永州市支农惠农政策落实和资金使用
情况调查分析
永州市财政局
自党的十六大以来，党中央、国务院把“三农”工作作为各项工作的重中之重，出台了一系列支农惠农政策，永州市各级财政加大了“三农”投入，财政支农惠农资金总量大幅增长，在一定程度上改善了农业生产环境，增强了农业综合实力，促进了全市农村经济和社会事业的可持续发展。据统计，2007年全市各级财政共安排各项涉农惠农资金11.8亿元，占全市财政总支出的16.1%。为确保国家支农惠农政策和资金落到实处，促进社会主义新农村建设，近期，永州市财政局组织力量，集中时间对全市12个县区场2007年度财政支农惠农政策落实及资金管理使用情况进行了专项督查，调查了解了各县区在支农惠农政策落实和资金管理使用中存在的问题，并分析了产生问题的原因。
一、支农惠农政策落实和资金使用存在的问题及原因分析
为保证各项惠农政策和资金真正落到实处，全市各县区高度重视，都建立了政府主要领导负总责、部门各负其责的领导机制；财政部门积极建立完善支农惠农资金管理制度，强化资金管理；监管部门经常开展检查督促，积极查处违反政策的单位和个人，基本保障了支农惠农政策和资金的有效落实，维护了广大农民的合法权益。但各县区在落实政策和资金管理中仍存在一些问题，归纳起来主要有以下几个方面：
（一）虚报冒领财政补贴资金
主要有两种情况：
1、个人虚报冒领财政补贴资金。个别基层部门的干部，利用职务之便，或采取非法手段，骗取国家补助资金，非法谋取个人利益。如，宁远县某乡镇镇林业站职工刘志敏等人，以假名立项不与村民签订土地承包合同，骗取土地造林75亩，非法冒领补贴资金，不给农户补助。此外，还有个别村干部虚报、瞒报、多报耕地面积等基础数据，有的村干部甚至以亲戚、朋友的名义虚报数据，冒领国家补贴资金。
2、单位弄虚作假骗取补贴资金。一些具体承担惠农政策和项目实施的单位，在落实政策和实施项目过程中，私欲膨胀、目无法纪、胆大妄为，通过弄虚作假，造假项目、报假数字，非法套取国家财政补贴和专项资金，谋取本部门单位利益。如，一些中等职业教育学校，在实施中等职业教育国家助学金政策中，通过夸大虚报注册学生人数、凭空编造学生名册等方式，骗取国家助学金。
（二）克扣财政补贴资金
主要表现在两个方面：
1、基层部门单位非法提取相关费用。个别政策执行部门单位在分配落实资金过程中，以提取服务费、手续费、管理费等有关费用为名，违反政策规定，非法克扣财政补贴资金，导致不能按政策要求足额向农民发放财政补贴资金。如，2007年江华县某乡镇镇按荒山造林1.5元/亩、退耕地造林6-9元/亩的标准，从退耕还林补助资金中非法提取服务费29001元。
2、个别乡村擅自抵扣有关费用。少数乡镇、村组干部在发放涉农补贴资金过程中，以交水费、扣缴一事一议集资款、抵扣历年欠款等为名，有的直接或变相从这些补贴资金中扣款，有的扣押农户的补贴存折，要求农户交款后再领折，导致发放到农户手中的补贴资金“缩水”。
（三）资金拨付和发放不及时，结余大
主要有四种情况：
1、项目实施进度慢，导致大量资金滞留财政。因各种因素影响，个别地方的支农惠农项目实施进度慢，不能及时完工验收，因而无法按进度报账，导致项目资金无法拨出，形成结余。如2007年宁远县、江华县因水利工程、扶贫工程、农村饮水工程、耕地开垦工程等项目实施进度慢，项目无法按进度报账，导致项目资金结余分别达1523万元、1366万元。
2、基础工作未落实，导致资金无法及时发放。一些地方在发放支农惠农资金时，工作措施不力，没有及时完成基础数据的调查核实，导致补贴资金无法发放，形成结余。如东安县，2007年发放生态效益补偿、管护资金时，由于县林业部门没有核实计发面积和人数，导致196万元补贴资金无法发放，形成结余。
