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THE INDUSTRY 视点观察 行业
项目承包制的利与弊
文/赵如龙
浙江省建筑业行业协会组织开展 的“完善项目承包和项目管理”课题调 研，分两个阶段进行：第一阶段，11个 市建筑业协会、义乌建协和省建设投资 集团对所辖建筑业企业开展初步调研， 通过召开座谈会、发放问卷调查和个别 调研相结合的形式，充分听取企业的意 见和建议，并汇总形成书面材料报省建 协；第二阶段，在此基础上省建协组织 了重点调研，调研组先后赴湖州、绍兴 建协调研，湖州建工、泰和建设、恒德 控股、大东吴集团、华煜建设、环宇建 设、长业建设、浙江中联等14家企业参 与座谈，并到展诚建设集团、龙元建设 集团与企业领导、中层管理人员和项目 经理深入沟通交流，听取意见。各市参 与重点调研的建筑企业共约60家，发放
并收回问卷调查表195份。 建设工程项目管理模式演进的历
史背景
浙江省建筑企业项目管理机制和 模式的建立发展是与建筑业体制改革进 程密切相关的。上世纪80年代中期，随 着鲁布革经验的总结推广，以项目法施 工为特征的项目管理作为一种企业走向 市场的直接途径，实现企业生产要素优 化配置，推动施工企业深化改革，转换 企业经营机制的动力源泉，在全国普遍 实施，促成了建筑业两大变革，即管理 层与劳务层分离，项目部由现场走向市 场；形成工程总承包与专业承包、劳务 分包三个层次的企业组织结构。项目法
施工以项目经理承包制和项目成本核算制为基本制度， 在演进中又吸收了我国农村承包经营的特色，经历了集 体承包制、责任制承包、全额承包制和挂靠承包制等阶 段，形成了有中国特色的工程项目管理之路。实行30多 年来，取得了巨大成绩和成熟经验，但也不乏矛盾与挫 折。我国加入WTO后，国际通行的项目管理模式再次打 开了我们的视野。在全球经济一体化、转变经济发展方 式的今天，有必要对项目承包和项目管理的经验教训进
行总结反思。
建筑业作为国家经济体制改革的突破口，率先进入 市场，但是建筑市场法制环境建设相对滞后，建筑业产 业政策不健全，制约了项目管理机制的进一步完善。目 前，企业面临着产能过剩、市场竞争越来越激烈，要素 市场不健全、企业在人财物上难以得到社会优质资源的 支持，普遍推行最低价中标、管理难度加大，行业管理 政出多门、不规范现象仍然突出，使得企业利润长期徘 徊在较低水平。这些不规范的情况短期内还难以改变， 客观上引导企业把规模扩张作为生存发展的第一要务，
直接影响着企业对项目管理模式的选择。
归纳起来，浙江 省建筑企业项目 承包制主要有三 种：责任承包、经济承包和挂靠
承包。
2012.01 施工企业管理 43 便于管控；企业直接控制成本，风险较 小；易于培养人才、锻炼队伍、积累经 验；质量安全技术管理比较到位，创造 品牌；在既得情况下，企业收益较高。 弊端是：由于管理层级多，管理成 本比较高；责权不对等，奖励容易处罚
难；激励不足，缺乏积极性。 改革开放初期，这种模式对于推 动项目管理起到了很好的作用，便于实 现“两层分离”，明确“三层关系”。 但是随着项目数量增加，如何在多项目 中实现对人员、资金、技术的合理配 置，最大限度地支持项目实施，获得最 高利润，就成为企业关心的焦点。而企 业有限的资源在多项目管理中往往表现 出一些不适应。更重要的是市场经济的 开放性让项目分配激励的重要性进一步 凸显。项目经理的积极性和从企业得到 的资源支持，直接影响了项目管理的水平。因此责任制逐渐被承包制所替代。近年来，一些大企业在重新采用 责任制时，从三方面进行了改进：一是 采取直管方式，减少了传统的组织层 级，提高了管理效率；二是加大资源支 持，项目部可以把主要精力放在现场管 理，确保安全质量，打出企业品牌；三 是改进项目分配，加大激励力度，完成
