科学发展 集约先行
——XX市创建节约集约用地模范市试点单位推荐材料
（2010年5月）
XX地处长三角核心地区，人多地少，土地资源尤为宝贵。近年来，XX市坚持以科学发展观为指导，以开展“双保行动”为重点，通过科学规划，合理布局，积极统筹保障发展与保护资源的关系，充分发挥土地资源的利用空间和潜在价值，实现了土地资源的可持续利用和经济社会的可持续发展，诠释了“科学发展、集约先行”的理念。从2000年提出集约用地理念，至2010年形成集约用地体系，十年来，观念上实现了从“要我集约”到“我要集约”的转变，路径上实现了从“平面规划”到“立体开发”的转变，措施上实现了从“单一控制投资强度”到“多元化控制体系”的转变。
一、XX市探索集约用地的简要历程
近年来，XX市委、市政府针对XX实际提出了节约集约用地的思路，并进行了有益的探索和实践。回顾XX市集约用地的历程，主要经历了“摸索、发展、形成、提升”四个不断深化的阶段：
一是摸索阶段，确立投资强度发展理念。2000年提出集约用地理念，2002年，在对全市1800多家工业企业用地状况进行调
1 研的基础上，推出一个以单位土地面积投资额为杠杆的“5432”集约用地机制，又先后三次提高投资强度标准，明确以投资强度为主要内容的招商引资工作要求，从而有效地控制了企业用地规模，提高了土地利用率。2009年，全市外资平均投资强度达到了72万美元/亩，内资平均投资强度达到了458万元/亩。
二是发展阶段，推行“三集中”发展模式。2003年以来，XX市进一步强化规划的导向作用，科学制定产业功能片区规划，合理安排产业布局，大力推行“工业向园区集中、农民向城镇集中、居住向社区集中”的发展模式，特别是将农村1437个居民点按照集中居住的原则全面规划，确定合并集中为173个农村新型社区，从而使土地资源得到整合，用地结构得到优化，集聚效应得到显现。
三是形成阶段，建立“八个度”用地机制。2006年，在反复实践、总结经验的基础上，形成了“项目投资有强度、配套用地有限度、企业厂房有高度、土地开发有进度、产业转移有梯度、盘活存量有力度、土地整治有深度、市场化运作有透明度”等“八个度”的集约用地机制。走出了一条“集约用地、依法管地、富民惠民”良性循环的科学发展之路。
四是提升阶段，打造集约用地先导区。2010年，XX市按照国土资源部办公厅基层联系点工作要求，结合自身工作实际，提出了“创新土地供给机制、构建集约用地先导区”的思路，在严格落实耕地保护目标责任制的前提下，优化国土空间布局，科学配
2 臵城乡、区域、产业发展用地，严格控制城乡建设用地总规模，通过土地供给机制的创新，力争实现亩均全社会固定资产投资强度、新增建设用地对新增GDP贡献额、新增建设用地对新增财政收入贡献额每年增长5%以上，使XX市成为经济发达、杜会和谐、环境优美、生态良好的节约集约用地先导区。
二、XX节约集约用地的经验做法
1．企业投资要有强度。以投资强度为手段控制企业用地规模，是集约化利用土地资源的一项有效措施。XX市继2002年提出“5432”投资强度标准，2004年提出“6543”标准的基础上， 2010年再次提升用地门槛，对内资投资总额低于4000万元、外资投资总额低于1000万美元的工业项目原则上不单独供地，主要采取租赁现有厂房的方式解决；工业用地投资强度标准进一步提升，出口加工区（综合保税区）要达到70万美元/亩，三个区要达到60万美元/亩，其他外资项目达到50万美元/亩，内资项目不低于400万元人民币/亩。通过用地门槛的提高，切实把粗放型企业挡在门外，提高土地产出效益，提升集约用地水平。
2．配套用地要有限度。在符合城市总体规划，不影响城市景观、城市消防、城市生态的前提下，适当提高容积率和建筑高度，提高土地空间利用率。严格控制企业在厂区范围内建造员工宿舍楼和中层管理干部住宅。对投资额超过5000万美元或外来打工人员超过3000人以上的大型企业确需在厂区内建造的宿舍楼和住宅，须报经市人民政府批准，但不得以任何形式销售，相
3 关部门不予单独分割发放证照。不符合在厂区内建造的，由开发区、各镇统一规划、合理布点、集中建设，用于安臵企业员工。
3．地上建筑要有高度。鼓励企业用地向空中发展，对企业建造多层厂房的，第二层减半收取基础设施配套费，第三层起免收基础设施配套费。对于一些不符合集约用地标准的老企业，通过增资或收地的形式提高集约用地水平。像XX先创电子有限公司，厂区占地面积为7.2万平方米，建筑总面积为14.4万平方米，层高达到5层，容积率达到2.0。2009年，XX市开始探索地下空间的开发利用，XX市政府出台专门的政策文件规范地下空间的管理。通过向“空中”、“地下”要地，提高土地利用率。
4．土地开发要有进度。加强用地预审，从源头上把好集约用地关。明确各类建设规划方案必须经市政府批准后方可组织实施；各类项目建设用地必须向市规划、国土部门预报，由规划部门审定项目选址，国土部门核定用地面积后供地，有效地规范用地秩序。实行建设用地全程监管。对所有签约项目，都需在合同中明确项目开工的时限和进度。对已经供地的建设项目，建立用地跟踪管理制度，定期查验，随时了解每宗建设用地的建设进度和用地情况。从2006年10月份开始，对新批工业项目在取得土地使用权后三个月内未动工的发预告书，满6个月仍未动工的，将报市政府审批收回土地使用权，提高土地利用率。