3、县区财政资金调度困难，导致资金无法拨付。部分县区因财政紧张，资金调度困难，导致一些专项资金无法及时拨付，形成账面结余。如双牌县，因县财政资金周转困难，截至2008年7月中旬，账面上有629万元救灾资金没有及时拨付出去。
4、部分惠农资金使用率较低，造成资金沉淀过多。这种现象在新型农村合作医疗资金和农村医疗救助资金表现比较突出。在新型农村合作医疗方面，各县区场为降低基金运行风险，设立的付线标准较高，而封顶线和补偿比例较低，造成农民看病可报销比例偏低，基金使用率较低，基金沉淀较多。据统计，2007年全市新型农村合作医疗基金收入19149万元，支出12928万元，结余6221万元，占收入总额的32.5%；截至2007年底，全市新农合基金累计结存达到了7328万元。在农村医疗救助方面，知道这一政策的农民不多，因此申请救助资金的少，导致资金结余较大。据统计，2007年上级补助农村医疗救助资金1559万元，实际使用1305万元，结余达253万元，结余比例达16.2%。
（四）挤占挪用财政支农专项资金
主要表现在两个方面：
1、部门单位挤占挪用专项资金。一些部门单位把财政支农专项资金视为“唐僧肉”，截留、挤占、挪用财政支农专项资金的情况时有发生，个别部门和单位将支农资金用作弥补行政经费或挪作他用。
2、项目资金使用上“张冠李戴”。一些基层部门单位在申报项目时，有的一个项目多头申报、重复申报，有的是小工程报成大项目，有的甚至是造假项目、搞假配套申报。由于缺乏有效的监督核查机制，上级部门在无法核实项目虚实的情况下，就根据申报的项目安排了专项资金，有的甚至凭借关系分配资金，这样就会出现同一个项目有几种资金来源，甚至出现有资金无项目落实的现象，基层部门单位为了使用资金，采取“张冠李戴”。
（五）个别项目工程实施质量不高，进度较慢
如退耕还林工程，由于林业主管部门缺乏有效的监管机制，有的基层林业站的工作人员在检查验收过程中，责任不到位，徇私情，搞虚假验收，走形式，再加之一些造林承包户只管领钱，不管抚育，造林后根本无人管护，导致退耕还林和荒山造林质量差，林木成活率低。据有关资料显示，全市退耕还林保存率高的只有60%左右，一般的在40%左右，差的只有20%左右。此外，一些项目资金经过的环节多，在途时间长，运行缓慢，资金到位率低，也导致一些项目不能及时完成。
上述问题的产生，有多种因素的影响。从主观方面来讲，一些涉农部门对国家政策重要性认识不够，政策精神吃不透，实际情况不了解，责任心不强，工作方案不完善，工作措施不到位，落实政策浮于形式、应付了事，好事办不好，甚至把好事办糟。还有极少数单位和个人，目无法纪，胆大妄为，以谋本单位和个人利益为己任，直接与民争利，损公肥私、损人利己。从客观方面来讲，主要有以下几个方面的原因：
（一）政策设计不严谨不科学，实际操作难度大
1、政策政出多门，资金多头管理，难以形成合力。由于各级政府“三农”权责不清，目前从中央到地方，管理农村经济、社会、文化等方面事务涉及近20个部门，各部门从自身管理职能出发，出台了一些支农惠农政策，并负责分配数量不等的支农惠农资金，几乎涵盖了整个农业的方方面面。部门之间以及各部门内部机构之间在分配财政支农惠农资金上，还没有形成一个有效的协调机制，导致出现职能交叉、条款分割、甚至各自为政等状况，对项目资金多采取“一竿子插到底”直接戴帽到基层具体项目的管理方式，使得有限的资金被肢解分散到各部门遍地撒播，无法统筹安排使用，降低了支农惠农资金的使用效率，容易出现资金重复安排、多次投入的现象，浪费财政资金。而且为基层单位搞多头申报、报假项目套取国家资金提供了可乘之机，甚至为滋生腐败提供了温床。
