征地拆迁领域
涉农职务犯罪情况分析
近年来，社会主义新农村建设深入开展，城乡一体化进程不断加快，我区也提出了建设“京北创新中心，国际科教新城”的战略，在这样的背景下，包括中央企业在内的一大批重大项目相继签约落户我区，由此，我区土地整理的任务十分繁重，旧村改造步入快车道，涉农征地拆迁的压力越来越大。我院在办理此类案件过程中发现，个别国家机关工作人员和农村基层组织工作人员借当前法律法规不完善、工作机制不健全之机，利用职务之便，大肆实施贪污受贿等犯罪行为，不仅造成拆迁改造工程的惠民效果大打折扣，更因资源分配不公而激化了社会矛盾，严重损坏了党和政府的威信，阻碍了拆迁工作的有序进行。检察机关作为法律监督机关，承担着打击、监督、教育、预防、保护等职能作用，我院对近三年查办的涉农职务犯罪案件进行了分析和研究，力图为惩治和预防涉农职务犯罪提出建议，更好的服务我区的
城乡一体化建设。
一、查办案件的基本情况
2009年以来，我院共受理初查涉农职务犯罪线索38件49人，立案查办了14件22人。其中，涉及农村征地拆迁领域的线索共计16件25人，立案查办8件15人，占我院立案查办的涉农职务犯罪案件的68%。经法院审理已经做出判决的9名被告人中，2名被判处十年以上有期徒刑，2名被判处五年以上不满十年有期徒刑。
二、案件的主要特点
通过对涉农职务犯罪线索及立案查办的该类案件的分析，可以看出，我区涉农征地拆迁领域职务犯罪存在以下几
个突出特点：
一是涉案主体主要是农村“两委”班子成员。被举报的25人涉农征地拆迁领域职务犯罪线索中，5人系村委会主任，6人系党支部书记或党支部书记兼村委会主任，另有6人系党支部副书记、党支部委员、村委会委员，农村“两委”班子成员占被举报的68%。在立案查办的15人中，农村“两委”班子成员的比例超过了总数的50%。
二是线索以署名举报为主，立案案件多为自行发现。16件涉农征地拆迁职务犯罪线索中，署名举报的有7件，占44%，匿名举报的3件，本院其他部门移送的2件，自行发现的4件。8件立案查办案件中，自行发现的4件线索均成功立案，占50%，署名举报和本院其他部门移送的各2件。 三是举报时间集中在农村“两委”班子换届前后。2007年至2009年，我院受理的涉农职务犯罪线索较少，共计9件，基本没有征地拆迁领域的线索。2010，正值农村“两委”班子换届选举，同时，农村拆迁改造工程相继大规模推开，在此前后反映征地拆迁领域涉农职务犯罪线索的数量激增，接近前三年此类线索的2倍。
四是内外勾结、共同犯罪的窝案串案特征明显。由于征地拆迁工作环节众多，该领域职务犯罪往往是农村基层组织工作人员之间或者与其他人员相互勾结作案，以共同犯罪、涉嫌数罪的形式出现。我院立案查办的8件农村征地拆迁领域职务犯罪中，4件为串案，即由一起受贿案件深挖出行贿案件3件3人。窝案2件，共涉及8名犯罪嫌疑人。 五是涉案罪名集中在行受贿案件上。在立案查办的8件15人中，贪污案件1件3人，行受贿案件6件10人，挪用公款案件1件2人。可见，在涉农征地拆迁领域，职务犯罪
案件以行受贿为主。
三、犯罪的四种主要手段
通过剖析近年来查办的涉农征地拆迁环节职务犯罪案件，我院发现此环节职务犯罪在手段上呈现多样化趋势，概括起来，主要有以下四大类表现形式：
一是向欲承揽拆除原有房屋业务的施工队收受或索要贿赂。目前，我区征地拆迁工作涉及到多个镇村，拆迁的面积很大，但是，拆迁市场因为专业性不强，准入门槛不高，造成竞争依然十分激烈，不少施工队为了拿到拆迁合同，或主动或被动的向握有施工队选择权的国家工作人员行贿，这已成为拆迁市场的“潜规则”。
