探索民事行政检察监督的几种方式及完善 2006-1-23 【大 中 小】
人民检察院民事行政检察监督，作为检察机关履行法律监督权的重要组成部分，自检察机关开展此项工作以来，在维护司法终审权，维护司法公正，维护司法权威，维护当事人的合法权益等方面，取得了较为显著的成绩，也为今后我国司法制度的改革与发展奠定了一定的理论基础，但检察监督权要更加全面履行，还应向更纵深的方向发展，现结合工作实际，就民行检察目前存在的局限和今后应拓展的监督范围谈谈自己的观点，供大家商榷。
一、现行民行诉讼监督的途径与局限
民事行政检察监督是检察机关按照民事诉讼法和行政诉讼法的规定，对人民法院作出的发生法律效力的判决、裁定，在符合法律规定的事由时提出抗诉，人民法院根据检察机关的抗诉，对案件进行再审来体现，以此来维护法律正确统一实施，也是目前检察机关对民事行政诉讼活动进行监督的唯一方式，作为这一监督方式，随着我国改革开放的不断深入，市场经济的确定和完善，实践中日渐显现其局限性，笔者认为具体体现在以下几个方面：
一是法律、法规不完备，导致民行检察监督在工作中可操作性不强。现行的法律法规规定，只有《民事诉讼法》第185条、《行政诉讼法》第64条、《人民检察院组织法》第18条有相关的规定，而这些规定都比较原则，不具体，也没有相应的司法解释和实施细则加以支撑和完善，造成实际工作中遇到的一些具体问题“无法可依”的窘境，使人民法院审理民行抗诉案件时与检察机关的认识出现差异，导致人民法院在审理再审案件时随意性较大，案件审理质量不高，抗诉案件改判率低等问题。
二是法律确定的监督范围较窄，使检察机关行使监督权的力度不够。法律规定作为检察机关民事行政检察监督的对象是人民法院确有错误的生效裁判，也就是《民事诉讼法》第185条规定的四种情形，而对人民法院作出的执行的裁定、先予执行裁定、财产保全的裁定、破产程序的裁定等检察机关不能抗诉，其直接导致的结果是人民法院的上述裁判，即使确有错误也不受检察机关的法律监督。
三是检察机关对民行诉讼活动进行法律监督的方式单一。人民检察民行检察监督是一种事后的监督，而这种事后监督只能等到诉讼结束，法院裁判生效后，通过抗诉方式启动人民法院的再审程序来实现，由于受监督方式的限制，使得人民法院在审理一些案件中存在的程序、实体审理、适用法律错误等情况时，不能得到及时有效的纠正。
四是实施法律监督的周期较长，使诉讼效率受到影响。由于民行诉讼监督受法定诉讼程序的限制，一件案件要经过数次的重复审查，特别是一些两审终审的案件，要经过基层检察院的初审，提出建议交市、地、州级人民检察审查后，提请省级人民检察抗诉，经省级人民检察院审查认为，人民法院的裁判确有错误后，向高级人民法院提出抗诉，由高级人民法院裁定再审。这就使案件的办案周期较长，诉讼效率无法提高，同时也造成司法资源的浪费。
五是对一些单位和个人所实施的损害国家、集体利益，损害公共利益的民事行为，由于受到法律的限制，加之在实施监督时检、法两家又难以达成共识，使检察机关难以对这类问题实施有效的法律监督，导致的直接后果就是国有资产的流失，集体和公共利益受到损害。
针对现行民行诉讼检察监督受到局限和所产生的问题，笔者认为检察机关作为法律的监督机关，履行宪法所赋予的监督权力，在民事诉讼监督方面，应采用更加广泛的监督方式和途径，保障宪法和法律的正确实施，来维护国家、集体和人民的利益。建议在民事行政检察监督方面增加以下几种新的监督方式，丰富民行检察的价值内涵，推动民行检察立法的完善。
二、提起和支持公益诉讼
随着社会的进步和法制的完善，检察机关作为社会主义法制国家中依法制衡权力的重要法律机关，在民行诉讼监督方面仅仅局限于按审判监督程序的抗诉权，已很难全面发挥其法律的监督职能。笔者认为面对因民事违法、行政失职致使国家财产严重流失。社会公共利益、大众利益受到损害，以及其它一些因民事、行政违法造成危害结果而无人起诉时，检察机关应提起诉讼或支持起诉，用法律来保护国家和社会公共利益，实现对国家、社会公共利益的法律救济。也是我国社会目前处于体制转型时期十分必要的。虽然目前检察机关开展这两种公益诉讼的法律、法规尚欠缺，甚至是空白，检、法两家的分歧也很大，但检察机关应不断探索，积极开展此项工作。因为无论是提起诉讼，还是支持起诉，都是基于重大民事、行政违法行为的存在，是对民事、行政违法行为的指控，通过诉讼制裁违法，维护法律秩序和经济秩序，体现检察机关对社会执法、守法行为的特殊监督。从目前全国各地检察机关尝试开展的情况看，都收到很好的社会效果和法律效果。笔者认为，国家应加大这方面的立法的同时，对检察机关开展公益诉讼的具体程序加以完善，