2、财政补贴种类多，标准较低，激励效应不明显。如现在对种粮农民的补贴就分为粮食直补、良种补贴、农资综合直补、大型农机具购置补贴和水稻保险保费补贴等五种，而且每项补贴又按不同的品种分别设有不同的补贴标准。由于补贴标准低，因此尽管补贴项目很多，但农民实际综合收益不多。据统计，2007年全市各项粮食生产补贴按最高标准计算，合计只有70.5元/亩；2008年各项补贴合计起来也只有127.3元/亩，比上年增加了56.8元。但由于农业生产资料的涨价，农业生产成本增加，据调查测算，2008年全市亩平粮食生产综合成本比2007年增加了140元左右，生产成本增长远远高于惠农补贴资金的增长，直接抵消了惠农补贴资金的激励效应。因此，农民的生产积极性依然不高，抛荒、双改单等现象屡禁不止。
3、制度环节设计多，政策和资金落实工作成本高。一方面在财政支农惠农资金项目申请上，需要层层上报、层层立项、层层论证，项目资金分配要层层审批、层层下达，不仅要通过各级财政部门，而且要通过各级主管部门及相关部门，整个过程漫长、环节众多，不但延长了项目资金的运行时间，增加了资金运行和监管的成本，而且为挤占挪用等违规违纪行为提供了便利。另一方面在惠农补贴资金发放上，每项补贴资金要在政策宣传、上报数据、安排资金、发放资金、监督检查等方面经过数十道环节，尤其在上报数据这个基础环节，有的补贴资金还要分季按品种反复申报、核查，及时发放到位，这需要乡村干部投入大量的人力、物力和时间进行调查、核实，增加了基层财政的工作成本。同时，农民为了从金融网点取回几十元补贴，往往需往返数数次，要付出大量的工时成本和消费成本，有的农民取回的补贴甚至还不够其付出的成本。
4、补贴资金发放方式不科学，受益对象不公平。目前，国家安排给农民的补贴资金，基本上是依据税费改革时确定的计税面积计发。由于受外出打工、技术资金等各种因素影响，农户的实际耕种面积处于动态变化之中，加之乡、村出于地方保护主义多报、虚报实际耕种面积，难以及时准确核定。为此，各县区场通常采取按农户计税面积核算补贴，由财政部门通过“一卡通”，将资金直接发放到农户手中的做法。致使本应“谁种谁得”的补贴资金变成了普惠式的“农田补贴”，农户只要承包了耕地，不管你是自己耕种，还是转包给他人耕种或者抛荒，也不管是种粮食还是种经济作物，都会获得补贴。尤其是一些农户抛荒或转包耕地后，不种粮仍能享受补贴，这不但损害了补贴政策的公正性，影响了实际种粮户的生产积极性。同时，由于不能准确核定耕地实际播种面积，为个别部门单位和个人虚报冒领补贴资金提供了机会。
（二）支农惠农资金监管不到位，处罚力度不够
1、监管主体不明，监督责任不清。目前，支农惠农资金分配权遍及政府多个相关部门，由于各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间又缺乏有机的协调，造成资金管理权责不清。表面上看，一项资金有多个部门在管，实际上，没有一个部门真正在管，这就产生了资金监督“真空”，为个别单位和个别人谋取非法利益提供了有利条件。
2、监管范围广，部门监督有心无力。由于制度设计和管理机制的原因，国家出台的众多支农惠农政策，最后落实到乡镇、村组只有靠乡镇财政所。由于这些政策的标准和要求都不一样，根据政策安排的资金来源渠道多而且分散，需要监管的环节太多，范围太广，而财政所由于受管理能力、政策水平、人员力量等因素的影响，在调查、核实、发放资金等环节上已经是疲于奔命，对资金使用和发放情况的监管是心有余而力不足。因此，许多项目资金和补贴资金一旦拨付完毕，资金的具体使用和发放情况再也无人问津。