二是利用发放征地拆迁补偿费的时间差挪用公款。由于拆迁工作涉及不同的被拆迁户，环节多，周期长，进度不一，由此造成拆迁补偿费的滚动下发或暂时滞留，这就给具有拆迁费管理权的人员挪用提供了可能。如某村党支部书记兼村委会主任，在一年时间内，个人决定将本村村民的拆迁补偿款814万元分10次借给他人进行经营活动，至案发时仍有
180万元尚未归还。 三是伪造征地拆迁项目或内容，骗取征地拆迁补偿款。一般是被拆迁户与有关国家工作人员和农村基层组织工作人员相勾结，以工作存在失误、审查把关不严、领导有交代等为说辞，使被拆迁户的相关手续顺利过关，共同骗取征地拆迁补偿款后分赃。已经发现有下列不法行为：
1、采取伪造的方法，虚假延长被拆迁地块承包合同年限，骗取根据延长的合同年限多给予的预期补偿；
2、冒用已去世村民的名义倒签合同，编造征地拆迁补偿承诺，骗取根据拆迁补偿承诺多给予的补偿款；
3、移花接木在其他地块的他人的企业营业执照和纳税证明，多骗取企业停产停业补偿款；
4、事先通过内部渠道获取拆迁信息，在即将纳入拆迁的地块上抢建、抢种，多获取拆迁补偿款。
5、被拆迁户采取多报拆迁面积的虚增方式或者将已分别出租的多块土地“合成”为一“新址”进行虚拟承租的虚
构方式，骗取拆迁补偿款。
四是拆迁中介人员违规帮助被拆迁户多骗取补偿款。在拆迁过程中，为工作方便，政府往往将谈判、评估等事项委托给或一同与拆迁中介机构开展，由于评估过后建筑物在短时间内即被拆除，有些评估人员受利益驱动，采取人为操纵标准等手段，对被拆迁地块的“地上物”的数量、规格等肆意进行高估，使拆迁户获得高额补偿，进而从拆迁户收取好
处。
四、案件高发的主要原因
我院在查办涉农征地拆迁领域职务犯罪的同时，及时对案发的原因进行了分析和总结，我们认为，涉农征地拆迁领域职务犯罪高发主要有以下原因：
（一）征地拆迁工作相关的规章制度执行不到位，征地
拆迁补偿工作随意性较大
主要表现在三个方面：一是关于征地拆迁费用专户存储的硬性规定没有落到实处。如在某村集体土地拆迁征地过程中，本该由征地单位打入村镇共管账户，由镇级财政进行监管的拆迁款，却直接打入了村集体提供的7家个人或单位账户，导致镇级财政对拆迁补偿工作无从监管，进而为其实施职务犯罪行为提供了操作空间。
二是对停产停业综合补助的审批条件执行不严。根据《昌平区集体土地房屋拆迁补偿补助规定》，被拆迁人在申请停产停业综合补助费时，被拆迁房屋应具有合法的批建手续或房屋所有权证，拆迁前被拆迁房屋实际用于生产经营，有工商营业执照，并且工商营业执照上标明的营业地点为被拆迁房屋，已办理税务登记并出具纳税凭证。同时，依据《北京市房屋拆迁前期工作指导意见》，拆迁单位工作人员入户调查的主要内容包括被拆迁人的房屋权属和使用状况，并应制作详细的入户调查情况登记表。然而，在办案中我们发现，被拆迁人使用注册在同村其他地址经营的企业的营业执照，通过该单位补缴税款的手段获得纳税凭证，且拆迁员并未进行入户调查，导致被拆迁人的违建房获得了四百余万的停产停业综合补助费。村、镇工作人员及拆迁员的审查疏失、甚至积极配合，客观上为被拆迁人运用停产停业综合补助费骗
取国有资金大开方便之门。
三是关于农村集体土地发包、出租的决策程序贯彻不力。《昌平区村级事务重大事项民主决策暂行规定》对农村集体资产发包及出租的决策方法和程序进行了明确规定，包括“应经本集体经济组织成员的村民大会三分之二以上成员或者三分之二以上成员的村民代表同意，并报镇政府审批；将发包合同文本等向本集体经济组织成员公开”等等，但从我院查办案件的情况看，某些村集体土地的发包、出租并没有完全经过这些程序，广大村民也并不清楚集体土地发包、出租的具体情况。这就导致在拆迁过程中，某些行为人与农村干部相互勾结，虚构承包合同、虚增承包面积，骗取国家
