中国慈善事业发展问题形成原因探析
摘要
慈善事业从道德层面出发，通过实际的自愿捐赠等行为，对社会的物质财富进行“第三次分配”，成为完善社会保障体系的重要途径之一。然而，中国慈善事业在迅速发展的同时也面临着许多问题，其原因可主要归于慈善文化不成熟、监管机制不完善、行政干预过多等。营造良性的慈善氛围，完善与慈善相关的法律法规建设，以及放松对慈善组织的行政干预将是现如今全社会在慈善事业发展方面努力的方向。
关键词: 慈善，文化，监管，行政
慈善事业是一种有益于社会的公益事业，是政府主导下的社会保障体系的一种必要的补充。慈善是社会主义精神文明建设的必经之路，是建设和谐社会的重要力量，起着扶贫济困、缓解社会矛盾、稳定社会秩序的作用。慈善事业是文明社会的标志之一。慈善事业在近代的迅速发展始于20世纪90年代。当时全国各地的慈善机构如雨后春笋般地建立起来。“截至2008年底, 共有各类慈善基金会1531家, 比上年同期增加了162家；建立经常性捐助工作站(点)和慈善超市约3万个,初步形成了社会捐助网络。” 但是，在迅速发展的同时，中国慈善事业出现的问题也是层出不穷。从目前的中国慈善事业来看，导致这些问题的主要原因可大致分为以下三个方面：中国社会慈善文化的不成熟，监管机制不完善和政府干预过多。
①
一、慈善文化的不成熟
慈善文化的核心是“利他主义”价值观。弘扬慈善文化所要达到的境界就是要在全社会形成浓郁的“人文关怀”的氛围，减少冲突、矛盾，使社会达到一种和谐、稳定的状态。
谈及当代中国慈善文化，人们不禁想到“中国首善”——陈光标的名字。陈光标在慈善事业上屡有惊人之举，人们对此褒贬不一。然而，事实上，相对于陈光标的“高调行善”，大多数在网上大肆批评他的人却是“低调不行善”。慈善是由社会公众建立在自愿基础上的无偿利他行为。客观地从慈善的本质来说，陈光标“中国首善”的称号是当之无愧的。正如一些媒体所言，“高调行善”总好过于“低调不行善”。毕竟在慈善文化尚未成熟的情况下，对于不同形式的慈善行为，我们更应抱着理解和鼓励的态度，而不是一味地指责、抨击，否则只会给有心做慈善的人以阻力，使其瞻前顾后，甚至“害怕”捐赠。
由陈光标“高调行善”引发的社会现象体现出中国社会慈善文化的不成熟。从客观上来看，中国作为一个发展中国家，社会总体经济水平尚不及西方发达国家，许多人仅仅满足于“独善其身”，过好自己的生活，并没有达到“兼济天下”的高度，未养成做慈善的习惯。在这样的经济条件下，整个社会的慈善文化难以成熟。然而,经济发展问题却不是中国慈善 ① 郭大林，徐云峰：《中国慈善组织的行政化倾向》，《长安大学学报》，2010年第12卷第3期。
1 文化不成熟的主要原因。“2002年,我国私人捐赠人均只有0.92元人民币,中美人均收入比为1: 38,而人均慈善捐款之比为1: 7300。”从该数据来看, 中美慈善事业的发展差距远远超过了经济发展的差距。许多学者认为,中美慈善事业发展差距的内在致因之一是文化渊源的差异。从传统观念来看，中国注重儒家思想，向来是一个重亲情、伦理的社会。中国人的传承意识比较强，因此将自己已有的财产传给后代是在自然不过的事情。然而，在美国，基督教的“原罪”、“救赎”等理念对美国慈善文化有很大的影响。人们相信人生在世目的就是为了赎罪，每个人都要通过对他人的博爱为自己赎罪,这样死后才能升入天堂。于是，美国人的宗教思想和价值观促使他们自觉养成做慈善的习惯。而如今中国的慈善形式以两种类型为主：“一是以政府牵头的民政部门；二是海外华人和国际组织。”中国的慈善虽然历史悠久但是更多是以“自上而下，政府主导”的形式呈现，并且受到中国传统思想的限制。慈善文化的形成并非一朝一夕的事情，需要全社会的每一个成员共同携手努力，形成慈善行为的强大的内在驱动力，创造“人文关怀”的氛围，构建和谐社会。
③
②
二、监管机制不完善
如果说慈善文化的培养是中国慈善事业的“软件设施”，那么监管机制就是它的“硬件设施”。然而在中国，有关慈善事业的监管机制的建立远远不及慈善基金会数量壮大和慈善活动进行的速度。这势必成为了导致中国慈善事业发展过程中乱象丛生的根本原因之一。近年来曝光的一系列慈善捐款滥用事件，也逐渐让公众失去了对政府单方监管的信任。当陈光标因“高调行善”而饱受争议的时候，“郭美美”事件又使红十字会甚至整个中国慈善事业蒙上了一层阴影。“郭美美”事件又牵出了一系列红十字会的负面消息：上海卢湾区红十字会天价饭事件；收取500万买路钱事件；艺术家追问8000万元善款去向等等。
慈善事业的发展必然需要监管制度的保驾护航。现阶段我国制定了一些涉及慈善方面的法律法规，如《中华人民共和国公益事业捐赠法》，《社会团体管理条例》，《红十字会法》，《基金会管理条例》，《人所得税条例实施细则》，《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，但是这一系列法律法规的制定仍然无法满足中国慈善事业发展的需求。