3、监管刚性不够，处罚力度太轻。尽管上级部门在安排支农惠农资金时，都规定了原则性的工作纪律，但基本上都没有明确对违规违纪行为的惩处方式和尺度，先天刚性不足。在实际操作过程中，监管部门查处违纪违规行为时，由于受地方保护主义等各方面因素干扰，无法严格按法律法规的要求进行处罚到位，有的甚至连违规违纪资金都无法全额收缴，违纪获得收益与处罚付出成本不对称，这在一定程度上助长了违规违纪行为的产生。
4、信访举报渠道不畅，社会监督乏力。据调查了解，各级政府和部门基本上没有设立统一的、有效的举报方式和渠道，不但广大农民无法、也不知道向哪个部门举报支农惠农政策执行中的问题，就是连政府各部门也不知道具体由哪个部门负责查处。即使有的部门设立了举报电话，也基本上“既当运动员，又当裁判员”，对举报自身的问题抱着“大事化小，小事化了”的态度，有的甚至不了了之，社会监督约束显得苍白无力。
（三）政策宣传不到位，信息不公开，透明度不高
1、政策宣传的广度和深度不够。近年来，国家出台了几十项支农惠农政策，这些政策的要求、标准、享受对象等各不相同，政策性很强。县区政府和涉农部门在宣传政策时，一般采取通过电视、报纸、广播等大众传播手段进行宣传。事实上广大农民有很多是无法正常收看电视、收听广播，更常年不见报纸的踪影，因此很难在第一时间、第一渠道了解政策信息。乡镇政府也采取了一些措施宣传政策，但由于受人力、物力等条件的制约，一般只宣传到村组党员干部这一范围，无法做到逐家逐户上门宣传，于是，村组党员干部的宣讲成为广大农民了解政策的唯一途径。由于大部分村组党员干部政策理解水平有限，不能向农户讲清、讲透政策的实质；甚至还有的村组党员干部在宣传政策时，只是对家族、亲戚朋友个别讲。因此，广大农民对国家政策只有一个模糊的认识，至于政策补贴的项目是什么，补贴标准是多少，就一问三不知。
2、资金分配和发放信息不公开。目前，绝大多数涉农项目的规划和立项基本上是由各级政府确定的，农民没有参与进去，不知道项目的具体情况，因此更无法了解资金的分配、到位及使用情况。在发放补贴资金上，尽管各级政府要求村组公开资金发放的有关情况，但没有对公开方式、公开时间、公开地点、公开范围进行明确规定。因此，各村组在张榜公示时五花八门，有的只公开补贴总额，明细数不公开；有的用粉笔在村务栏书写公开，一刮风下雨就看不清；有的将公示榜张贴在村干部家里，看到公示的群众不多；有的为应付检查临时张榜公开，检查组一走就撤销，因此，群众不能全面了解补贴资金发放的有关信息，更无法进行监督。
二、加强支农惠农政策落实和资金管理的对策建议
国家制定支农惠农政策，实施财政补贴，是党中央、国务院解决“三农”问题的一项重大举措，惠及全国广大农民，促进了我国农业生产发展，推进社会和谐。为更好地落实国家政策，管好支农惠农资金，最大限度发挥政策和资金的效益，维护农民的合法权益，我们就加强支农惠农资金管理提出以下几点建议：
（一）完善支农惠农政策，增强政策的激励效应
1、合理界定政策支持范围，增强针对性。要按照公共性、公平性、有效性、约束性的要求，重新界定各个层级政府的事权范围和支出范围，从效率的角度进一步明确政府的支农职责和政策支持范围，增强政策支持对象的针对性，对一些能用市场手段解决的“三农”问题，交由市场去解决，减少政府行政干预和政策支持；对应由政府解决的“三农”问题，政府应通过制定完善政策，集中精力和财力去抓好，推进农业和农村的发展。同时，要加快推进支农惠农政策法制化进程，实现政策从文件向法律法规转变，确保政策稳定，给农民以“定心丸”。