5．村庄整理要有深度。随着工业化、城市化的加快推进，全市农村每年都有大量农户需要动迁。在实际操作中，XX把农
4 民动迁工作与村庄整理、小城镇建设、现代化示范村建设和集约用地有机结合，XX从2002年开始，凡在城市化建设和工业项目建设过程中，涉及农民宅基地动迁的，不再安排独家宅基地，而是统一建设高标准的多层公寓小区，实行“拆一补一”的安臵办法。通过动迁安臵，改变了农村“脏、乱、差”的局面，完善了配套设施，提高了农民生活质量，同时，还避免了在城镇化进程中出现“二次动迁”；一户农民一般可以补偿到2～3套商品公寓房，可以住，可以卖，还可以出租，既有长期的房屋租金收入，又有一次性的房屋出售收入，促进农民增收致富；通过村庄整理，节约了大量的土地资源。据调查测算，全市农村平均每户宅基地面积（包括公共用地和失去利用价值的边角地等）约为0.8亩，通过建设农民动迁小区集中进行安臵，平均每户用地仅为0.3亩左右，每户可节约用地0.5亩左右，节地率达到62.5%以上，近几年节约土地2万多亩。
6．产业转移要有梯度。2003年以来，XX市国土资源局与省社科院先后联合开展了《XX实现“两个率先”与土地保障战略》和《XX市土地集约利用和可持续发展》方面的课题研究，通过对全市1800多家现有工业企业土地利用现状调查，开展了从优化产业结构、进一步整合产业区域布局的角度，提出了提高产业和企业集聚程度的政策建议，为实践工作提供了宝贵的理论依据。实践中，XX积极通过政策引导，重点发展电子及通讯设备制造业等投资密度大、土地集约利用程度高的行业，有计划地把
5 那些投资强度低、占用土地多、排放量大的劳动密集型企业转移出去，腾出空间发展更高层次的产业，实现企业转型升级，进一步提高土地利用率和产出率。
7．盘活存量要有力度。为确保土地资源的高效利用，近年来，XX加大了闲臵土地的处臵力度。一方面，通过征收土地闲臵费，督促企业按时开工建设，防止土地资源闲臵浪费；另一方面，对被认定的闲臵土地，区别不同情况，分别采取无偿收回、协议收回和法律法规确定的其他处臵方式进行处臵，对依法收回的土地重新进行市场化配臵。近四年来，XX市累计盘活存量土地近3万亩。
8．市场化运作要有透明度。XX市国土管理部门负责土地出让的实施，出让信息全部在国土资源局外网、《中国地产交易网》和《苏州日报》上发布，XX市纪检委、监察局负责监督，XX市公证处全程参与，做到了程序清楚、操作规范、监督到位，实行“阳光操作”。2000年首次尝试经营性用地招拍挂出让获得成功；2001年全面实行经营性用地招拍挂出让，取消协议出让；2004年国务院28号文件下发后，根据XX土地市场发展需要，XX市政府明确要求试行工业用地挂牌出让，经过充分准备，2005年4月19日，首次尝试玉山镇两宗工业用地挂牌出让喜获得成功后，2007年，全面实行工业用地招拍挂出让。2008年，围绕“土地出让”这条主线，实行土地交易电子监察平台，进一步规范全市土地市场运作。2009年，为进一步促进土地交易业务的规范有序，保
6 证了土地市场的公开、公平、公正，XX市国土资源局探索实行了土地交易“两个分离”，即对土地交易业务“管办分离”制度，将管理土地交易业务的工作人员分离出接办竞买的报名业务，由原来的一处报名发展到多处报名，确保报名信息的分散，从而有效防治报名信息泄密以及竞买者相互串标等扰乱土地交易市场行为的发生；另一个是对土地交易现场实现“功能分离”，将竞拍现场与等候现场进行分隔，营造优良的环境，确保竞拍现场公开、公正运行。
三、XX集约用地的主要成效及经验
在上级国土资源部门的正确领导下，XX市节约集约用地工作取得了一些成就，积累了一些经验。
一是集约用地倒逼了经济发展方式的转变。XX市以土地利用方式的转变推进经济发展方式转变，通过提高供地门槛，对投资规模、项目、区位的引导，促进土地利用和产业结构的合理布局，提升了产业层次，推动经济建设逐步迈向高技术、高品位的轨道。通过强化规划的导向作用，科学制定产业功能片区规划，合理安排产业布局。通过强化土地供应管理，合理安排
二、三产业供地，有效推进了产业结构优化。2009年与2001年相比，第二产业项目供地面积占比下降22个百分点，第三产业项目供地面积占比上升14个百分点，产业供地结构进一步优化。
二是集约用地促进了土地利用效益的提高。通过多年来的摸索和实践，形成了一套“以规划为龙头，抓土地资源整合；以投资
7 强度为手段，控制企业用地规模；以政策扶持为导向，引导企业提高土地利用水平；以原创型企业基地为载体，吸纳中小企业减少配套用地；以建设新型农民社区为契机，节约土地资源”的集约用地机制，节约集约用地机制不断完善，节约集约用地意识不断增强，土地利用效益不断提高，实现了资源利用“从粗放到集约”的转变。
三是集约用地激发了持续改革创新的动力。率先实行投资强度定额管理标准的成功实践和良好收益，为XX国土资源管理持续改革创新提供了强大动力。在之后的近十年时间，XX在全省乃至全国探索了一系列率先之举。如率先在苏州市范围内实行经营性用地“招拍挂”出让，率先在全省尝试工业用地挂牌出让；率先在全省范围内开展集体建设用地流转试点等。多年来的探索和实践，使XX市土地使用制度改革、节约集约用地、土地复垦整理、土地执法监察、机制体制改革、队伍建设等各项工作走在同行的前列，创造了许多成功经验。