一、提起诉讼和支持起诉的条件，即有重大民事、行政违法行为给国家、社会公共利益造成严重损害，没有权利主体或权利主体怠于起诉。经检察机关查证属实，检察机关可代表国家向法院提起诉讼，或支持权利主体向法院提起诉讼。
二、明确检察机关的诉讼地位。关于检察机关的诉讼地位，特别是提起诉讼，是目前法学界争论的焦点问题。笔者认为，检察机关就参与诉讼案件本身而言就是原告，在案件的诉讼过程中，按照法律赋予原告的权利和义务负有举证责任，有参与庭审调查、辩论的权利，并依法承担诉讼结果，只要检察机关在参与诉讼时，不以法律监督者的身份出现，就不会影响诉讼的平等性。
三、赋予检察机关相应的调查取证权，因为检察机关在获得这类案件线索时，要判定是否有违法行为的存在，以及存在多大的损害结果，都必须经过调查，在获得相关证据后，才能向人民法院提起诉讼，参与诉讼，使国家和社会公共利益得到法律的保护。
三、提起刑事附带民事诉讼
根据我国刑事诉讼法第77条、第137条和民事诉讼法第14条之规定，检察机关在刑事附带民事诉讼中有权启动附带民事诉讼活动，然而，由于立法的不完善和有关司法解释的欠缺，检察机关在这方面的作用基本没有得到发挥。作为民行检察监督部门，应积极与公诉部门协调沟通，从所受理的公诉案件中去发现案源，使检察机关充分发挥其启动附带民事诉讼程序这方面的作用。笔者认为，第一，根据《刑事诉讼法》137条的规定，“人民检察院在审查起诉时，必须查明有无附带民事诉讼”的规定，检察机关在审查案件时，必须重视附带民事诉讼工作，同时应建立告知义务，这种告之义务是在国家、集体财产遭受损失，而国家机关、集体单位不提起附带民事诉讼时告之受损单位提起附带民事诉讼的义务。第二，根据《刑事诉讼法》第77条2款即“如果是国家、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”的规定，检察机关可以提起附带民事诉讼。由于检察机关公诉部门人员少、案件多，难以顾及这方面的工作。笔者建议，由公诉部门将线索转交民行检察部门，由民行检察部门负责提起附带民事诉讼，来保护国家和集体财产不受损害。
虽然刑事附带民事诉讼有相关的法律法规，但应对其加以完善。首先，对检察机关提起附带民事诉讼的条件缺乏明确的规定，如造成国家、集体财产损失达到什么样的标准，才能提起附带民事诉讼。法律上也没有明确规定检察机关的提起义务。其次，人民检察院提起附带民事诉讼时的法律地位，这一问题在法学界也存在异议，基本观点有两种，一是“提起附带民事诉讼的民事案件原告”，二是“提起附带民事诉讼的国家公诉人”。笔者认为，只要刑事案件被告人的行为，给国家、集体的利益造成了损害，检察机关有权提起附带民事诉讼，为国家、集体挽回损失。但检察机关在提起附带民事诉讼时，应当正确把握被犯罪分子毁坏而遭受物质的损失，与犯罪分子非法占有、处置财产的区别，被犯罪分子非法占有、处置的财产是人民法院依法予以追缴或责令退赔的范围，不能作为刑事附带民事起诉，而应确定为犯罪分子犯罪行为造成的其他直接或间接损失。关于检察机关在附带民事诉讼中的地位，笔者认为，检察机关在提起附带民事诉讼中，既不是法律监督者，也不是公诉人，而是一种特殊的民事原告，与民事被告在民事诉讼中的地位是完全平等的，并依法享有法律规定的诉讼权利。
四、发挥民事检察建议在法律监督中的作用