的补偿款。
（二）外部监督不到位导致某些村党支部书记、村委会主任权力过于集中，农村基层组织缺乏民主决策的体制 近年来，随着国家对农村的政策性投资大幅度增加，大量的投资通过资金划拨的形式下发到基层组织，再由基层组织根据农民土地被征用的面积，折算成补偿款发放到农民手中。这也就使农村基层干部尤其是村党支部书记，村委会主任等具有一定的人、财、物的支配权和管理权。而在现实中农村基层村干部议事决策缺乏一套完整有效的规范制度，设置的“村帐镇管”制度在有的地方仅仅表现为形式上的管理，上级管理部门对于村居资金的分配、使用没有形成统一有效的管理监督和制约机制，不能及时发现问题。从我院查办的案件来看，几个发生职务犯罪案件的村普遍存在的现象是：农村基层组织工作人员间的监督比较薄弱，村党支部书记或村委会主任独揽大权，个人意志强，随意性大。当面对物质诱惑时，他们往往利令智昏，利用手中权力实施犯罪活动。例如某村村委会主任张某是出了名的“一言堂”，重大事情都由其一人拍板，其他村委会委员、甚至是村党支部书记都不敢提出反对意见，这在客观上纵容了其职务犯罪行为。
（三）部分农村基层干部综合素质不高，民主意识不强，
内部监督形同虚设
农村人口文化素质普遍不高，法制观念相对淡薄，在我院近三年立案侦查的15名涉农征地拆迁领域犯罪嫌疑人中，初中及以下文化程度的占73%，薄弱的文化基础和自律意识是发生职务犯罪的重要原因。随着依法治国方略的提出，国家对农村基层干部遵纪守法的宣传越来越多，教育力度也越来越强，但个别农村干部仍然缺乏学习法律、法规和国家政策的自觉性，对哪些行为是法律所不允许的，自己应该干什么、不该干什么缺少正确的认识，有的甚至把自己凌驾于村民和制度之上，无视村规民约和各项决策程序、财务制度，集体决策、村务公开无从执行。另外，村财务人员往往和“一把手”存在裙带关系或是利益共同体，其专业技能和职业操守也令人堪忧，财务人员的监督功能形同虚设。有的村会计受村书记、主任的领导制约，往往出于碍于情面、胆小怕事等多方面原因，很难严格执行相关的会计制度，不能发挥财务监督,有的村会计甚至与村干部同流合污，完全失去了监
督作用。
（四）农村征地拆迁工作的有关政策和要求不尽科学，
在执行中难以避免出现偏差 一是拆迁要求与拆迁规律存在矛盾。征地拆迁补偿安置是一项非常复杂而艰巨的工程，它关系到每一户村民的切身利益和社会的和谐稳定，往往工作流程环节较多，工作周期较长，但受现实情况的种种限制，目前大多数涉农征地拆迁工程必须在特定或限定时间内完成。因此，为了确保进度，按时完成征地拆迁安置任务，往往需要采取非常规方法，一些负责管理或协助征地拆迁工作的人员便用各种合法或不合法的手段来推进拆迁工作，在这一过程中，为了进度优先，政府有关部门也无奈的放宽要求，这在客观上为某些国家工作人员和农村基层干部实施职务犯罪行为提供了土壤。 二是拆迁的市场化运作模式存在漏洞。目前的涉农领域征地拆迁工作都采用市场化运作方式，政府主管拆迁的部门是管理者，各类拆迁中介机构受政府委托是具体实施者。但实际上，由于拆迁工作坚持属地负责的原则，镇政府（街道）是拆迁工作的责任主体，我们无法要求镇（街道）工作人员和农村基层干部在此项工作中不接触被拆迁人，也就无法避免其中的权钱交易行为。所以，这种拆迁工作机制，虽然从表面上减轻了政府的压力，但实际上也带来了很多深层次、
隐蔽性问题。