基数、超额分成，与社会水平接轨，使 项目管理人员的精神、物质价值得到体 现。还有一些企业实行项目股份制，公 司控股，项目经理或项目班子参股，利 益共享。这些措施增强了责任承包制的
活力。
经济承包。这是浙江民营企业在改 建设工程项目承包管理的基本
现状及利弊分析
调查反映，目前浙江省建筑企业 实行的项目管理形式多样，从承包人的 劳动关系看，可分为自营项目和挂靠项 目；从项目管理层级分析，可分为直管 项目和承包项目；从经济分配关系看， 可以分为责任制和承包制。不同地区、不同规模、不同所有制的企业，其项目 管理模式也呈现出不同的特点。从地区 看，直管比例除湖州、金华地区约30% 外，多数地区在10%~20%。参加调研的 企业大多数自营比例约占60%~70%，挂 靠占30%~40%左右，自营项目又以内部 人承包为主。从企业看，囿于资源，规 模较小的企业和区域性分公司挂靠比例 比较高；规模较大的企业根据市场需求 灵活采用管理模式，多数是几种模式并 存；传统的国企自营比例会高一些。金 华市建协通过调查，参考项目承接、组 织管理、承包者身份等因素细分了9种承 包方式。归纳起来，浙江省建筑企业项 目承包制主要有三种：责任承包、经济
承包和挂靠承包。
责任承包。这种模式是国有施工 企业改革初始阶段的产物，目前省建设 投资集团和上规模的民营企业在重大项 目上采用此种模式，少数中小企业从易 于掌控角度出发也实行责任制（如湖州 的泰和建设提出“不转包、不承包、不 挂靠”的三不原则）。它的特点是：企 业是市场行为的主体，项目由企业承 接、经营，并承担盈亏，项目部则是企 业组建的一次性的施工生产临时性授权 机构。企业与项目部是管理与执行的关 系，企业负责生产要素的配置，各职能 部门对项目实行直线领导，通过项目经
理责任制和项目成本核算制进行管理。 项目经理只负责施工管理，经济上不自 负盈亏，实行年薪制，对生产要素的支 配权相对有限。责任制下的项目可以有
公司直管和分公司直管两类。 这种模式的优势是：执行力强， 革发展中首创的管理模式。这种模式是 项目经理责任制进一步市场化的产物。 企业仍是市场行为的主体，部分企业职 工成为“经济承包”的项目经理，项目 经理部成为企业授权项目经理组建的持 续性施工生产组织机构。项目经理除了 承担现场管理的责任，开始直接面对市 场，拥有部分经营权，但仍受企业监督 和约束。企业与项目部是内部承包的契 约关系，企业在人财物方面提供服务， 项目经理对生产要素的选择权、支配权 比较大，一旦企业服务不了，其有权面 向社会招聘。企业主要通过项目经理承 包经营责任制进行管理，重点是质量安 全。项目经理交纳工程总造价3%~5%的 风险抵押金（少数企业8%~15%），用现 金或自有不动产作抵押，不足时由第三 方担保。项目分配按合同规定完成上缴 后由项目经理支配，上缴管理费一般在 合同价的2%~3%。经济承包下的项目可 以分企业承接项目后选择项目经理经营 管理，以及项目经理自行承揽业务并经 营管理两类，通常以后者为主。 这种模式的优势是：有利于培养经 营人才；部分管理权下放简化，有利于 提高效率；责权利比较清晰透明，易于
调动积极性；利润锁定。 弊端是：由于效益归属明确，容易 产生权利博弈；过分挤压成本，占用企 业资源，容易出现“富了和尚穷了庙” 的情况；项目经理权力放大，风险容易 集中；在既得情况下，企业收益较小。 一些项目经理赚足了第一桶金后自立门
户，成为企业的竞争对手。 上世纪90年代这种体制在开拓市 场、扩大经营规模方面获得了比较好的 效果。但是随着市场形势的变化和企业 自身的发展，一些问题暴露出来：一是
由于“弱职能强项目”的组织特点，导 致公司组织结构过于简单，没有能力对 项目进行有效控制和管理，最突出的是 公司层面的经营能力逐渐弱化，最终导 致重大项目经营主导权的丧失；二是项