法律法规的明确性和可操作性方面也存在一些问题。比如，《公益事业捐赠法》的第十五条规定: “境外捐赠人捐赠的财产, 由受赠人按照国家有关规定办理入境手续。”因为“国家有关规定”的字样描述太过模糊与笼统，导致赠与人与受赠人在办理受赠手续上面临许多 ② 任振兴、江志强:《中外慈善事业发展比较分析———兼论我国慈善事业的发展思路》,《学习与实践》, 2007年第3期。 ③ 杨方方：《慈善文化与中美慈善事业之比较》，《山东社会科学》，2009年第1期。
2 问题，阻碍了该捐赠类型的发展。
在财务制度方面，红十字会等慈善机构的信息披露不透明等问题屡遭社会诟病。对于善款去向的问题，最好的解决方式无疑就是建立完善的财务审查制度。但是，带有官方背景的中国红十字会总会的财务却是由国家审计署负责监督，各地红十字会的财务也由同一级的审计部门进行审计。不少人认为，应该直接引入第三方评估机构。在红会财务公开透明的机制没有建立之前，似乎很难重塑红十字会这样的慈善机构的公信力。
随着慈善事业的不断发展扩大，国家应当尽早通过完善法律法规来规范中国的慈善行业，并建立起有效的监督机制。政府应当建立专门的慈善组织监管机构，实施对慈善组织的统一监管和协调，使各慈善机构对捐款的使用去向保持高度透明，随时接受公众的质询，并对违规的慈善机构予以处罚。
④
三、行政干预过多
在司法领域以外，政府在行政方面的对于慈善事业的某些政策也有待改进。政府出台的一系列政策有利于公募慈善基金会的发展，却不利于非公募慈善基金会的成长。不少有心致力于慈善事业的人认为，创立慈善机构门槛太高，审批手续和注册原始基金是一道难以逾越的鸿沟。
根据国务院2004年颁布的《基金会管理条例》，基金会分为公募基金会和非公募基金会。公募基金会往往都有政府背景，例如：红十字会、希望工程等。非公募慈善基金会都是民间慈善基金会。全国性公募基金会原始基金不低于800万元，地方性公募基金会不低于400万元，而非公募基金会不低于200万元。具备了充足原始资金的情况下，基金会还需寻找同意其挂靠的业务主管单位，并向业务主管单位申请设立，然后再向登记管理机关申请设立登记。政府规定的较高的资金门槛以及复杂的行政程序使得不少爱心人士望而却步。这样无疑是限制了慈善组织数量的增长, 也使许许多多慈善组织陷入混乱的管理状态。
另一方面，由于政府的支持，像红十字会这样的公募慈善基金会能够成为中国慈善事业的中流砥柱，但是这也导致了慈善事业权利垄断的现象。在行政部门干预下，没有政府背景的慈善组织欠缺独立性, 它们无法自主地开展慈善活动。比如，按照国务院的规定，当下有着较大影响力的“壹基金”在创立之初不得不挂靠在中国红十字会名下，借助其名义向社会公开募捐。而且由于“壹基金”没有自己独立的公章和独立账户，因此加重了行政上的负担，降低了救援的效率。幸而，经多方努力和相关配套制度改革，“壹基金”最终注册为了公募基金会，成为首个民间公募慈善基金。但许许多多民间慈善机构的活动由于政策问题甚至被 ④ 王俊秋：《论和谐社会构建中的慈善法律制度建设》，《成都理工大学学报》，2008年第16卷，第1期。
3 认为是非法的，这必然会打压许多人的善心。在现行管理体制下，“容易形成政府对‘自上而下’创立的慈善组织的保护，而那些‘自下而上’建立的慈善组织可能会受到歧视性的限制。”此外，公募慈善基金与非公募基金的“非公平竞争”还体现在免税问题上。民众向公募组织捐款可以免税，而向非公募组织捐款则需要缴纳很高的税金，这无疑是一种税收制度上的歧视。政府对慈善事业的行政干预过多，并因此垄断了民间社会的职能，增加了慈善活动的成本，使得民间慈善机构身陷困境。
纵观近年来中国慈善事业中的种种问题，我们应该清楚认识到中国慈善事业有待进一步发展，其公信力亟待提升。这需要政府进一步完善监管机制，放松对慈善组织的行政干预。同时，善心需要我们每个人去呵护，做慈善的习惯需要我们每个人去养成。在拥有五千年文明史的中国，我们深知“勿以恶小而为之，勿以善小而不为”，慈善理应成为我们社会道德体系中不可或缺的一部分。对于慈善我们能做的还有许多。
⑤
参考书目: 1.陈东利，邵宝龙：《当下中国慈善文化困境与原因探析》，《兰州学刊》，2011年第11期 2.和蕊：《我国慈善立法中的政府与慈善组织的关系》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2010年第3期
3.郑功成:《现代慈善事业及其在中国的发展》，《学海》2005年第02期 4.周秋光：《当代中国慈善发展转型中若干问题辨析》，《齐鲁学刊》2013年第1期 5.百度百科——慈善事业
http://baike.baidu.com/link?url=Q9rJtlj3V7p-o4ke6qhsqLE5eq88M-XsN8TAkBvpuaHY9FAQ9vfVRllR3AF-grFx ⑤郭大林，徐云峰：《中国慈善组织的行政化倾向》，《长安大学学报》，2010年第12卷第3期。
4