三是管理没有及时跟进造成拆迁市场混乱。我区作为首都的城市发展新区，在快速推进城市化建设过程中，取得了明显的成效，但是由于土地资源的稀缺性，房价居高不下，拆迁补偿的价格也越来越高，就使得拆迁补偿的利益诱惑越来越大。在现有政策出台前，由于对违章建设的认定及补偿标准较为宽松，没有及时制定新的标准，因此在拆迁领域出现了“拆托”这一特殊群体，这些人为在拆迁中获得高额补偿常常在临近拆迁前大肆抢建、乱建违章建筑，以各种不合理的理由骗取拆迁补偿款。还有的甚至为减少获赔“阻力”，上下游说，并承诺将部分补偿款用来回馈相关国家工作人员和农村干部，这种情况不仅造成了国有资产的大幅流失，也
滋生了职务犯罪行为。
（五）涉农征地拆迁相关法律法规的滞后性，为滋生职
务犯罪留下了空间
征地拆迁中的衍生行为需在法律层面进行界定。根据办案实践，目前遇到的问题主要有：
一是部分农村基层组织人员利用自身获取的内部消息的便利，在得知土地即将征用拆迁的信息后，采取隐瞒真实情况等手段，向原土地承租人承租地块，待土地征用拆迁时获取暴利。如我院反贪局查办的线索中，发现某村委会主任采用此手段获取拆迁补偿款一千余万元，严重损害了原土地承租人的利益，在当地产生恶劣影响。
二是拆迁评估人员身份界定问题。拆迁评估人员伙同国家机关工作人员或农村基层组织人员，在集体土地拆迁环节中违法违规操作，收受好处或者贪占补偿款的行为，不至因其身份而影响犯罪的成立。但是，若拆迁评估人员与社会人员勾结，进行虚假的高位评估，进而获取好处，则在犯罪的认定上产生困难。面对纷繁复杂的司法实践，拆迁评估人员自身身份的界定，需引起高度重视。根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第三条之规定，拆迁人是指经依法批准征用或者占用集体土地并取得房屋拆迁许可证的用地单位。根据《实施意见》第十八条之规定，征地拆迁的，被拆迁房屋的重置成新价，由拆迁人委托有资质的房地产价格评估机构按照本市房屋评估规定评估确定。在评估机构由拆迁人委托的基础上，对于非国有评估机构人员身份的认定，引发的思考是：评估机构人员贪占补偿款的行为依照刑法第382条第2款的规定，应当予以认定为贪污罪，而此类人员实施受贿行为，目前只能依照非国家工作人员受贿罪定罪、处罚。但从受贿罪、非国家工作人员受贿罪量刑上的差异及国家进行大规模拆迁改造工程的惠民旨意两方面考虑，依照受贿罪处罚采用虚假评估的手段收取好处的行为，打击和遏制犯罪的效果会更加明显。
三是利用国家税收政策和拆迁改造的惠民政策钻营牟利。税收是国家为满足社会公共需要，凭借公共权力，按照法律所规定的标准和程序，参与国民收入分配，强制地、无偿地取得财政收入的一种特定分配方式。税收收入是国家财政收入的最主要来源，其重要作用不言自明。作为纳税人，应当按照法律规定缴纳税款。然而，实践中发现，个别纳税人长期不履行纳税义务，待征地拆迁开始后，为获得完税凭证，从而享受停产停业补偿，才进行相关税款的补缴和滞纳金的缴纳。虽然国家税收政策得到了贯彻，但这部分长期欠缴税款的纳税人，在拆迁改造的背景下，相当于以少量滞纳金换取了高额的停产停业补偿，惠民政策在落实中陷于被滥用之虞。不仅如此，“不患寡而患不均”，个别人钻营得利的现象在遵守法律法规的正当纳税群体乃至普通基层群众
中还引发了不稳定因素。
五、预防犯罪的对策建议 根据我区的拆迁工作任务，结合全市检察机关查办的发生在该领域的职务犯罪案件情况，我院认为，在当前和今后一段时期内，我区农村征地拆迁领域的职务犯罪案件仍将呈上升趋势。因此，建议从以下方面进行防范：