2、大力整合支农资金，提高使用效益。要进一步明确各涉农部门的职能，尽量减少职能的交叉，努力改变财政支农资金来源渠道多、投放不合理的状况。要按照公共财政的要求，将各种渠道投入、各涉农部门分散管理的支农资金进行整合，使原来分散的资金集中起来统筹安排使用，形成规模效应。整合资金统一归口财政部门管理，建立统一的财政支农资金预算，反映支农资金的运行全貌，防止资金过于分散和体外循环。在支出上，以重大项目建设为平台，以集中投放为手段，通过国库集中支付，将资金直接拨付到项目和最终用款单位，减少资金运行的中间环节，提高资金使用效益。
3、提高财政补贴标准，扩大补贴范围。要充分考虑农业生产资料和人力成本上涨、农产品价格变化、粮食生产平均利润水平等因素，积极建立财政补贴与农产品价格、农资价格的联动机制，尽量提高补贴标准，确保农民补贴收入增长速度不低于生产资料价格上涨速度，努力缩小种粮农民与其他产业劳动者之间的收入差距，调动农民种粮积极性。同时，要根据农业发展变化的实际情况，不断拓展财政补贴的覆盖范围，对粮食生产大户、生产其他粮食作物的农户等也给予一定补贴，调动农民规模生产经营和调整粮食生产结构的积极性。
4、简化财政补贴种类，改进补贴方式。目前，国家实行粮食直补、良种补贴、综合补贴等多项补贴，目的都是为了促进粮食生产。但由于补贴种类繁多、补贴资金分散、补贴品种过细，不但增加了政策落实成本，而且补贴的激励效应不明显。建议国家将上述补贴归并为粮食生产补贴一项，同时改变补贴资金发放方式，将财政补贴资金与粮食产出和销售挂钩，多产粮多售粮多得，少产粮少售粮少得，不产粮不售粮不得。这样既保证了实际种粮农民获得收益，而且可以减少每年分季按品种申报、核查等重复劳动，提高工作效率，降低工作成本。
（二）建立健全资金监管机制，堵塞管理漏洞
1、完善支农项目和资金管理制度。一是建立财政支农项目管理制度。每年对涉农部门急需解决的项目，按轻重缓急分门别类排列，建立项目库，并实行动态管理。申报和审批项目从项目库提取，并组织专家进行咨询论证，减少项目安排的随意性和主观性。二是建立财政支农惠农资金预算管理制度。按照《预算法》的要求，编制年度财政支农惠农资金预算，在安排支出上严格执行预算，确保资金及时拨付到财政支持的项目上，落实到农民手中，杜绝挤占、挪用、截留、滞拨支农惠农资金现象。三是完善资金分配制度。各级财政部门要继续采用公式法、因素法等科学分配方法合理分配支农资金，并充分利用以奖代补、民办公助、以物代资、奖补结合等有效激励引导手段，完善资金分配方式，减少资金分配的人为因素影响。四是健全资金使用绩效考核制度。按照科学性与可操作性、定性与定量相结合的要求，科学设定支农资金使用绩效考核指标体系和考核评价程序，确保绩效考核准确全面。同时将考核结果作为安排资金的依据，推动项目单位加强资金管理，提高财政支农资金使用效益。
2、加强支农资金使用全过程监督。一是落实支农资金监督责任。要根据支农惠农政策要求，明确各涉农部门的职能性监督责任和综合监督部门的管理性监管职责，建立和完善涉农部门日常监督，纪检、监察、财政、审计等监督部门定期检查的监督制度，使各部门各司其职、各负其责。二是加强支农资金使用跟踪问效。对支农资金支持的项目，在安排资金前，财政对项目的概算、预算进行审查；在使用资金时，定期对资金的使用情况、财务核算情况等进行监督检查，及时纠正资金使用中违规违纪行为；项目完工后，及时进行项目决算审查，确保资金用在实处。三是加强监督检查。将监督的关口前移，对支农惠农资金的预算安排、资金拨付、资金的使用发放到最终的结果整个运行过程进行全方位、无缝隙的跟踪监督检查；大力加强基层财政所“第一道闸门”的监管职能，把好基础数据申报、核查关；建立投诉机制，畅通信访举报渠道，及时认真受理广大群众的举报，充分发挥社会监督作用。四是严格责任追究。大力查处违规获取或使用财政支农惠农资金的行为，对未按规定程序操作的，进行通报批评，并限期改进；对虚报冒领、截留挪用、抵扣农民补贴资金等行为，依法收缴或清退违规违纪获取的资金，并追究有关单位和当事人的经济责任和行政责任，情节严重的，及时移交司法机关处理。同时，通过电视、报纸、发布公告和通报等方式，对违法违纪的单位和个人进行公开曝光。
