完善我国行政执法环境的思考
摘要：法治政府构建是我国新时期政府改革创新的重要目标，也是促进政治体制及社会体制全面进步的核心内容。在建设法治政府的过程中，需要严格行政执法，提高服务质量，以体现法治政府建设的基本要求。为此，政府部门逐渐建立了严格的执法监督机制、查处违法行政行为、建立高素质的公务员队伍，不断在公务员队伍中树立行政服务的理念，规范行政执法行为。但是，在现实的行政执法实践中，执法人员往往面临着许多难以处理的难题，尤其是“两难”问题，即让执法人员左右为难的问题。
关键词：行政执法环境；问题；对策
一、行政执法环境基本问题
（一）环境执法概念
在环境执法的定义上，蔡守秋编著的《环境行政执法和环境行政诉讼》这样定义:“环境行政执法是指国家环境行政机关及其工作人员执行环境法的活动，其核心是国家环境行政机关制定各种行政决定的过程。”江伟钮、陈方林编写的《资源环境法词典》定义为:“环境行政执法指环境行政主体按照法律规定对管理相对人正当行使权利和履行义务情况进行督导促进的行为。”综上而言，笔者认为，环境执法，是指政府环境行政机关及其工作人员依据法定权限和程序，以完成环境管理职能活动目的，对特定行政管理相对人采取的影响相对人权利义务的措施。广义上来说，是指根据环境法律法规开展的一切环境治理行动，可以是具体行政行为，也可以是抽象的。‘如某市出台一部关于环境执法的地方性规范性文件，不具体指向某个执法对象，但可以对某一群体的环境权利义务产生影响，应属于广义上的环境执法。狭义上的环境执法指将环境法律、法规及规范性文件中规定的权利和义务适用于具体对象中的过程。
（二）环境执法的特点 1.环境执法主体的多元化
鉴于环境法的保护对象包含了与人类生存和发展密切相关的各种天然和人工要素，例如空气、水资源、土地、矿藏能源等，仅仅依靠单一的部门去实现所
有保护对象的管理是不现实的，这就必然决定了环境执法需要多个部门的配合。根据《中华人民共和国环境保护法》规定，我国环境行执法主体包括了环境保护行政主管部门以及依法律规定赋予行使环境监督管理权的其他部门，如国家海洋局、渔政渔港监督部门以及各级公安、民航管理、土地、矿、林、农、水利等等多个行政部门。他们均可以作为行政主体行使法定职权范围的执法行为。
2.环境执法的单方性
与其他的行政执法相比，环境行政机关的执法行为，不需要征得相对人同意，仅以环境行政机关单方面的决定而实施‘。环境行政机关代表国家在环境执法过程中处于主导地位。行政指导、行政调解、行政契约等则没有这个特点。
3.环境执法的技术性
同其他部门法不同的一点，就是环境法主要是通过科学技术手段用以平衡人与自然的关系。如环境防治的污染类型就包括大气、水、固体废弃物、有毒化学品、放射性物质、噪声等污染，保护对象包括了土地、森林、草原、矿藏等等，在执法过程中需要综合使用大量的操作规程、技术标准和专业技术设备。这些都需要环境执法者具备很强的专业技术。否则，环境执法将难以为继。
（三）环境执法原则
目前，关于环境执法的原则，在学术专家和政府部门之间存在着不同的观点。笔者认为，环境执法原则，具有指导环境执法工作基本方向，确定工作方式手段，反映环境法价值取向的重要作用，应该有以下几个原则: 1.合法性原则
合法性原则是指环境执法行为主体、执法内容、程序等必须是依据相关法律法规授权才能得以实施的。否则，该行为就是非法的，不具备公权力。
2.合理性原则
合理性原则是指环境执法行为在法定权限内也必须是适当的，公正的，主要体现在自由裁量权的运用是否符合实际，是否适度。
3.公平性原则
公正性原则是指行政执法中对行政对象要一视同仁，对执法相对人合法享有的权利要充分保护，于违反环境法的个人或组织，要按规定给予处置，在整个过
程中，不搞等级化，没有特殊化。(四)效率原则任何执法行为都要讲求效率，环境执法行为也不例外。要尽可能用最少的人，占用最少的资源，实现执法效力最大化。主要体现在时限要求是否得以落实，执法投入成本与社会效益是否对等。
二、我国行政执法难的主要表现方面
（一）法律方面:多重执法标准的合理性