（一）坚持打防结合的方针，注重源头治理和预防 一是检察机关要会同有关部门充分发挥职能作用，对于农村基层村干部在征地拆迁工作中贪污、贿赂等职务犯罪要发现一件，查处一件，做到及时受理、及时分流、及时初查、及时立案、及时提起公诉，对典型的犯罪案件要进行曝光，起到警示作用。通过查办一案，教育一片，有效地震慑犯罪，达到法律效果和社会效果的统一。
二是检察机关作为法律监督机关要完善预防工作机制，构建社会化的预防网络。检察机关可以在涉农征地拆迁的主管部门、乡（镇）村组建立检察工作联络点和联络员，加强对预防职务犯罪的联系工作制度，并会同纪检、监察、审计和土地等有关部门结合查办案件的特点和发案规律，以及群众反映的热点问题，及时向发案单位和主管部门发出有针对性的预防措施，堵塞漏洞，从源头上达到预防目的。 三是继续加大对违章建设的治理力度，不断净化和规范拆迁市场秩序。实践表明，征地拆迁领域的职务犯罪与违章建设有着紧密的联系，违章建设的重灾区往往也是职务犯罪的高发区。涉农征地拆迁工作政策性强，敏感度高，区各相关部门要以深入推进“抓党建、治违建、创先争优促发展”主题活动为契机，继续加强对违章违法建设的管控力度，并严格按照补偿标准进行拆迁补偿，坚决遏止违法建设诱发的
诸多后续问题。
（二）加强基层组织建设，强化内外部的监督制约 一是配好配强村“两委”干部。在基层农村组织每届村“两委”换届选举工作之前，镇党委要全面深入掌握在任“两委”班子及其成员的履职情况，各村存在的主要问题和矛盾，既要强化村党支部在村内的领导核心地位，又要配好配强村“两委”干部。要通过设计科学的审批、决策程序，不断健全“两委”内部的监督制约机制，防止农村干部中的“一言
堂”。
二是区相关部门要加强对口指导。教育农村基层干部加强村级民主决策意识，正确认识和处理村党支部和村委会的关系，发挥好村民代表大会、民主生活会等民主决策制度的作用。对于在经济活动中违反法律法规及农村政策、在集体重大经济事务决策和管理中违反程序，独断专行，在村务公开中弄虚作假、侵犯农民群众切身利益的干部，应提出批评并要求其限期改正，拒不改正的，视情节轻重，给予相应处分，涉嫌职务犯罪的，要及时移送相关机关。 三是加强经常性的廉政教育。镇党委、政府应把对农村基层干部的教育培训工作摆上重要议事日程，采取短期专门培训或轮训的方法，抓好农村基层组织成员的法制教育、廉政教育，增强其自我约束，抵制诱惑的能力；引导他们合理使用村集体资金、资产、资源，并指导、支持、帮助村民将集体资金用于投资保值增值的项目、农民入股分红，使村干部真正为村民办实事、谋福利，缓和干群矛盾。 四是确保各项要求落到实处。各镇（街道）纪委、农村会计服务所等部门要加大对农村征地补偿费管理的监督力度，确保专户存储、专款专用；农村集体经济管理领导小组依照相关规定，对农村集体经济组织提交的发包、出租申请进行认真审核，并对其后续的发包、出租工作进行跟踪和监督；镇政府（街道办事处）在对农村集体土地对外发包事项进行审批时，要注意其决策程序是否符合《昌平区村级事务重大事项民主决策暂行规定》的具体要求，并加强对村务公
开工作的监督。
（三）注重研究解决拆迁领域中出现的各类问题 主要包括对征地拆迁中衍生行为的界定、引导及规范等问题。如部分农村基层组织人员利用自身获取的内部消息的便利，在得知土地即将征用拆迁的信息后，采取隐瞒真实情况等手段，向原土地承租人承租地块，待土地征用拆迁时获取暴利；在农村拆迁过程中，由于公房拆迁补偿费用比私房拆迁补偿费用低，有的村委会为使村集体获得更多的经济利益，采取将村集体所有的公房以个人名义（通常是村民委员会成员）与拆迁公司签订拆迁补偿协议等。虽然这些行为在目前看来，并不构成职务犯罪，但如果不加以规范和引导，不进行相应的处理，将会引发群众的不满，不利于农村的和