就目前检察机关采取抗诉的方式，启动人民法院的审判监督所存在的局限性、单一性而言，民行检察监督采取检察建议这一非抗诉方式，恰好可以对民行检察监督进行丰富和补充，又可以体现民行检察广泛的法律监督权。民事行政检察建议主要针对人民法院在审理民事、行政案件过程，就程序和实体审理中存在的错误提出的纠正意见，以及对部份生效的裁判由于社会影响小，诉讼标的小等情况，提出的建议人民法院自行启动再审程序予以纠正的意见。采取检察机关建议的方式可以加大检察机关民行检察的监督力度，可以缩短办案周期，提高监督的效率，避免一些不必要的讼累所造成的司法资源浪费，应成为今后检察机关民行检察监督除抗诉外，对人民法院实施法律监督的主要途径。同时，这一方式有待于立法的完善和规范。笔者认为，首先是确定提出检察建议的范围，应该是人民法院作出的生效的民事、行政判决、裁定、决定、命令、调解书，包括人民法院的执行裁定、先予执行裁定、诉讼保全裁定等确有错误的，以及《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第26条规定的不决定抗诉的案件，即“申诉人在原审过程中未尽举证责任的；现有证据不足以证明原判决、裁定存在错误或者违法的；足以推翻原判决、裁定的证据属于当事人在诉讼中未提供的新证据的；原判决、裁定认定事实或者适用法律确有错误，但处理结果对国家、社会公共利益和当事人权利影响不大的；原审违反法定程序，但未影响案件正确判决、裁定的”案件。其次是提出检察建议的机关，应该是作出判决、裁定、决定、命令、调解书的人民法院同级的人民检察院或上级人民检察院。其次人民法院对检察机关提出检察建议的回复方式。对人民法院在审理案件中一般性失误和疏漏等建议，人民法院应书面回复检察机关，对涉及的案件需启动再审程序的，在收到检察建议书后应及时立案审查，如符合启动审判监督程序再审的案件，应裁定再审，终止原审裁判的执行，并及时书面告知提出检察建议的人民检察院，对检察建议启动的再审案件，可通知检察机关派员出庭，并将再审的判决、裁定书副本送达提出建议的人民检察院。中未提供的新证据的；原判决、裁定认定事实或者适用法律确有错误，但处理结果对国家、社会公共利益和当事人权利影响不大的；原审违反法定程序，但未影响案件正确判决、裁定的“案件。其次是提出检察建议的机关，应该是作出判决、裁定、决定、命令、调解书的人民法院同级的人民检察院或上级人民检察院。其次人民法院对检察机关提出检察建议的回复方式。对人民法院在审理案件中一般性失误和疏漏等建议，人民法院应书面回复检察机关，对涉及的案件需启动再审程序的，在收到检察建议书后应及时立案审查，如符合启动审判监督程序再审的案件，应裁定再审，终止原审裁判的执行，并及时书面告知提出检察建议的人民检察院，对检察建议启动的再审案件，可通知检察机关派员出庭，并将再审的判决、裁定书副本送达提出建议的人民检察院。讼中未提供的新证据的；原判决、裁定认定事实或者适用法律确有错误，但处理结果对国家、社会公共利益和当事人权利影响不大的；原审违反法定程序，但未影响案件正确判决、裁定的”案件。其次是提出检察建议的机关，应该是作出判决、裁定、决定、命令、调解书的人民法院同级的人民检察院或上级人民检察院。其次人民法院对检察机关提出检察建议的回复方式。对人民法院在审理案件中一般性失误和疏漏等建议，人民法院应书面回复检察机关，对涉及的案件需启动再审程序的，在收到检察建议书后应及时立案审查，如符合启动审判监督程序再审的案件，应裁定再审，终止原审裁判的执行，并及时书面告知提出检察建议的人民检察院，对检察建议启动的再审案件，可通知检察机关派员出庭，并将再审的判决、裁定书副本送达提出建议的人民检察院。中未提供的新证据的；原判决、裁定认定事实或者适用法律确有错误，但处理结果对国家、社会公共利益和当事人权利影响不大的；原审违反法定程序，但未影响案件正确判决、裁定的“案件。其次是提出检察建议的机关，应该是作出判决、裁定、决定、命令、调解书的人民法院同级的人民检察院或上级人民检察院。其次人民法院对检察机关提出检察建议的回复方式。对人民法院在审理案件中一般性失误和疏漏等建议，人民法院应书面回复检察机关，对涉及的案件需启动再审程序的，在收到检察建议书后应及时立案审查，如符合启动审判监督程序再审的案件，应裁定再审，终止原审裁判的执行，并及时书面告知提出检察建议的人民检察院，对检察建议启动的再审案件，可通知检察机关派员出庭，并将再审的判决、裁定书副本送达提出建议的人民检察院。
桐柏县人民检察院民行科·韩祁山
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