行政执法活动的主体是行政机构和执法人员，对于一系列的执法活动都有着相应的执法标准。行政执法活动的标准是国家部门颁布的法律法规，行政部门和执法人员作为法律法规的执行者，不仅要熟知法律法规的内容，更是要严格按照要求的法定程序执法，这既是对客体的违法约束，更是对主体执法行为的要求。执法标准所对应的客体是法律、法规执行的对象，其中包括两类:第一是侵害国家安全、社会秩序和公民权益，构成治安危害的各种社会因素，第二类是受侵害且需要执法主体救助和管理的社会因素。行政执法的目的是为了创造法制社会从而维护和谐社会。“和谐”作为伦理概念代表了公证有序、协调完美的关系与秩序状态。和谐社会的主要条件或标准就是诸种社会关系的伦理协调。①和谐的标准也就是公平、公正，这一标准也是行政执法的标准。所以自新中国建立以来国家行政部门就根据社会具体情况颁布了众多的法律、法规以用来维持社会发展的公平、公正。社会在不停的发展，法律、法规也是相应的在增加与更新。在逐渐的累积中，难免出现多重执法标准的合理性。
（二）行政方面:行政自由裁量的合理性
法律是保障社会主义法制社会建设的重要基础性保障，但要构建和谐的法制社会不仅需要法律的支持，同时也需要人性化德执法战略方针。“人性化执法实际上是科学发展观和构建和谐社会指导思想在行政执法领域的具体要求。”①人性化执法在行政执法中的具体表现为行政自由裁量。行政自由裁量权是行政权力中的重要组成部分。无论是从法律层面还是从现实社会生活中的伦理层面看，行政自由裁量是有必要存在的。什么是行政自由裁量?美国布莱克法律词典解释为:在特定情况下以适当和公正的方式做出作为的权力。②将国内学者的思想归纳理解，行政自由裁量权就是行政执法主体在行政管理活动过程中独立所拥有的，可以根
据具体情况和自己的意志，自行判断、自行选择采取最为合适的行为方式及其内容的一种行政权力。③行政自由裁量的存在具有合理性，首先，从法律的层面上看，法律由于其具有稳定性，不可能时刻随着社会的发展而修改，这就需要人性的执法来弥补法律的这一缺失。
（三）身份方面:执法主体与违法主体存在身份认同差异
身份认同，其与文化认同有着密切的关系。从广泛的含义上看，身份认同是从个体认同到集体认同，从一种文化到另一种文化。在执法活动中所说的身份认同是指执法主体和违法主体两者对自身和对方身份的认同。在现代社会中，由于文化背景、教育程度、地位悬殊、立场不同等原因，执法主体与违法主体的身份认同不能统一，这样就产生了身份认同差异。首先，一方面作为执法主体，包含了国家法律、行政部门、执法人员三者。身份认同指的是执法人员的身份，由于立场的不同执法主体与违法主体对执法主体的身份认同产生了差异。作为政治理论素养较强的执法者，他们对自己的身份有着深刻的认识:第一，他们自知他们是为了维护人民利益的公仆，他们的执法宗旨是“全心全意为人民服务”，在构建法治社会的过程中，要坚持一切执法行为都是为了维护人民群众的社会公共利益。第二，他们清楚行政执法工作的目的是为了实现社会中大部分的正义与公平。社会主义国家倡导的是人人平等，以人为本，这些都是需要正义与公平作为铺垫才能实现。执法人员的服务宗旨是为人民服务，正义和公平正是法制社会人民的需要。第三，他们有着高效的执法作风。行政执法活动属于社会公共服务，和谐社会的建设需要一支更好、更快的社会公共服务队伍，只有这样才能做到更好、更快地为人民服务。总之，行政执法人员己经将自身定位为了为国家为、社会和人民服务全心全意服务的公仆。
三、导致行政执法难的深层原因
（一）于情与于法的矛盾
于情与于法之间的矛盾冲突己经存在于现在社会生活的每一个角落，影响着行政执法活动的程序化进程。情，也就是人情。随着社会的发展，在现代社会中，人情的含义更加的复杂和广泛，它不仅指社会中人与人之间的感情，也指在社交