谐稳定。
（四）强化调查研究，积极提出司法建议
结合一线办案情况搜集、整理征地拆迁领域涉农职务犯罪的新情况、新问题，在法律适用和完善层面，着重对犯罪主体身份认定和管辖分工方面存在的难点进行研究，积极提出相关的法律适用及司法建议，避免因认识分歧产生的“两不管”案件；对相关环节及人员的工作流程和操作标准，在深入调研的基础上提出倾向性意见，为领导决策提供参考，及时化解社会矛盾，维护农村基层和谐稳定大局。
二、新形势下拆迁环节职务犯罪的主要手段及特点
一是“拖”。行使职权者不给拆迁户讲明拆迁政策，不签定协议，让拆迁户心存疑虑。虽签订好协议，但不及时计算、通知领取补偿款，等把被拆迁人“拖”急了，等待被拆迁人上门“纳贡”。
二是“给”。拆迁过程中好多是熟人关系，犯罪嫌疑人自然要给予照顾，拆迁中补偿标准就高不就低，熟人也心知肚明、知恩图报，人情关系演变成权钱交易。
三是“钓”。犯罪嫌疑人“放长线钓大鱼”，谈拆迁条件时，先给被拆迁户按最低标准谈，最后再按最高的标准进行赔付，使被拆迁户产生一种自己占便宜的感觉，“自愿”给犯罪嫌疑人送上好处。
四是“套”。涉案人员应动迁企业主或委托人的要求，随意虚构事实、增加动迁项目进行补偿，损害国家和集体的利益，从中捞取好处。
三、如何预防拆迁环节职务犯罪的相关建议
（一）把握四个环节。
1、对拆迁施工单位的审查：一是对拆迁单位的资质审查，看是否符合资质要求；二是对拆迁单位的信誉审查，看是否有在竞标时行贿的记录，是否有发生重大责任事故的记录。
2、对拆迁房屋面积的测算审查：一是防止虚假测算，夸大房屋面积；二是防止虚设户头，将根本不存在的住户编入测算拆迁补偿安置之中。
3、对拆迁补偿安置的审查：一是防止虚假户口的进入和利用时间差安置户口；二是防止利用租赁协议套取拆迁补偿安置；三是防止工作人员放宽补偿标准或超标安置住房面积，从中收受贿赂；四是防止以劣等房源套取优等房源。
4、对拆迁资金的使用审查：主要是防止利用职务便利侵吞和挪用拆迁资金。
（二）采取四项措施
1、细化相关制度和工作纪律。在一般情况下，拆迁工程除要建立工作人员廉政承诺制、财务管理和资金使用审批制以外，还应建立补偿安置复查制、资金安排分析制、拆迁信访接待制和文书档案管理制。
2、实行拆迁信息公开制度，做到“阳光”操作。为增强拆迁工作的透明度，自觉接受社会监督，规范拆迁补偿安置行为，在拆迁过程中应对拆迁补偿安置政策、拆迁安置程序、拆迁单位及工作人员身份、拆迁对象的自然状况、投诉和复议渠道等进行公开。
3、实行复审制。在拆迁测算工作结束和户口冻结以后，要组织拆迁工作人员对测算结果、户口状况进行复审，并吸收所在街道工作人员、派出所民警、预防职务犯罪工作小组人员以及拆迁居民代表参与监督。如果因工作量太大，时间来不及，可以实行抽审或对重点、疑点进行复审，但为了保证复审监督的力度，复审率一般不能少于２０％。
4、加强财务审计。拆迁工程结束后，审计部门对该项工程的财务审计结果要及时向有关单位公开反馈：一是向建设单位的上级部门反馈；二是向纪检监察部门反馈；三是向投资方反馈。如果发现有违法犯罪行为要向案件管辖的纪检监察部门、检察机关或公安机关移送相关材料。
完善拆迁工作机制。在充分论证的基础上，制定科学合理的拆迁工作制度、流程，实施办法。推行征迁公示制度，对被拆迁人的拆除面积、安置人口、拆迁补偿评估报告等全部在拆迁范围内进行公示，接受社会监督。完善拆迁款财务结算、支付制度，禁止拆迁工作人员将拆迁款直接交与被拆迁人。可建立拆迁信息网络系统，拆迁房屋影像资料、评估报告、安置人口、补偿协议全部录入该系统并由建设部门实行动态跟踪管理。