经济承包是浙江民营企业在改 革发展中首创的管理模式，这 种模式是项目经理责任制进一
步市场化的产物。44
THE INDUSTRY 视点观察 行业 目大多为项目经理自主承揽，由于受项 目承包人能力的限制，难以整合资源去 投标大项目、大工程，也难以科学考 察、合理选择，承接“带病”项目带来 后遗症的情况不时发生；三是当企业不 能为项目提供一个好的品牌、资本和技 术支持时，部分善经营会管理的项目经 理会离开企业，导致企业人才资源的流 失；四是由于企业对项目经理的依赖性 增强，项目经理权利义务不相称的问题 也日益突出，最终往往包赢不包亏。 调查中，多数企业认为，应当坚决 摈弃“以包代管”“一脚踢”，改进承 包管理方法，逐步解决上述问题。但是 从国情出发，这种以内部人承包的项目 管理方式还是现阶段项目管理的主流。 挂靠承包。这是企业在占领市场、加速扩张中采取的项目管理模式。挂靠的 项目承包人属于社会自然人，与企业没有 劳动关系，或者是低资质的社会法人。项 目部是企业随机组建的施工生产组织。项 目承包人拥有实际经营权，人财物方面 由其自行组织，企业与项目部是经济合 作关系，主要通过项目合同进行管理。项 目分配上除了应缴税费、管理费后，余 下的都归承包人所有，上缴管理费一般在 1%~2%。企业在安全、质量、技术、现场 管理人员方面提供一定的服务。挂靠承包 可以分为挂靠一家企业或者同时挂靠多家
企业两种类型。
这种模式的优势是：经营成本低、开拓市场快，有利于充分利用社会资源 达到规模经营；自我管理能力比较强， 效率高，减轻了管理负担；企业要素投
入少，有利于企业精简人员、减轻资金 压力；由于采取劳务、材料外包形式，
降低对项目直接管理难度。 弊端是：在这种模式下，企业不 再是市场的主体，对项目部的管理更加 弱化。项目部成为独立的施工生产组 织机构，完全实现自揽任务、自筹资 金、自我发展，实际成为企业中的“企 业”。 信息屏蔽和不对称，难以进行 过程监管，造成项目承包人的道德风险 很大。企业不能积累经营关系，进而丧 失企业直接经营能力。项目承包人追求 利润最大化，容易排斥成本较高的新材 料、新设备、新工艺和信息化推广，不 利于技术创新提高企业竞争力。承包的 一次性，使得他们对企业忠诚度较低， 承包人追求短期效应，不愿意加强管理 方面的投入，质量安全和品牌信誉难以 保证，一旦出现事故，企业承受很大损 失，不利于企业稳定持续发展。项目承 包人的封闭化、亲信化倾向，弱化了企 业对项目的管控，难以落实人才培养目 标和凝聚高素质人才的参与，不利于人 才队伍的培养锻炼。调研中反映的不少 经济纠纷案例充分印证了这些弊端。 既然风险这么大，为什么企业还选 用这种模式？调查反映，目前市场的项 目垫资比例一般是30%，挂靠项目80% 的垫资款是由项目承包人承担。不少企 业80%以上业务主要通过项目承包人获 得，尤其是拥有一定实力的区域经营项 目承包人，他们弥补了企业发展的短 板，使企业难以舍弃。随着用工制度的 规范化，一些企业与长期挂靠的承包人 （包括主要管理骨干）签订了一年以上 的劳动合同，以防政府部门的检查。部 分“挂靠承包”者长期依托一家高资质 建筑企业，已经形成一个管理团队，在 经营上实行“区域化、专业化”，完全 具备独立法人的实力。企业将其纳入编 制，成立分公司。他们认为，这种模式 不同于普通的挂靠，应该称为“加盟承 包（或特许经营模式）”。这是“挂靠
承包”近年来出现的新形式。
（作者系浙江省建筑业行业协会会
长）
由于《建筑法》明文规定，挂靠是一种严重违法行为，挂靠承 包不受法律保护，因此，这类承包一旦出现项目亏损和项目承 包人非法损害企业利益情况，对其追究法律责任难度较大。