生活中特定的两个或多个人之间的情谊，在特定的生活场景下还泛指面子、尊严和交情等。在现代社会的实际生活中，人们为了实现各自的利益，将“情”与社会生活中的政治、经济及权力等交织在一起，使得传统的人情沾染上了复杂的色彩。人情的复杂性体现在人们的工作、生活中，往往在面对法律的时候，执行法律的执法者不可避免的也会将“情”融入到工作中，从而陷入矛盾的困境。对于“情”与“法”两者，从理论或理想层面上讲，人情与法律应该是统一的，法律的制定与存在就是以人情作为参考和基础，它应该是人情的具体表现形式，但毕竟两者的存在和运用不一样，法律是自上而下的，人情则是自下而上的。一般来说，法律都是由特定的国家机关制定的，而这些特定机关总体上的组成是离不开人的存在，人生活于社会现实生活中，他们的实践经验和情感理性能力也是有限的。他们虽然代表国家来制定法律，但他们也是自然人，同样具有自然人的人性特征，如:利己性、避害性、重情重义性等，所以由他们制定出来的法律规范只能满足大部分人的利益需求，而不可能全面的体现人情，达到每个人的要求。
（二）对事与对人的矛盾
在行政执法中，有一种特殊的“两难”表现一一对事与对人的“两难”。这种“两难”其实可以理解为行政执法人员站在两种不同的立场上所产生的“两难”。行政执法活动本身就是由行政执法主体、违法主体(行政执法相对人)、违法事实三者组成。其中对事是针对行政执法事件，对人就是针对于违法主体的立场，对这两者有“两难”困境的主体依然是行政执法活动中的执法人员。执法人员没有绝对的理性，也没有绝对的感性，他们都是理性与感性的共同体，在面对一起事件的时候，不可避免的会站在事与人这两种立场上进行分析、考虑，最终得出行政决定。对事，也就是对一起事件的选择或者处理，在整个过程中仅仅只是考虑事件的本身，依照以往的案例或者现有的法律法规对其得出结论，这也就是“对事不对人”。这种情况下解决问题有几个层面:一是就事论事，客观反映问题;二是商量解决方案，解决当前问题;三是分析问题根本原因所在，解决今后的一类问题。这种“对事不对人”的执法风格只是要求行政执法人员在执法过程中能有序地开展工作，就事论事的将事件完美处理。客观来看，只要在执法中仅是针对事件本身，那么执法者就只需要按部就班的将相应的法律法规对应相应的事件，
就可以使执法活动处于一种理想的客观的状态，并得到客观性的处理。对人，其中就掺杂了无数的主观因素。任何事都脱离不了人的参与，人是事情的主体，也是事情进展的主导。人在社会生活中的行为受两方面的因素印象。
（三）于公与于私的矛盾
公与私的考验现在普遍存在于公职人员群体中，特别是行政执法人员群体中。于公与于私的考验己经是行政执法活动不可避免的“两难”表现。公与私在现实生活中本身就有多种含义，在不同的环境和背景下有着不同的解释。但是总的综合，无论是各个领域还是不同的背景下，公与私就是国家、集体与个人之间的划分。在行政执法活动中的于公与于私主要指是在执法环境中思想和行为上的选择，是道德领域中的公与私，主要体现在执法过程中行政执法人员的思想矛盾和行为纠结。身为行政执法人员，有着双重身份，，他们是国家的公职人员，享受着国家相应的福利待遇，有着执法人员特有的职业素质，在他们的思想概念里任何案件都应该按照法律法规的条款严格执行，他们的职业素质引导他们公平公正的执法行为。
四、国外行政执法环境的经验借鉴
（一）美国环境执法经验
在美国，环境立法体系十分健全，基本包括了环境保护的各项领域，进而为环境执法奠定了良好的法制基础和环境‘。大量的环境执法实践，无不推导出这样一个客观规律:环境保护切不能等到污染完了再开始，如是那样，环境将遭受不可逆转的损失，是以后任何物质财富所不能替代的。1970年之前，美国环境主管部门处理污染的办法是，仅当某个企业的环境污染行为造成当地环境质量下降到规定环境质量标准以下时，才会对该企业的污染行为进行必要的限制。随着经济社会的发展，美国人逐渐意识到环境执法不仅仅是对违法行为进行惩处，更主要的还是要起到防患于未然的作用。为此，美国国会在研究环境执法政策时引用了“命令和控制”的管理概念。其基本概念就是由国会制定总体发展目标和阶段性任务，为实现这些任务目标，出台对应的管理办法，创设具备相应职能的政府部门，并由这些部门具体负责总体目标的完成和落实。伴随着新的环境执法实
践，美国政府又制定了非常灵活管用的操作办法。
（二）日本环境执法经验
日本作为二战战败国，在很短的时间内实现了经济迅速发展，而且在环境保护上也作出了十分突出的成绩。日本十分重视环境执法配套措施的完善，注重提升环境执法机构的效率和效力。经过多年的实践发展，日本政府不断总结完善环境执法经验，并将一些行之有效的作法予以进一步固定和沿袭。