（三）加大政策宣传力度，规范信息公开，提高透明度
1、加大政策宣传的广度和深度。各县区政府在宣传政策时，除了充分利用电视、报纸、广播等大众传播媒体进行宣讲外，还要采取流动宣传车巡讲、发放宣传单等一些便于农民群众接受信息的方式进行宣传，做到进村入组，不留宣传死角。要充分利用发放农民负担卡这一有效方式，将各项支农惠农政策的重要内容和条款印制在农民负担卡上，由乡、村干部逐家逐户上门发放到农民手中，并简要介绍负担卡的作用，确保农民群众及时了解政策的主要内容。有条件的地方，可以将各项支农惠农政策编辑成宣传手册，随同负担卡一并发放到农民手中，让广大农民全面了解各项政策规定。
2、提高支农惠农资金分配透明度。按照建设“透明财政”的要求，进一步完善支农资金县级报账制，积极推进县区国库集中支付，减少资金中间拨付环节，大力推行政府采购和项目招投标制，规范项目建设。各级财政部门在分配支农惠农资金时，要按照“公开是惯例，不公开是特例”的原则，采取有效形式公开项目申报、批复、资金安排等情况，提高透明度，增强利益主体的相互监督，减少和杜绝凭经验、凭关系分配资金的行为，力求客观公正。
3、完善支农惠农资金发放公示制度。加大村务公开力度，在村组农民群众比较集中的地方设立永久性公示栏，长时间张榜公布财政支农惠农资金补贴范围、补贴面积、补贴标准、补贴金额、农户姓名及实际享受补贴金额等情况，使广大农民群众及时了解相关信息，通过农民群众按照政策自己算账、互相比较来监督支农惠农资金发放情况，杜绝补贴资金发放的“暗箱操作”和虚报冒领等违规违纪现象。
4、建立监督检查信息披露和通报制度。借助报纸、政府门户网站、政务公开栏及公告等形式，将支农惠农资金监督检查计划、检查结果、处理处罚决定、整改意见等监督检查信息向社会公开公布；强化处理结果和整改结果的反馈，确保监督检查成效落到实处。建立通报制度，对支农资金监管措施到位，资金使用效益好的地方和单位给予通报表扬，推广其好经验、好做法，并采取适当方式予以奖励。对违规违纪问题进行通报批评，责成出现问题的地方和部门提出整改措施并限期整改落实。
（四）加强干部教育管理，增强政策法制观念和服务意识
1、加强基层干部政策和法制教育。基层干部直接面对广大农民群众，干部对政策法律的了解和掌握程度，直接影响到为民服务水平和执法水平。因此，要切实加强基层干部的政策和法律学习培训，要组织干部原原本本地学习各项政策和法律条款，做到政策法律规定熟记在心，提高政策水平，增强法制观念。要切实加强干部作风建设，加大工作督查力度，严治干部不作为、乱作为行为，大力查处干部执法犯法、侵犯农民利益的案件，规范行政行为，提高为民服务水平。
2、有效保障部门单位的工作经费。要充分考虑各涉农部门和基层单位落实支农惠农政策时的行政支出成本，在编制部门预算或分配支农惠农资金时，安排一定的专项经费，保障部门单位在落实政策时的必要成本支出，从源头减少部门单位向支农惠农资金“伸手”弄“经费”，确保支农惠农资金专款专用。
3、建立工作落实奖惩机制。落实支农惠农政策工作量大、政策性强、要求高，政策的最后执行要靠基层部门单位和广大干部，他们的责任心和积极性直接影响到政策执行的效果。因此，要建立奖惩机制，对落实政策好、任务完成及时、资金管理规范、工作质量高、考核合格的部门单位和干部进行适当奖励。反之，进行处罚，充分调动部门单位和干部的工作积极性。
