有宗法家族观念的意识必然成为今天新农村条件下村级民主决策的一大障碍。这种在今天改革开放条件下社会进步的超前性和农村社会意识前进的滞后性，构成了农村社会观念的巨大矛盾和冲突，使村级直接民主决策呈现复杂性，也造成了中央和上级机关的方针政策在下面变形走样，很多新型的好的民主决策程序不能得到贯彻落实。
三、对完善村民自治中直接民主决策法制化的思考
民主决策既是村委会在办理公共事务和公益事业过程中最为重要的环节，也是村民群众人人参与村中大事决策的一条重要途径。民主决策是村民自治的核心内容和关键，贯穿村民自治的全过程。怎样才能在村民自治中做到民主决策呢?我们的研究表明:
1.必须提高村干部的民主法制素质。决策者的素质，是科学决策的基础性因素。在村民自治中，村民委员会发挥着非常重要的作用，他们的民主法制素质如何，是能否搞好科学决策的关键。为了更好地搞好村民自治中的科学决策，我们认为:一是要注重增强村干部的民主法制意识问题，在村民委员会成员的任职资格上，一方面必须强调能够密切联系群众，有事同群众商量，倾听群众意见的条件;另一方面要把知法、守法和懂法作为一个重要要求。二是在对村民委员会成员的培训和平时工作中，要注重民主意识的教育和法制观念的培养。三是注意在实践中提高和培养村干部的民主决策能力，使决策做到民主化和科学化。
2.要健全民主决策的各种法律制度。决策什么，由谁决策，如何决策，必须由民主决策制度作出规范。有没有健全的民主决策制度，是能不能做到决策民主化和科学化的关键。要健全民主决策制度，一是要明确民主决策机构的职权范围，即规定哪些事项需要村民会议决策，哪些事项需要村民代表会议决策，哪些事项由村民委员会决策;二是要对民主决策各种组织的决策程序进行科学规范，要对民主决策的各种组织如村委会会议、村民小组会议、部
分村民会议、村民代表会议、村民会议等多种分层次决策机制都要做出规范，对他们的决策范围和决策程序、各种规定和议事原则等都要作出法律规定，使之有章可循。
3.必须规范民主决策的法律程序。民主决策制度化的一个重要内容就是决策必须要有规范化的程序，这是保证决策科学化从而根除违规决策的重要方法。决策程序的主要内容有:议题提出的程序、讨论程序、表决程序和执行程序等。从实践的情况来看，决策程序的制定要具体、清晰，便于操作，但又不能太繁琐。从目前各地的实行情况来说，在制定民主决策的程序方面都有很多好的经验和作法，其中最主要的经验就是必须使民主决策的程序规范化和法制化，保证民主决策的程序在法制的规范下有一个相对的稳定过程，以减少决策程序的不稳定给民主决策制度带来的负面影响。
4.坚持村里重大事项的民主决策必须由村民会议讨论这一法律原则。按照村委会组织法规定的原则，村民参与民主决策的主要形式是村民会议和村民代表会议。村民会议是村民直接参与民主决策的主要法律形式，也是监督和制约村民委员会和村干部执法行为的重要组织保证;村民代表会议作为村民会议的一种补充，讨论决定由村民会议授权的事项。我国一些省市在制定和实施村民委员会组织法的过程中，明确规定了村民会议的基本职权，村民会议对涉及全村村民利益的重大问题拥有直接决定权。这些重大问题包括:(l)本村经济、文化、教育、卫生及其他公共建设事业的发展规划和年度计划:(2)罢免和补选村委会成员，撤销或者改变村民代表会议和村委会的决定;(3)村委会的年度工作报告和财务收支情况报告;(4)本村基本农田保护方案和宅基地的使用方案;(5)乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用，义务工和积累工的使用;(6)村集体经济项目的立项、承包方案，以及村集体所有土地、山林、水面等承包方案;(7)本村实施计划生育和社会治安综合治理的方案;(8)农村水利基本建设、村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集和建设承包方案:(9)推选和撤换村务监督小组成员，听取并审议村务监督小组工作情况报告;(10)村民会议认为可以由它决定的涉及村民利益的其他事项。重大问题必须由村民会议讨论决定，这既为解决农村各种问题找到了一个权威性的机构组织，又为广大的村民行使自治权力提供了一个合法的阵地。这些好的经验和作法，我们必须大力推行。
5.要建立民主决策的追踪调查和信息反馈制度。在村民自治实践工作中，村委会的重要事项一般都要求集体决策。但是，由于对事物的认识程度以及其它非理性的因素，这种决策也必然有失误的时候。这就需要建立一种决策的追踪调查和信息反馈制度，以减少决策所代来的失误。检验村委会的决策是否正确，其中的一个重要的标准就是它是否符合大多数村民的意愿.是否经大多数村民认可，是否有利于村里的经济社会健康发展，是否符合国家法律的要求，否则，村民会议有权撤销其决策。比如，在村民代表会议召开之前，村民代表应征集联系户的意见;在会议召开时要负责转达联系户的意见和要求;会议结束后应向联系户及时通告会议的决议和听取意见。应该看到，这些年来，我们在对村民代表联系村民的渠道上有所忽略。在新世纪的今天，为了进一步发扬社会主义民主，健全农村基层民主渠道，就必须还要在村民代表联系村民的渠道上开辟新路，使村民自治所倡导的农村基层民主政治增加新鲜的活力，引导农民群众为村委会的决策贡献出多方面的智慧。在实际工作中，建立民主决策追踪调查和信息反馈制度，对于补充和完善村民会议、村民代表会议和村委会的决策，及时纠正决策失误，是十分必要的。总之，村民自治中民主决策的法制化建设问题是我国法制建设的一个重要内容，是体现农村村民当家作主，搞好我国农村基层民主建设，保证村民自治制度健康发展的关键。在新世纪的今天，村民自治中民主决策的法制化建设刻不容缓。