1、实施环境保护规划。日本制定的环境保护规划，并不是一种具体的政策或措施，而是类似于一个城市长远规划的规范性文件，且具有法律效力‘。政府通过帮助公司制定特定名录用以落实这些环保规划，执行效果良好的公司会因此获得好的公众形象，进而提升公司贯彻环境法规的积极主动性。
2、有效实施环境行政指导。日本在开展环境执法时有一个特点，经常通过开展行政指导对于环境违法者进行修正行为。地方政府环保部门以民事关系的对等地位，与企业签订环境保护协议，要求企业遵守比法规标准要高的环保义务。这种协议可以作为通过法律强制力确保实施的民事约定，也可以看作是双方的君子契约，在施以社会公众舆论的压力，对于限制企业排污行为起到十分明显的效果。
3、注重对污染源的控制。区别于许多发展中国家的作法，日本将防控重大污染源作为环保的重点。自上世纪九十年代以来，日本政府实施了生态标志、“无污染产品”等制度，开始加大对企业推行环境污染防控力度，取得明显实效。
五、建立我国行政执法保障体系
（一）提倡正确的行政道德价值观
恩格斯曾说:“实际上，每一个阶段，甚至每一个行业，都各有各的道德”。在行政执法行业中同样也有着特有的职业道德，称为行政道德或行政道德价值观。所谓行政道德，就是行政领域中的道德，北京大学政府管理学院张国庆教授认为:行政道德主要涉及行政主体个人实践活动的正确规范及其所反映的价值观，它包括公务人员的道德传统、道德意识和道德品质以及由此而形成的道德规范和道德风尚等。在中国的行政执法中，出现的“两难”问题要得到恰当的解决就必须让行政执法主体有正确的行政道德价值观。行政执法是一种权力附着职业
的特殊职业，它是权力和职业的二重兼容体。行政道德价值观的正确与否决定了行政活动的实施效果。从以上四点特征可以看出行政道德价值观对行政执法活动有着直接的影响，所以要处理当前中国行政执法“两难”问题就离不开正确行政道德价值观的提倡。只有从思想上提升了执法主体的道德价值意识，“两难”问题也会迎刃而解。行政执法是一种特殊的职业，它的特殊性不仅仅表现为它是权力和职业结合的二重体，最重要在于这种职业具有公共性。
（二）构建服务型行政体制，形成合理行政伦理关系
自从政府产生以来，为了实现对社会和民众的有效统治，统治阶级就利用公共权力极力地维持社会发展秩序。但是，人类社会的发展史是先有了公民和社会的存在，后来因为发展的需要才出现了政府。公共权力本身就是公民为了保障自身的整体利益而委托还给政府实施的。总之，政府所拥有的权利是来自于民众，是民众之间契约的结果。只有处理好政府与民众之间的伦理关系，形成合理的行政伦理关系，构建服务型行政体制，行政执法工作才能更好的开展。政府掌握的公共权力是实现民众公共利益的社会“公器”，政府回应民众需求的主要途径就是提供公共服务，而公民和社会对政府公共服务的满意度直接决定了政府获得的认同与支持的高低。所以，政府行政部门公共服务的质量又决定了行政执法活动效果的好坏。合理的行政伦理关系对行政执法中的权力关系和法律关系起着导向性作用，促使行政执法活动能够更好的开展，并尽可能地满足社会的公共需求。只有当行政部门公共服务的程序、态度、方式、方法等都符合合理的行政伦理关系的时候，行政部门提供的公共服务才能适应现实的社会需要行政执法中遇见的“两难”问题也可从合理的行政伦理关系中得到缓解。
（三）完善行政法律法规，体现社会正义
自中国改革开放多年来，我国先后颁布了有关行政诉讼、处罚、复议和许可等多部法律，为行政法律法规的完善和建设提供了良好的基础和保障。但是，在现实社会的行政法律关系中，行政相对人不仅是行政主体行政管理的对象，同时也是作为公民参与行政管理。在特殊情况下，行政相对人也可以转化为行政救济对象和行政法制监督主体。完善行政法律法规有两方面的作用。可以从根本上减少行政主体在发生具体行政行为时的违法行政现象，根本上维护行政执法相对人的合
法权益:一是减少行政执法主体的行政错误。行政法律法规的完善相当于是给行政执法活动限定了行政方式、行政内容和行政程序，这样在既定的范围内开展行政执法活动就减少了行政执法主体因不同原因而产生的行政错误。二是减少行政越权的扩大化及制止滥用职权的现象。最后利用法律监督的功能制止滥用职权现象的扩散。使行政权力的行使者在主观上不能故意违背法定的目的、原则，尽量减少出现违背法定目的、考虑不当、随意裁量、明显违背常理的行政执法现象。
（四）加强执法人员道德教育与修养
行政执法人员的道德修养就是行政执法人员在行政执法领域中体现的职业道德素质。在社会的变革中，承受动荡成本最多的不是行政执法人员，而是社会上的弱势群体，对弱势群体的保护不是单一的依靠法律可以解决的，法律的修改速度终究是跟不上社会的变化，法律的制定和修改带有一定的滞后性。因此，需要道德的力量来弥补法律的不足和缺陷。法治社会需要道德的参与，道德具有一定的时代意义，政府对社会的管理主要是通过行政执法人员，执法人员的道德修养就直接影响到了法治社会的建设成效。所以，执法人员不仅要了解社会的发展与变化，还要了解道德对社会正义与秩序的作用，不断提高自己的道德水平，充分发挥道德在执法活动中的作用，只有这样执法人员才能实现真正服务社会和人民的宗旨。在不断变化的社会环境中，人们的价值观念也随着社会的变化在不断变化，处在社会经济活动中的执法人员，也会因环境的不同而引起自身理念的变化。首先，剧增的经济活动、激烈的市场竞争导致多数人的价值观发生改变，市场经济下，金钱对执法者产生了极大的诱惑和考验。
（五）提高群众的法律意识与伦理道德水平
在行政执法活动中，取得执法效果的好坏，除了受到行政执法主体整体素质的影响，群众的法律意识与伦理道德水平也起着不可忽视的作用。群众是行政部的服务对象和管理对象，行政执法要得到合理有效的开展不仅要有法律的支撑，同时还要依赖于群众法律意识与伦理道德水平的提升。群众法律意识对于依法治国和社会主义建设非常重要，对行政执法工作的开展也起着不容轻视的作用。但我国目前公民的法律意识状况不容乐现，加强法律意识还需继续努力。法律意识薄弱必然会影响我国的社会发展，不利于我国的民主与法制化建设。在我国部分
地区执法难、效果微弱的现象较为普遍，这一问题的主要原因是群众的法律意识不强。法律意识的强弱影响着行政执法活动的开展是有原因的:其一，群众和执法相对人必须对了解法律知识，这样才能较好的配合行政部门执法工作的展开，否则就会造成因法律意识薄弱而引起执法受阻，执法活动也不能取得预期的法律效果。
（六）形成良好的社会道德舆论氛围
在社会生活中，社会道德舆论氛围对个体行为或集体行为有着深远的影响的。社会道德舆论不仅是公民共同的道德意见和言论，还是人们从事某一道德活动或对客观道德现象的一种心理倾向。从实际生活中可看出社会道德舆论氛围的形成有二种形式:一种是由政府提出并组织的舆论传播，综合起来形成上传下达的传播形式。另一种是在民间自发产生，通过人与人之间的交流而逐渐传播开来，这种传播部分得到了政府的肯定与推广，部分由始至终都只是群众自发的行为。前者一般是有意形成的，由政府通过大众传播媒介进行大力宣传。后者一般是自发形成的，大多数多为口头表达形式传播的舆论。无论是哪一种形式的道德舆论传播，经过长时间的流传后都会形成社会道德舆论氛围，而这种氛围的好坏会影响民众的道德认知度和行为的选择，对社会的发展及行政执法活动也有着积极或消极的影响。
结语：自古以来官民关系就是社会的一大问题，行政执法中的“两难”问题就涉及到当今社会中的官民关系。要建设和谐社会就必须解决好当前的行政执法“两难”问题。一个民主、法治的社会主义国家应该要处理好发生在行政执法活动中的一切问题，只有这样群众才会信任政府部门，行政执法才能得到有效的开展，也才有可能取得理想的成效。将理论与实际相结合，合理的解决执法者与执法相对人之间的关系，同时使执法人员看清事情的是非关系，使得行政执法活动可以顺利开展。对比以往的行政执法作风，取优去弊，从执法主体出发，根本上改变行政执法观念，让群众相信并支持执法活动。解决好行政执法中存在的“两难”问题，合理的利用社会和个人的积极作用，使行政执法人员走出执法“两难”的困境是维护当前法治社会建设的必要条件之一。只有这样，行政执法高效的开
展才能维持社会发展秩序，百姓利益才能得到更好的保护，和谐社会建设才能更好、更快地进行。
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